Ethno-Föderalismus als Konfliktmanagement. Spanien und Belgien im Vergleich

Inhaltsverzeichnis

1. Einführung

2. Ethischer Föderalismus als Konfliktmanagement

3. Zwischen Unitarismus und Sezession - Spannungsfelder des Etimo- Föderalismus

4. Vergleichende Analyse: Spanien und Belgien
4.1 Fallauswahl
4.1.1 Föderale Tendenzen in Spanien
4.1.2 Föderalismus in Belgien
4.1.3 Vergleichende Analyse Spanien-Belgien
4.2 Vergleich der regionalen und nationalen Wahlbeteiligung als Indikator

5. Interpretation der Erg ebnis s e

6. Fazit

7. Quellen Verzeichnis

8. Anhang (Statistiken)

1. Einleitung

Das nationalstaatliche Konzept wird seit dem 20.Jahrhundert darin herausgefordert, mit demokratischen Mitteln verschiedene ethnische Gruppen im Territorialstaat zu befrieden. Daher lässt sich eine allgemeine Tendenz zur Dezentralisierung und Föderalisierung beobachten (Berge/Grasse 2004: 71): Unitarische Einheitsstaaten machen Minderheiten Zugeständnisse (beispielsweise bezüglich der Sprachpolitik), sie geben Kompetenzen auf die regionalpolitische Ebene ab und erlauben regionalistischen Parteien, in der Bundespolitik mitzuwirken. Ethnischer Föderalismus, die Autonomisierung ethnischer Gruppen in einem geografisch definierbaren Territorium (Fessha 2012 :79), gilt unter vielen

Politikwissenschaftlerinnen als das "wichtigste und effektivste Mittel, um ethnische Konflikte in multinationalen Gesellschaften zu lösen." (Juhasz 2005: 245). Die Empirie zeigt jedoch, dass ethnoföderale Systeme nicht unbedingt politischer stabiler, friedlicher und demokratischer sind (Juhasz 2005: 248), sie bergen auch das Risiko, die Motivation und die Kapazitäten zur Sezession zu erhöhen (Spina 2013: 459).

Ergänzend zu der politikwissenschaftlichen Diskussion um die potentiellen Auswirkungen und notwendigen Faktoren zur erfolgreichen Implementierung von Ethno-Föderalismus, beschäftigt sich dieses Essay mit dem konkreten Zusammenhang zwischen nicht­konstitutionellen Dezentralisierungen und Sezessionspotentialen. Angesichts vieler asymmetrischer Föderalisierungsprozesse und nicht-institutionalisierten Verhandlungsarenen (Berge/Grasse 2004:7) ergeben sich große, konfliktreiche Differenzen zwischen Gliederstaaten. Kann daher eine föderale, konstitutionelle Ordnung stabilisierend wirken? Können institutioneile Verhandlungsroutinen ethnisch motivierte Konflikte managen und damit Sezessionen Vorbeugen?

Die These des Essays "Nicht-konstitutionelle Dezentralisierungen fördern Sezessionspotentiale" wird mit einer vergleichenden Analyse von Spanien und Belgien in Bezug auf die Wahlbeteiligung auf gliederstaatlicher und bundesstaatlicher Ebene überprüft.

2. Ethischer Föderalismus als Konfliktmanagement

Föderalismus als Ordnungsprinzip dient häufig zur Steigerung der Demokratie-Qualität, so wird beispielsweise eine vertikale Gewahenteilung zur Machtkontrolle eingeführt, es werden zusätzliche Partizipationsmöglichkeiten für Bürgerinnen eröffnet und dient auch zur administrativen Entlastung im Sinne des Subsidiaritätsprinzips (möglichste Selbstverwaltung) (Krumm 2015: 28). Ein weiteres Potential des föderalen Systems, welches für die These besonders relevant ist, ist der Schutz kultureller, ethnischer und religiöser Identitäten.

Eine häufige Voraussetzung, welche politische Akteure zu der Entscheidung für eine föderale Staatsordnung bewegt, ist eine große Heterogenität regionaler Identitäten. Um Separatismen zu vermeiden, werden ethno-linguistische Siedlungsgebiete in der Regel zerteilt (Krumm 2015:27) - Ethno-föderale Ordnungen hingegen ermächtigen ethnische Minderheiten und institutionalisiert ihre Selbstverwaltung (Heinemann-Grüder 2009: 7).

Durch (partielle) Autonomie sollen regionalistische und sezessionistische Tendenzen gemanagt werden und in den Bundesstaat mit seiner übergeordneten Identität integriert werden. Kritiker sehen darin eher eine "Institutionalisierung von Ethnizität" (Cornell 2002: 245), welche eine Ressource für Nationalismus darstellt und dadurch Potential für Sezession bietet. Politologen wie Philip Roeder (2009) argumentieren, dass ethno-föderale Arrangements zur Eskalation von ethnischen Konflikten beitragen bis hin zu einer Krise des Nationalstaates. Thomas und Lidija Fleiner (2013) begründen dies unter anderem in der Emotionalisierung des Konfliktes: Durch die enge Verbindung von Territorium und ethnischer Identität wird das Territorium zum strategischen Symbol (Fleiner/Fleiner 2013: 583). Das bietet auch den Spielraum für regionalistische Akteure: Mit Identitätspolitik und politischer Mobilisation können Zentralregierungen zu Verhandlungen und Zugeständnissen gezwungen werden.

