Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen im internationalen Vergleich zwischen Deutschland und Dänemark

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitende Gedanken

2 Grundlagen
2.1 Aktive Arbeitsmarktpolitik
2.2 Passive Arbeitsmarktpolitik

3 Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen
3.1 Arbeitsmarktpolitik in Dänemark
3.1.1 Ein grober Überblick
3.1.2 Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen in Dänemark
3.1.3 Aktivierungsmaßnahmen für Arbeitslose
3.2 Arbeitsmarktpolitik in Deutschland
3.2.1 Überblick in Deutschland – der deutsche Arbeitsmarkt
3.2.2 Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen in Deutschland

4 Zusammenfassende Darstellung und Ausblick

5 Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Das goldene Dreieck. (vgl. Madsen 2004: 189) 4

1 Einleitende Gedanken

Guckt man sich die europäischen Länder genauer an - insbesondere Dänemark – so fällt auf, dass in Bezug auf die Arbeitsmarktpolitik, Dänemark als eines der vorbildlichen Länder in Europa gilt. Es scheint den Dänen schon frühzeitig gelungen zu sein, ihren ausgebauten Wohlfahrtsstaat zu erhalten, Arbeitslosigkeit abzubauen und gleichzeitig ein hohes Wirtschaftswachstum und niedrige Inflationsraten zu bewirken.

Die Frage der Zukunfts- und Handlungsfähigkeit der Arbeitsmarktpolitik sowie der Finanzierbarkeit der Wohlfahrtsstaaten wurden politisch und wissenschaftlich mehrfach diskutiert. Deutschland befand sich lange Zeit in einer Krise bzgl. der Arbeitslosenzahlen und zudem war die Haushaltslage bis aufs Äußerste angespannt. Dänemark war Anfang der 90er Jahre in einer ähnlichen Situation wie Deutschland und hat durch ein umfassendes Reformprogramm sowohl die Beschäftigungs- als auch die Haushaltssituation in beachtenswerten Maßen verbessert und eine aktivierende Arbeitsmarktpolitik eingeführt. Aktivierung und Flexicurity gelten daher als die Schlüssel zum dänischen Beschäftigungswunder. Flexicurity beschreibt dabei die Praxis, hohe Flexibilität im Arbeitsmarkt mit umfassenden sozialen Sicherungssystemen zu vereinbaren. Im Gegensatz zur Aktivierung beschriebt Flexicurity in Dänemark keine bewusste Politikstrategie, sondern „[…] the historically etablished acknowledgement that labour market policy has both economic and welfare-political goals, and that a trade-off between the two ist not obligatory.“ (Jørgensen 2002: 185).

Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen, um den Arbeitsmarkt zu stärken ist ein fundamentaler Bereich, der sich gut in einem internationalen Vergleich darstellen lässt. Zudem gibt es zwischen den Wohlfahrtsstaaten Dänemark und Deutschland erhebliche Unterschiede im Vergleich von früher zu heute. Aus diesem Grund wird sich in dieser Arbeit mit einem internationalen Vergleich der Wohlfahrtsstaaten Dänemark und Deutschland in Bezug auf die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen beschäftigt.

Zuerst folgen Grundlagen, in denen die aktive und passive Arbeitsmarktpolitik näher erläutert werden. Darauf aufbauend findet dann eine intensive Auseinandersetzung mit der Arbeitsmarktpolitik in Bezug auf die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen in Dänemark und Deutschland statt. Daran anschließend folgt eine zusammenfassende Darstellung der Ergebnisse und ein möglicher Ausblick.

2 Grundlagen

2.1 Aktive Arbeitsmarktpolitik

Unter aktiver Arbeitsmarktpolitik versteht man alle sozialpolitischen Maßnahmen, die das Ziel verfolgen, die Funktionsweise des Arbeitsmarktes zu verbessern und die reguläre Beschäftigung zu steigern. Prinzipiell kann aktive Arbeitsmarktpolitik drei Ziele verfolgen (vgl. Kröger und van Suntum 2000: 9f):

1. Prophylaktische Maßnahmen zur Verhinderung von Arbeitslosigkeit
2. Reduzierung der Arbeitslosigkeit
3. Sozialer Ausgleich.

