Schuldenerlass als Wachstumsstrategie. Kritische Betrachtungen zu Zielsetzung und Erfolgen der HIPC-Initiative

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Hintergrund

2 HIPC Initiative
2.1 Entstehung
2.2 Neuerungen
2.3 Ziele
2.4 Schuldentragfähigkeit
2.4.1 Was bedeuten tragfähige Schulden?
2.4.2 Kriterien der Schuldentragfähigkeit

3 HIPC-Prozess
3.1 Die 1. Phase und der Entscheidungszeitpunkt
3.2 Schuldentragfähigkeitsanalyse
3.3 Die 2. Phase und der Abschlusszeitpunkt

4 Kölner Entschuldungsinitiative
4.1 Die Erweiterung der HIPC-Initiative
4.2 Kritikpunkte der ursprünglichen HIPC-Initiative
4.3 Änderungen in der Erweiterten HIPC-Initiative
4.3.1 Tragfähigkeitskriterien
4.3.2 Neue Strategieinhalte
4.3.2.1 PRSP
4.3.2.2 PRGF
4.3.3 Prozess

5 Kritik an der erweiterten Initiative
5.1 IDA-Status
5.2 Manipulationsspielraum
5.3 Moral Hazard
5.4 Optimismus der Exporteinnahmen
5.5 Schuldentragfähigkeitskriterien
5.6 Bilaterale Schulden
5.7 Kritik an PRSP

6 Umsetzungen in den Ländern

7 Fazit

Anhang

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Prozessablauf in der ursprünglichen HIPC-Initiative

Abbildung 2: Prozessablauf in der erweiterten Initiative

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Verschuldungssituation 1996

Tabelle 2: Top-Ten der Erwartungen der Weltbank

Tabelle 3: Sozialausgaben der Länder, die bis Juni 2001 den DP erreichten

Tabelle 4: Wirkungen der HIPC-Initiative

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Hintergrund

Eine der größten Herausforderungen der internationalen Gemeinschaft ist die Beseitigung der weit verbreiteten Armut auf der Welt.^[1] Die effektive Armutsbekämpfung und die nachhaltige Wirtschaftsentwicklung werden durch die enorme Verschuldung der betroffenen Länder gehemmt.^[2] Aufgrund dieser hohen Verschuldung müssen teilweise die gesamten Einnahmen für den Schuldendienst verwendet werden, wodurch keine ausreichenden Mittel für dringend erforderliche Investitionen bspw. in das Gesundheits- und Bildungswesen vorhanden sind. Zur Finanzierung dieser Investitionen, die eine wichtige Voraussetzung für nachhaltiges Wirtschaftswachstum darstellen, müssen diese Länder neue Kredite aufnehmen. Diese erhöhen den ohnehin schon sehr hohen Schuldendienst, zu dessen Bezahlung wiederum Kredite aufgenommen werden müssen. Die aus diesem Verschuldungskreislauf resultierende erhebliche Überschuldung besteht derzeit bei den ärmsten Ländern der Welt.^[3]

Anhand Tabelle 1 im Anhang kann man anhand einiger Beispielländer erkennen, wie hoch die Verschuldung in den einzelnen Ländern ist und wie dringend erforderlich eine Lösung des Problems ist. Sie sind so sehr überschuldet, dass sie ihre Schuldendienstverpflichtungen nicht, wie vertraglich vereinbart, erfüllen können^[4] und daher dringend Hilfe benötigen.

In der vorliegenden Arbeit soll untersucht werden, ob durch die HIPC-Initiative den Ländern tatsächlich aus der Überschuldung herausgeholfen werden konnte und damit die Armutsbekämpfung und das wirtschaftliche Wachstum gefördert wurden.

2 HIPC Initiative

2.1 Entstehung

1995 kamen der Entwicklungsausschuss der Weltbank und der Interimsausschuss des IWF überein, dass eine verstärkte Zuwendung zu den Schuldenproblemen der hoch verschuldeten armen Länder notwendig wäre.^[5] Hieraus resultierte die Aufgabe für die Weltbank und dem IWF, einen umfassenden Ansatz zu entwickeln, um das Verschuldungsproblem dieser Länder zu lösen.^[6] Im September 1996 erfolgte die Einleitung der HIPC-Initiative durch IWF und Weltbank^[7], was die Geburtsstunde eines besonderen Hilfsprogramms war.^[8] Die HIPC-Initiative bezieht sich gemäß ihrem Namen auf Heavely Indebted Poor Countries.

Die Beitrittszeit für arme und hoch verschuldete Länder, sunset clause, wurde 1996 auf zwei Jahre begrenzt. Das bedeutet, dass alle zugangsberechtigten Länder an der Initiative teilnehmen konnten, wenn sie sich bis Oktober 1998 über Strukturanpassungsprogramme mit der Weltbank und dem IWF geeinigt hatten und begonnen hatten, diese zu realisieren.^[9] Dies spiegelt das Anliegen wider, dass die HIPC-Initiative nicht als dauerhafte Einrichtung anzusehen ist^[10], sondern ein befristetes einmaliges Entschuldungsangebot darstellt.^[11] Diese zeitliche Frist soll die Länder anregen, einerseits die Umsetzung der IWF- und Weltbank-Programme so schnell wie möglich einzuleiten und andererseits die Anhäufung neuer Schulden zu begrenzen, um so das Problem des Moral Hazard einzudämmen.^[12] Auf das Problem der falschen Anreize im Rahmen der HIPC-Initiative wird im Abschnitt 5.3 näher eingegangen.