Die größere Identifizierung mit der Region kann allerdings auch zu mehr politischer Partizipation führen, insbesondere da die (ethno-)föderale Organisation mehr Interaktionsmöglichkeiten mit politischen Akteuren bietet, eine hohe Rekrutierungsquote aufweist und insgesamt flexibler und unmittelbar auf die regionale Politik einwirken kann und diese dauerhaft thematisiert.

Die Einigung auf eine (ethno-)föderale Staatsordnung hat neben politischen auch eine ökonomische Dimension: Durch die Heterogenität und Konkurrenz unter den Gliederstaaten sind föderale Systeme innovativer und produktiver. Insbesondere durch die Integration in den europäischen Binnenmarkt haben Regionen in der Europäischen Union ihre nationalen Schutzräume verloren und Stehen in direktem, internationalen Wettbewerb (Berge /Grasse 2004: 78). Regionen mit höheren finanziellen/natürlichen Ressourcen nehmen diese Entwicklung häufig als Argument, um für mehr fiskalische Autonomie oder völlige Unabhängigkeit zu plädieren (z.B. Katalonien, Galizien, Wallonie oder Venetien).

Die Diskussion um die Vorzüge und Nachteile eines ethno-föderalen Systems und seinem Potential, ethnische Konflikte zu befrieden, ist theoretisch schwer abzuwiegen. Auch in der Politikwissenschaft herrscht eine große Uneinigkeit über ethischen Föderalismus (Schulte: 3): Während manche in dem Konzept die "einzige zukunftsträchtige Alternative und Lösung für die gesellschaftliche und staatliche Existenz des Menschen und der bedrohten Völker von heute" (Esterbauer/Héraud/Pernthaler 1977: 103) sehen, sprechen andere von

"Konfliktverwaltung" (Fleiner/Fleiner 2013: 589) anstelle einer langfristigen

Konfliktbewältigung. Tatsächlich sind viele ethno-föderale Lösungen in der Praxis nicht theoretisch diskutierbar: Würden gegenüber ethnischen, kulturellen und religiösen Minderheiten keine Zugeständnis zur Autonomie gemacht werden und stattdessen eine Politik der Homogenisierung betrieben werden, wäre dies nicht demokratisch und auch nicht gemäß der allgemeinen Menschenrechte.

3. Zwischen Unitarismus und Sezession - Spannungsfelder des Etimo- Föderalismus

Die politikwissenschaftliche Diskussion um Ethno-Föderalismus als Konfliktmanagement gestaltet sich auch deshalb so schwierig, weil es sowohl erfolgreiche als auch gescheiterte ethno-föderale Staaten gibt. Umso wichtiger ist es also, determinierende Faktoren zu analysieren, welche das Potential des Konfliktmanagements bedingen: Der These zufolge wäre eine institutionell verankerte, symmetrische ethno-föderale Ordnung konflikthemmend, wohingegen asymmetrische Dezentralisierungsprozesse eher Sezessionen fördern.

Die These lässt sich in ein zentrales Spannungsfeld des Föderalismus einordnen: Das Spannungsfeld zwischen Unitarismus und Sezession. Je höher der Grad an Autonomie der einzelnen Gliederstaaten ist, umso stärker wirkt eine "Zentrifugalkraft" auf die Gliederstaaten und regt Sezession an. Eine starke Zentralisierungstendenz hingegen reduziert die Kompetenzen der Gliederstaaten und lässt somit die föderale Ordnung obsolet werden. Der ethnische Föderalismus bewegt sich in diesem Spannungsfeld nah am Pol der Sezession: Häufig wird von regionalpolitischen Akteuren maximale Autonomie eingefordert, welche allerdings die Legitimation der Zentralregierung vollkommen in Frage stellen würde. Dirk Hanschel sieht drin ein "inhärentes Spannungsverhältnis zwischen den Machtträgern im Bundesstaat" (Hanschel 2012: 99). Das Verhältnis zwischen Bund und Ländern bewegt sich zwischen "Kooperation und Konflikt" (Scheuner 1978: 399), was die Schwierigkeit des Ethno- Föderalismus ausmacht. Kann dieses Konzept also innerhalb dieses Spannungsfeldes und unter Berücksichtigung der Schwierigkeit bei einer Vielzahl von politischen Akteuren (und potentiellen Veto-Spielern) trotzdem ethische Konflikte managen?