2.2 Passive Arbeitsmarktpolitik

Die passive Arbeitsmarktpolitik umfasst nun insbesondere die materielle bzw. finanzielle Absicherung von erwerbslosen Menschen und deren Angehörigen. Damit wird deutlich, dass die passive Arbeitsmarktpolitik den Bereich der sozialen Sicherung bei Arbeitslosigkeit beschreibt (vgl. Bäcker et al. 2008: 534). Mit einer internationalen Perspektive kann gesagt werden, „In fast allen Ländern existiert eine Arbeitslosenversicherung als Pflichtversicherung, außer z.B. in skandinavischen Ländern, wo Arbeitnehmer*innen sich selbst versichern können bzw. wo die Versicherung an die Gewerkschaftsmitgliedschaft gebunden ist“ (Bäcker et al. 2008: 534).

3 Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen

3.1 Arbeitsmarktpolitik in Dänemark

In diesem Abschnitt soll die dänische Arbeitsmarktpolitik näher analysiert werden. In einem ersten Überblick werden die politischen Reformen in ihrer Chronologie dargestellt. Dänemark zählt zu dem sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaat, welcher durch universale Leistungen charakterisiert ist. Die Leistungen werden überwiegend aus Steuern finanziert und daher sind die Steuersätze relativ hoch. Die Dekommodifizierung ist hier am stärksten (vgl. Esping-Andersen 1990).

3.1.1 Ein grober Überblick

Nach dem zweiten Weltkrieg unterschied sich die wirtschaftliche Entwicklung in Dänemark kaum von den anderen europäischen Ländern. Während das goldene Wachstum der sechziger Jahre eine Periode von Quasi-Vollbeschäftigung und sogar Einwanderung von Arbeitskräften brachte, führte die Ölkrise in den Siebzigern zu einem Anstieg der Arbeitslosigkeit auf über 10%, die sich auch in den Folgejahren kaum abbauen ließ. 1993 erreicht sie mit 12,4% den Höhepunkt. In der ersten Phase nach der Ölkrise in den Siebzigern, die bis Mitte der Achtziger dauerte, wurde überwiegend versucht, durch eine Reduktion des Arbeitskräftepotenzials die Arbeitslosigkeit zu senken (vgl. Greve 2000: 324f). Das Ziel dabei war es, den jüngeren Arbeitnehmer*innen einen Platz frei zu machen. Die Arbeitslosigkeit angebotsseitig durch die Vorruhestandsregelungen und nachfrageseitig durch Beschäftigungsmaßnahmen im Rahmen von Infrastrukturinvestitionen zu bekämpfen gelang Dänemark teilweise, allerdings wurde die Vorruhestandsregelung im weiteren Verlauf immer mehr zu einem Wohlfahrtsangebot. Mit der neuen sozialdemokratischen Regierung im Jahre 1993 erhielten die Arbeitsmarktpolitik und die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit wieder einen fundamentalen Platz auf der politischen Tagesordnung (vgl. ebd.).

Um die Jahrtausendwende setzte Dänemark verschiedene sozialpolitische Reformen mit Auswirkungen auf die Arbeitsmarktpolitik durch. Darunter fällt vor allem die umfassende Reform der Sozialgesetzgebung von 1998. Die umfassende Sozialgesetzgebung wurde in vier Gesetze zusammengefasst (vgl. Braun 2001: 4f):

1. Gesetz zur aktiven Sozialpolitik,
2. Gesetz zum sozialen Service,
3. Sozialverwaltungsgesetz und
4. Soziale Pensionen.

Ein fundamentales Element dieser Reform ist die engere Verknüpfung von Rechten und Pflichten der Anspruchsberechtigten. Die Quintessenz besteht darin, dass nicht mehr nur passive Hilfe zum Unterhalt geleistet werden soll. Dies bedeutet, dass der Bezug von Sozialleistungen gleichzeitig mit einem aktiveren Einsatz zu Problemlösung verbunden werden soll und dies gibt Anreize, sich wieder selbst zu versorgen. Das Sozialsystem soll zum einen ein Sicherheitsnetz für diejenigen bieten, die sich und ihre Familien nicht auf andere Weise versorgen können und zum anderen aber soll es vorbeugend wirken und Hilfe zur Selbsthilfe geben (vgl. Braun 2001: 5). In dem Bereich der versicherten Arbeitslosen kam es seit 1993 ebenfalls zu umfassenden Reformen. Diese führten u.a. dazu, dass an den Bezug von Arbeitslosengeld gewisse Rechte, aber auch Verpflichtungen geknüpft sind (vgl. ebd.).