2.2 Neuerungen

Die Gläubiger erkannten, dass in den ärmsten Ländern eine Schuldensituation vorherrscht, gegen die die vorhandenen Umschuldungsinstrumente bisher nur wenig ausrichten konnten.^[13] Es folgte in einem umfassenden Rahmen die Erarbeitung einer konditionierten und koordinierten Schuldenerlassstrategie^[14], um den Schuldenstand derjenigen Länder auf ein tragfähiges Niveau zu senken, die weltweit die größten Schuldenprobleme aufweisen.^[15] Hierfür wurde erstmals ein transparentes und einheitlich flexibel anwendbares Regelwerk, „A Framework for Action to Resolve Problems of the Heavily Indepted Countries“, entworfen, das die Leitprinzipien für die HIPC-Maßnahmen beinhaltet. Als Grundlage dienen die traditionellen Schuldenerleichterungsmechanismen, jedoch umfasst es auch vier wesentliche Neuerungen. Zum einen wird als ausdrückliches Ziel die Schuldentragfähigkeit hervorgehoben, da diese eine Voraussetzung für eine nachhaltige Entwicklung in den Ländern darstellt. Des Weiteren werden in diesem Entschuldungsansatz alle Gläubiger, auch die multilateralen wie IWF und Weltbank, einbezogen.^[16] Dies stellt ein absolutes Novum dar. Erstmals berücksichtigte man, dass auch multilaterale Schulden Probleme für Entwicklungsländer darstellen können^[17] und integrierte alle Arten von Schulden in dieses Gesamtkonzept.^[18] Die Maßnahmen der Initiative sind außerdem partizipatorisch angelegt, da das betreffende Land, der IWF und der IDA die Schuldentragfähigkeitsanalysen gemeinsam vorbereiten. Als vierte Neuerung erfolgt eine Erweiterung des Umfangs der notwendigen wirtschaftspolitischen Leistungen. Diese umfassen nun auch soziale Kriterien, die, zusammen mit den makroökonomischen und strukturellen Bedingungen, mit herkömmlichen Schuldenerleichterungsmechanismen verbunden werden.^[19] Dieses Regelwerk gibt somit vor, auf welche Art und Weise durch konsequente Reform- und Anpassungsprozesse nachhaltig wirksame Schuldenerleichterungen möglich sind.

2.3 Ziele

Die HIPC-Initiative ist ein internationales Entschuldungsinstrument mit dem Ziel, den Menschen, die in größter Armut leben, auf besondere Art und Weise zu helfen.^[20] Die als übermäßig bewertete Schuldenlast^[21] der ärmsten hoch verschuldeten Länder soll im Rahmen der HIPC-Initiative in dem Maße reduziert werden, dass diese Schulden ein tragfähiges Niveau erreichen.^[22] Der Begriff der Schuldentragfähigkeit wird im nächsten Abschnitt näher erläutert. Durch die Schuldenreduzierung soll sichergestellt werden, dass lebensnotwendige Umstrukturierungsmaßnahmen und die wirtschaftliche Entwicklung nicht aufgrund des Schuldendienstes gefährdet werden.^[23] Es soll somit kein Land einer Verschuldung gegenüberstehen, die mit seiner Wirtschaftskraft nicht bewältigt werden kann. Dies ist ein erstrebenswertes Ziel vor dem Hintergrund der Überlegung, dass das Sterben vieler Menschen in den hoch verschuldeten Ländern aufgrund fehlender medizinischer Hilfe, Mangelernährung oder Umweltzerstörung seit vielen Jahren ein solches Ausmaß annimmt, dass es die quantitativen Auswirkungen von einigen außergewöhnlichen Naturkatastrophen sogar überragt.^[24] Durch die HIPC-Initiative soll somit den betreffenden Ländern ein wirtschaftlicher Neubeginn ermöglicht werden.^[25]

2.4 Schuldentragfähigkeit

2.4.1 Was bedeuten tragfähige Schulden?

Die Schuldentragfähigkeit legt fest, welches Land potentiell zur Teilnahme an der HIPC-Initiative berechtigt ist.^[26] Daher spielt sie im Rahmen der Initiative eine entscheidende Rolle. Die Schuldentragfähigkeit wird vom IWF und der Weltbank folgendermaßen definiert: "Ein Land kann seinen momentanen und zukünftigen Schuldendienst gänzlich leisten, ohne auf Schuldenumwandlungen und das Aussetzen von Zahlungen zurückgreifen zu müssen und ohne dabei sein Wachstum zu gefährden."^[27] Die Schuldentragfähigkeit bildet die Grundlage, aus der sich auf Basis der nachfolgend erklärten Kriterien für das jeweilige Land der notwendige Schuldenentlastungsumfang ergibt.^[28]

2.4.2 Kriterien der Schuldentragfähigkeit

Wie bereits erwähnt, ist die Verringerung der Schuldenlast auf ein tragfähiges Niveau das Hauptziel der HIPC-Initiative. Die durch die ursprüngliche Initiative zu erreichende tragfähige Verschuldung wird anhand von drei Kriterien definiert:

Schulden-Export-Quote: Der Barwert der Gesamtschulden im Verhältnis zu den Exporterlösen soll den Zielwert von 200 bis 250% nicht übersteigen.