Dem Politikwissenschaftler Andreas Heinemann-Grüder folgend ist dies möglich, er definiert zehn "Messlatten für die Konfliktregelungsfähigkeit von Ethnoföderalismus"(Heinemann- Grüder 2009: 11), welche nicht alle vollkommen zutreffen müssen, sich aber ergänzen sollen: 1. Multikulturalismus (eine normative Anerkennung von Multiethnizität) 2. Demokratische und rechtsstaatliche Normen und Verfahren (Ethno-Föderalismus muss von der Mehrheit demokratisch legitimiert sein) 3. Barrieren gegen Zentralismus und ethnischer Hegemonie (Droht der Bundesstaat oder eine dominante Gruppe politische Macht zu zentralisieren, muss es effiziente Mittel und Methoden geben gegen diesen Zentralisierungsprozess vorzugehen) 4. Bedeutsame Verhandlungsarenen (Konkurrierende Interessen werden durch Verhandlungen und Interaktionen mediatiert) 5. Dritte Parteien und Schiedsrichter (überparteiliche Kontrolle und Implementierung der konstitutionellen Regeln, Z.B. durch Verfassungsgerichte) 6. Fragmentierung und Segmentierung (Radikal ethnische Gruppen werden fragmentiert und über verschiedene Regionen verteilt, sodass radikales ethnisches Kollektivhandeln behindert wird) 7. Flexibilität (Auf heterogene Anforderungen muss das politische System flexibel reagieren können) 8. Transethische Interessensaggregation ( Kooperation der verschiedenen ethnischen Eliten aus welcher sich im Idealfall ein gruppenüb ergreifender Patriotismus entwickelt) 9. Leistungsfähigkeit (Die Fähigkeit des Staates, öffentliche Güter und Dienstleistungen zur Verfügung zu stellen und gegebenenfalls umzuverteilen) 10. Ergebnisoffenheit (Eine Verfassung sollte fundamentale politische Kontroversen nicht entscheiden und einen offenen politischen Prozess zulassen) ( Heinemann-Grüder 2009: 1 Iff)

Es lässt sich zusammenfassen, dass, obwohl ethno-föderale Ordnungsprinzipien sich in einem starken Spannungsfeld mit Tendenz zur Sezession befinden, es sich differenzierte Strategien ausmachen lassen, welche Konfliktreglungspotential besitzen. In heterogenen Staaten herrscht stehts ein Risiko für desintegrierende Konflikte, welche aber durch konstitutionelle Rahmenbedingungen und effiziente Institutionen gemanagt werden können.

4. Vergleichende Analyse

Um die These "Nicht-konstitutionelle Dezentralisierungen fördern Sezessionspotentiale" empirisch prüfen zu können, bietet sich ein quantitativer Vergleich zweier Staaten mit föderalen Strukturen an.

4.1 Fallauswahl

4.1.1 Föderale Tendenzen in Spanien

Spanien ist nach seiner Verfassung nach kein föderaler Staat, weist aber föderale und dezentrale Strukturen auf: Der Staat besteht aus 50 Provinzen und 17 Autonomien, welche auf einer zweiten Regierungsebene vertreten sind und eine Beteiligung an allen föderalen Entscheidungsprozessen haben. Allerdings sind die beiden Regierungsebenen nicht gleichgewichtig; der Senat, welcher aus Vertretern der Provinzen/Autonomen Gemeinschaften, ist mit seinen 266 Mitgliedern (vgl. Senado de Espana 2018) relativ handlungsunfähig und weniger machtvoll als das Abgeordnetenhaus (Heinemann-Grüder 2009: 16). Die Kompetenzen der Autonomien sind in Autonomie-Statuten verfasst, welche vom spanischen Parlament und dem Verfassungsgericht genehmigt werden musste. Diese Kompetenzen gehen teilweise weitreichend: So gehören die regionale Planung, öffentliche Baumaßnahmen, Wald- und Wasserwirtschaft aber auch größere Verantwortlichkeiten wie beispielsweise Gesundheit, Polizei und Bildung. Die Provinzen koordinieren zusätzlich die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen - Insofern gewährt der spanische Zentralstaat eine weitreichende Dezentralisierung und regionale Selbstverwaltung um den Schutz der kulturellen Vielfalt zu gewährleisten. (Heinemann-Grüder 2009: 17).

Obwohl Kastilianisch die offizielle Staatssprache ist, haben die regionalen Dialekte einen gleichwertigen Rang und dürfen in Bildungseinrichtungen unterrichtet werden (Bierbach 2000: 3). Konfliktpunkte sind unter anderem die mangelhafte Repräsentation der Regionalpolitik auf nationalem Level, Statuskonflikte zwischen den Autonomien und Verteilungskonflikte (Heinemann-Grüder 2009:15).

4.1.2 Föderalismus in Belgien

Der belgische Föderalismus basiert auf dem "Antagonismus der beiden großen Sprachgruppen" (Berge/Grasse 2004: 81): Der Wallonen im Süden und der Flamen im Norden Belgiens.

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