3.1.1.1 Das goldene Dreieck

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Das goldene Dreieck. Quelle: (vgl. Madsen 2004: 189)

Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik in Dänemark verhalten sich komplementär und lassen sich in Form des „goldenen Dreiecks“ gut darstellen. Dieses System wird gerne mit der Wortschöpfung „Flexicurity“ bezeichnet – sie soll eine Kombination aus Flexibilität im Arbeitsmarkt bei gleichzeitigem hohem Grad an sozialer Sicherheit bezeichnen (vgl. Bogedan 2009: 269).

3.1.1.2 Flexibler Arbeitsmarkt

In Dänemark gilt der Arbeitsmarkt als einer der flexibelsten unter den OECD-Ländern (vgl. Braun 2003: 93). Die Begründung dieser liberalen Arbeitsvorschrift liegt in der Tatsache, dass die dänische Wirtschaft von Klein- und mittelständischen Unternehmen geprägt ist, die die Flexibilität als überlebensnotwendig betrachtet (vgl. Emmerich und Werner 2001: 7f). Flexibilität im Arbeitsmarkt hat viele Gesichter und reicht von der Dauer der Arbeitszeit, der Anpassungsfähigkeit von Qualifikationen und Arbeitsprofilen bis zur Frage sozialrechtlicher Absicherung. Der Sozialstaat in Dänemark hat aufgrund der universellen Ausrichtung kein spezifisches Arbeitsmodell unterstützt, dort wurde vielmehr - wie auch bei der Arbeitslosenversicherung - die Regulierung des Arbeitsmarktes größtenteils den Sozialpartnern überlassen. Zahlreiche Regelungen wie z.B. zum sozialen Schutz, vor allem auch des Kündigungsschutzes werden über Tarifverträge geregelt. In Dänemark sind die Kündigungsschutzregelungen für Beschäftigte im internationalen Vergleich sehr schwach ausgebaut. Im Jahre 1989 wurde die gesetzliche Regelung eingeführt, der zufolge Arbeitgeber*innen den ersten Tag der Arbeitslosigkeit für jeden entlassenen, versicherten Arbeitslosen zu finanzieren. 1993 wurde diese Regelung ausgeweitet auf die ersten beiden Tage der Arbeitslosigkeit. Begründet wurde dieser im internationalen Vergleich geringe Kündigungsschutz mit der Notwendigkeit einer flexiblen Anpassung in einer offenen Marktwirtschaft mit einer Vielzahl kleinerer und mittlerer Unternehmen. Um die gewerkschaftliche Akzeptanz dieses geringen Kündigungsschutzes möglich zu machen sind die relativ hohen öffentlichen Lohnersatzleistungen vom ersten Tag der Arbeitslosigkeit an Voraussetzung. In Dänemark gibt es für eine Kündigung Regeln, die vorschreiben, dass bei einer nicht-betrieblichen Kündigung die gekündigte Person eine schriftliche Begründung des Arbeitsgebers einfordern kann^[1]. Diese Regelung gilt für die Arbeitnehmer*innen, die länger als neun Monate beschäftigt waren. Die Kündigungsfristen sind generell nach der Dauer der Betriebszugehörigkeit gestaffelt. Der dänische Arbeitsmarkt zeichnet sich im internationalen Vergleich durch einen geringen Kündigungsschutz und relativ häufige Arbeitsplatzwechsel der Arbeitnehmer*innen aus.

Von den dänischen Arbeitnehmer*innen wird das geringe Kündigungsschutzniveau nicht als negativ empfunden, da das Sicherheitsgefühl in dem Jahr der Arbeitnehmer*innen mit 58 % deutlich höher las als in Deutschland (48%) (vgl. Braun 2003: 94).

Insgesamt ist der dänische Arbeitsmarkt dadurch gekennzeichnet, dass der Arbeitsmarkt durch die drei Akteure Staat, Arbeitgeber und Arbeitnehmer in der Regel im Konsens bestimmt wird. Der Tripartismus hat eine lange Tradition und geht auf ein Abkommen^[2] von 1889 zurück. Kurz erläutert erkannten sich Gewerkschaften und Arbeiterverbände als Verhandlungspartner an und vereinbarten wechselseitige Einhaltung der Verhandlungsergebnisse. Die Stärke der Gewerkschaften liegt im hohen Organisationsgrad, denn um die 80% der Erwerbsbevölkerung sind Mitglied in einer Gewerkschaft. Dies wird zahlreich auf das Ghent-System^[3] der Arbeitslosenversicherung zurückgeführt, da Mitgliedschaften in der Arbeitslosenversicherung häufig mit Gewerkschaftsmitgliedschaft einhergehen (vgl. Eichhorst 2007: 73f). Die Arbeitgeber und Dachverbände der Gewerkschaften haben enge Kontakte zu den parlamentarischen Parteien und stehen den Fachministerien politikberatend zur Verfügung. Oftmals sind sie in den Kommissionen^[4] vertreten, die regelmäßig zur Vorbereitung größerer Gesetzesvorhaben einberufen werden (vgl. Bogedan 2009: 273f).