Schuldendienstquote: Das Verhältnis zwischen dem jährlichen Schuldendienst^[29] und den Exporterlösen soll nicht höher als 20 bis 25% sein.

Nach diesen Kriterien würde eine Benachteiligung derjenigen Länder erfolgen, die eine hohe Exportquote aufweisen. Um dies zu vermeiden, wurde ein weiterer Maßstab eingeführt:

Schulden-Staatseinnahmen-Quote: Der Barwert der Schulden im Verhältnis zu den Staatseinnahmen soll kleiner sein als die Zielmarke von 280%.^[30]

Durch dieses Kriterium konnten die Schwellen für die Schuldentragfähigkeit gesenkt werden, d.h. die Schulden-Export-Relation wurde unterhalb der 200%-Grenze angesetzt. Zur Anwendung dieses Kriteriums im Rahmen der ursprünglichen Initiative kam es bei Ländern, die durch eine Exportquote (Exporterlös-BIP-Relation) von mindestens 40% und eine hohe Steuerquote (Staatseinnahmen-BIP-Relation) von mindestens 20% gekennzeichnet waren.^[31] Guyana und Côte d'Ivoire qualifizierten sich im Rahmen der erweiterten Initiative gemäß diesem Kriterium.^[32] Die Festlegung der länderspezifischen Grenzen für eine tragfähige Verschuldung innerhalb der Zielbandbreiten^[33] erfolgt im Rahmen der ursprünglichen HIPC-Initiative, infolge der Analyse der wirtschaftlichen Risikofaktoren des jeweiligen Landes^[34], wie bspw. der Volatilität der Exporterlöse und des Konzentrationsgrades der Exporte.^[35]

3 HIPC-Prozess

Der HIPC-Prozess besteht aus drei Stufen, die im Folgenden kurz erläutert werden.

3.1 Die 1. Phase und der Entscheidungszeitpunkt

Zur Teilnahme an der Initiative müssen die Länder einerseits gemäß den erläuterten Tragfähigkeitskriterien eine untragbare Schuldenlast aufweisen und andererseits dem IDA-only-Status entsprechen, bei dem sie nur noch für konzessionäre Unterstützung berechtigt sind. In die Kategorie der „IDA-only-Countries“ fallen Länder aufgrund ihrer geringen Rückzahlungsfähigkeit^[36] infolge eines sehr niedrigen Pro-Kopf-Einkommens von maximal 895 US-$^[37].^[38]

[...]

^[1] Vgl. IMF (2001a) S.56.

^[2] Vgl. Weltbank (o.J.).

^[3] Vgl. BMZ (o.J.a).

^[4] Vgl. Hemmer, H.-R. (2002) S. 1005.

^[5] Vgl. Mann, J. (2000) S. 11.

^[6] Vgl. Weed (2002).

^[7] Vgl. Europa (1999).

^[8] Vgl. Weed (2002).

^[9] Vgl. BPB (2000a).

^[10] Vgl. Weltbank (1998) S. 7.

^[11] Vgl. BPB (2000a).

^[12] Vgl. Weltbank (1998) S. 7.

^[13] Vgl. Südwind (o.J.).

^[14] Vgl. BMZ (2000) S. 4.

^[15] Vgl. IMF (2000a) S. 56.

^[16] Vgl. Weltbank (1998) S. 30.

^[17] Vgl. BPB (2000a).

^[18] Vgl. Mann, J. (1998) S. 11.

^[19] Vgl. Weltbank (1998) S. 30.

^[20] Vgl. Europa (2002).

^[21] Vgl. BMZ (2000) S. 4.

^[22] Vgl. Weltbank (1998) S. 30.

^[23] Vgl. Europa (2002)

^[24] Vgl. Mann, J. (1998) S. 1.

^[25] Vgl. BMZ (o.J.a).

^[26] Vgl. Berensmann (2004).

^[27] Weed (2003a) S. 2.

^[28] Vgl. BPB (2000a).

^[29] Summe aus Zinsen und Tilgungen.

^[30] Vgl. BPB (2000a).

^[31] Vgl. IMF (2000a) S. 56.

^[32] Vgl. Weltbank (o.J.).

^[33] Vgl. BPB (2000a).

^[34] Vgl. o. V. (2000) S. 4.

^[35] Vgl. BPB (2000a).

^[36] Vgl. BPB (2000a).

^[37] Vgl. Max-Planck (2002).

^[38] Vgl. Weltbank (o.J.).