3.1.1.3 Soziale Sicherung und Aktivierung

In Dänemark ist die soziale Sicherung für Arbeitslose Teil des als generös und universell charakterisierten Wohlfahrtsstaates, der gemäß der Klassifikation von Esping-Andersen (Esping-Andersen 1990) dem sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaatregime zugeordnet wird. Dieser Typ ist gekennzeichnet durch universelle, steuerfinanzierte Sozialleistungen und einen ausgebauten hochwertigen Dienstleistungssektor zur Bildung, Betreuung und Pflege. In der Regel beruht der Leistungszugang auf der Staatsbürgerschaft bzw. der Wohnsitznahme in Dänemark. Dies bedeutet, dass zum einen alle Einwohner mit Wohnsitz in Dänemark Anspruch auf soziale Leistungen wie Alterssicherung oder Gesundheitsleistungen haben und zum anderen das Sozialsystem auf eine umfassende Fürsorge abzielt (vgl. Braun 2001: 2ff). Durch diesen großen Ausbau öffentlicher Dienstleistungen vor allem im Bereich der Kinderbetreuung und Altenpflege werden familiäre Aufgaben vergemeinschaftet und damit die Voraussetzung für eine hohe Erwerbsbeteiligung von Frauen geschaffen (vgl. Bogedan 2009: 270f). Die Arbeitslosenversicherung zählt zu den wenigen nach dem Ghent-Modell organisierten Systemen. Über eine freiwillige Arbeitslosenversicherung erfolgt die Absicherung gegen Arbeitslosigkeit. In der freiwilligen Arbeitslosenversicherung sind fast 80% der Erwerbstätigen Mitglied und zudem steht die Versicherung nicht nur Arbeitnehmer*innen sondern auch Selbstständigen^[5] offen. Die Organisation des Versicherungssystem ist privat und die meisten der insgesamt 35 Kassen werden von den für die jeweiligen Berufszweige zuständigen Gewerkschaften geführt. Sie sind für die Zahlung von Arbeitslosengeld und Vorruhe- bzw. Teilvorruhestandsgeld zuständig – jedoch haben nur Mitglieder einer dieser Arbeitslosenkassen Ansprüche auf Leistungen (vgl. Braun 2003: 95). Mitglieder können zwischen 18 und 63 Jahren werden, die eine Beschäftigung oder mindestens eine 18-monatige Ausbildung absolviert haben.

Die Leistungen werden durch unterschiedliche Mittel finanziert. Zum einen aus Arbeitsmarktbeiträgen von Arbeitnehmer*innen, Selbstständigen und Arbeitgeber*innen, dies sind 8% vom Einkommen bzw. Gewinn für den sogenannten Arbeitsmarktfonds, aus dem neben der Arbeitslosenversicherung auch die Kranken- und die Invaliditätsversicherung bezahlt werden. Zudem aus Mitgliedsbeiträgen, die im Gegensatz zu den Arbeitsmarktbeiträgen nicht nach Einkommen, sondern nach Erwerbsstatus (Voll-, Teilzeit oder Arbeitsloser) gestaffelt sind. Des Weiteren aus Arbeitgeber*innenbeiträgen im Rahmen einer Sondermehrwertsteuer von 3%. Und zu guter Letzt aus Transferleistungen des Staates (vgl. Werner und Winkler 2003: 21). Die Bezugsdauer wurde auf sieben Jahre festgesetzt - dies allerdings mit Auflagen zur Teilnahme an Aktivierungsmaßnahmen (vgl. Greve 2000: 326). Die Leistungsdauer ist in zwei Perioden der Arbeitslosigkeit aufgeteilt. Die erste Periode ist bis zu einem Jahr und die Zweite Periode bis zu drei Jahren. Ab der zweiten Periode ist die Verpflichtung zur Teilnahme an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen, die im nächsten Abschnitt noch näher erläutert werden, eine Voraussetzung. Diese sollen eine Integration in den ersten Arbeitsmarkt erleichtern (vgl. Werner und Winkler 2003: 22). Die Leistungshöhe beträgt in der Regel 90% des vorherigen Arbeitsentgeltes, diese sind allerdings auf maximal 294 Euro pro Woche (fünf Tage) beschränkt. Das Sozialsicherungssystem führt insgesamt dazu, dass Dänemark sehr geringe Lohnnebenkosten, aber eine der höchsten Steuerbelastungen - vor allem für Privatpersonen - aufweist. Allerdings ist die Besteuerung für Unternehmen im internationalen Vergleich niedrig (vgl. Emmerich und Hoffmann 2000: 13).

3.1.2 Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen in Dänemark

Ein zentrales Element der dänischen Arbeitsmarktpolitik ist die Einführung von Freistellungs- oder Urlaubsregelungen, die Arbeitnehmer*innen eine zeitlich befristete Freistellung gewähren und im Gegenzug meist das Nachrücken eines Arbeitslosen mit sich ziehen - dies nennt sich auch das Job-Rotation-Prinzip (vgl. Braun 2001: 10; Kröger und van Suntum 1999: 160). Zu den Freistellungs- und Urlaubsregelungen zählen unter anderem der Berufsbildungsurlaub und Erziehungsurlaub (Kröger und van Suntum 1999: 158; Emmerich und Werner 2001: 7). Mit ihnen sollen nicht nur arbeitsmarktpolitische, sondern auch bevölkerungs-, sozial- und bildungspolitische Ziele verwirklicht werden (vgl. Kröger und van Suntum 1999: 152). Während der Berufsbildungsurlaub zu der aktiven Arbeitsmarktpolitik zählt, zählt der Erziehungsurlaub zu der passiven Arbeitsmarktpolitik.

3.1.2.1 Berufsbildungsurlaub

Durch den Bildungs- und Sabbaturlaub kann das Angebot an gesamtwirtschaftlich zur Verfügung stehenden Arbeitsplätzen kurzfristig anders verteilt werden. So wird beispielsweise eine Möglichkeit geschaffen, Arbeitslose in den regulären Arbeitsmarkt zu reintegrieren.

Der Berufsbildungsurlaub wird nur für staatlich anerkannte Berufsbildungskurse gewährt, die einen Zeitraum von einer bis 52 Wochen umfassen (vgl. Kröger und van Suntum 1999: 159; Emmerich und Werner 2001: 7). Urlaub zu Berufsbildungszwecken richtet sich an Arbeitnehmer*innen, Selbstständige und Arbeitslose, die das 25. Lebensjahr vollendet haben. In der Freistellungsphase erhalten die Teilnehmer*innen ein Urlaubsgeld, dass dem Höchstsatz der Arbeitslosenversicherung entspricht. Bei Arbeitslosen verkürzt sich die Anspruchsdauer auf Arbeitslosengeld entsprechend dem Zeitraum, an dem sie am Programm für Berufsbildungsurlaub teilgenommen haben (vgl. Kröger und van Suntum 1999: 159). Arbeitnehmer*innen und Selbstständige müssen zudem in den vergangenen fünf Jahren wenigstens drei Jahre einer regulären Beschäftigung nachgegangen sein. Selbstverständlich ist es notwendig, dass der Bildungsurlaub vorher mit dem Arbeitgeber abgestimmt werden muss. Sobald dem/der Arbeitslosen ein Arbeitsplatz angeboten wird ist dieser verpflichtet den Berufsbildungsurlaub abzubrechen (vgl. ebd.).

[...]

^[1] Genaue Ausgestaltung der Kündigungsregelungen nach dem Angestelltengesetz www.hk.dk

^[2] „septemberforliget“ nennt sich dieses Abkommen – eine genaue Erklärung/Erläuterung kann in dieser Arbeit nicht stattfinden, da es sonst den Rahmen sprengen würde.

^[3] Besteht aus 31 staatlich anerkannten Arbeitslosenversicherungen

^[4] Eine solche Kommission war auch maßgeblich an der Ausarbeitung der Vorschläge zu den Arbeitsmarktreformen von 1994 beteiligt.

^[5] Zwei von den 35 Kassen richten sich an Selbstständige vgl. Braun 2003: 95.