Verwaltungsversagen der deutschen Sicherheitsbehörden im Fall Anis Amri

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Forschungsdesign
2.1 Fallauswahl
2.2 Methodik

3. Dogmatik und gesellschaftliche Rahmenbedingungen
3.1 Standardpathologien
3.2 Gegenanreiz in der Verwaltung
3.3 Flüchtlingskrise

4. Terrorabwehr in Deutschland

5. Chronologie des Falles
5.1 Einreise Amris
5.2 Polizeiliche Ermittlungen
5.3 Asyl- und ausländerrechtliches Vorgehen
5.4 Auslaufen der Überwachungsmaßnahmen und Anschlagsvorbereitung

6. Fallanalyse
6.1 Notwendige und hinreichende Bedingungen, Wendepunkte und Weggabelungen
6.2 Begünstigende Faktoren
6.3 Kausale Mechanismen
6.3.1 Situative Mechanismen
6.3.2 Handlungsformierende Mechanismen
6.3.3 Transformative Mechanismen

7. Fazit und Konsequenzen

I. Bibliographie

II. Abkürzungsverzeichuis

III. Abbilduugsverzeichnis

1. Einleitung

Islamistischer Terror ist seit den Anschlägen auf das World Trade Center in New York City im Jahr 2001 eine fortdauernde Bedrohung für die gesamte westliche Welt. Insbesondere in den letzten zehn Jahren ereigneten sich mit einer perfiden Regelmäßigkeit terroristische Anschläge in vielen europäischen Großstädten. Paris, Nizza, Brüssel, Barcelona, London, Amsterdam, Istanbul, Stockholm - und auch Berlin blieb letztlich nicht verschont. Vor diesem Hintergrund ist es von besonderer Bedeutung, dass die deutschen Sicherheitsbehörden die Bedrohung durch islamistische Terroristen durch intensiven Informationsaustausch und effektive Zusammenarbeit eindämmen und Anschläge wirksam verhindern. Denn dem Staat obliegt nach Artikel 2 Absatz 2 GG die elementare Verpflichtung, das Recht der Bürgerinnen und Bürger auf Leben und körperliche Unversehrtheit zu schützen.

Diesem Anspruch konnten die Sicherheitsbehörden am 19. Dezember 2016 nicht gerecht werden. Anis Amri, ein 23-jähriger tunesischer Staatsbürger, der in Deutschland als Flüchtling registriert war, entführte einen Sattelzug, ermordete den Fahrer und fuhr anschließend ungebremst über den Berliner Weihnachtsmarkt am Breitscheidplatz, wobei er elf Menschen tötete und 45 verletzte (RBB24, 2016).

Nach dem Anschlag wurde bekannt, dass Anis Amri keineswegs ein unbeschriebenes Blatt gewesen ist, sondern frühzeitig durch Drogenkriminalität, das Erschleichen von Sozialleistungen, die Verwendung unterschiedlicher Identitäten, Körperverletzung, versuchte Beteiligung an einem Mord und weitere Straftaten aufgefallen ist und von den Behörden als Gefährder eingestuft wurde (Spiegel, 2017). Sein Bedrohungspotenzial war den Behörden also durchaus bekannt. Die Tatsache, dass Amri dennoch ungehindert seinen Anschlag planen und ausüben konnte, sorgte für öffentliche Empörung. Medien titelten, dass ein massives Behördenversagen bei den Sicherheitsbehörden vorliege (RP Online, 2017). Denn trotz monatelanger Observation sei es den Sicherheitsbehörden offenbar nicht gelungen, ihn zurück nach Tunesien abzuschieben, ihn in Haft zu nehmen oder seine Anschlagsplanung zu vereiteln. In dem Abschlussbericht des Sonderbeauftragten des Berliner Senats, Bruno Jost, wird ausgeführt, dass bei dem Behördenversagen viele Faktoren eine Rolle gespielt haben. Neben menschlichem Versagen und Personalmangel gäbe es auch strukturelle Probleme in der Zusammenarbeit zwischen den Behörden. In seinem Fazit schreibt Jost, dass „es in fast allen Bereichen Fehler, Versäumnisse, Unregelmäßigkeiten oder organisatorische und strukturelle Mängel unterschiedlicher Schwere” (Jost, 2017, 68) gegeben hat.

Es ist das Ziel dieser Arbeit, die Fehler und Versäumnisse im Fall Anis Amri umfassend aufzuarbeiten, um neben der Ursachenforschung auch verallgemeinerbare Rückschlüsse für die Terrorabwehr in Deutschland ziehen zu können. Dabei wird die Methode der kausalen Prozessanalyse angewendet. Die konkrete Fragestellung der Arbeit soll lauten:

Wie kam das Behördenversagen im Fall Amri zustande, das dazu führte, dass Anis Amri am 19. Dezember 2016 ungehindert einen Terroranschlag in Berlin verüben konnte?

Eine Auseinandersetzung mit dieser Fragestellung ist dabei nicht nur deshalb relevant, weil die Bedrohung durch islamistischen Terror in Deutschland weiterhin besteht und die Behörden dringend aus ihren Fehlern lernen müssen, um die Sicherheit der Menschen in diesem Land künftig wirkungsvoller schützen zu können. Die grundlegende Aufarbeitung des Falles ist man auch den Angehörigen der zwölf Opfer schuldig, die zu Recht erwarten, dass geklärt wird, wie es zu dem Anschlag kommen konnte, und dass vermeidbare Fehler der Behörden offengelegt und ausgeräumt werden.

Als empirische Grundlage der Analyse dient die Chronologie des Behördenhandelns, die vom Bundesinnenministerium veröffentlicht wurde (BMI, 2017), der Abschlussbericht des Sonderbeauftragten Bruno Jost (Jost, 2017), der Zwischenbericht des nordrhein-westfälischen Untersuchungsausschusses (PUA V, 2017), das Gutachten des Rechtsprofessors Bernhard Kretschmer der Universität Gießen, der das Handeln der nordrhein-westfälischen Behörden evaluiert hat (Kretschmer, 2017), und zuletzt die Unterrichtung der Taskforce des parlamentarischen Kontrollgremiums zum Fall Amri (Bundestag, 2017). Darüber hinaus werden vereinzelt auch Medienberichte zitiert, unter anderem vom RedaktionsNetzwerk Deutschland, die Amris Leben in den Wochen vor dem Anschlag detailliert rekonstruiert haben (HAZ, 2017). Mit Hilfe dieser Unterlagen und Dokumente sollen die auf unterschiedlichen behördlichen Ebenen begangenen Fehler identifiziert werden, die in letzter Konsequenz zum Verlust von zwölf Menschenleben beigetragen haben.

Die Arbeit gliedert sich in sieben Kapitel. Nach dieser Einleitung soll zunächst das Forschungsdesign erläutert werden einschließlich der Begründung für die Fallauswahl und die Methodik. Anschließend werden die dogmatischen Grundlagen und die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen des Falles beleuchtet. Dazu gehören die Standardpathologien der Verwaltung, die Diskussion eines Gegenanreizes innerhalb der Verwaltung sowie die besonderen Umstände der Flüchtlingskrise in den Jahren 2015 und 2016. Im vierten Kapitel erfolgt eine Untersuchung der Zuständigkeiten und der Verwaltungsabläufe bei der Terrorabwehr in Deutschland. Im Anschluss daran geht es um eine chronologische Aufarbeitung des Falles, um einen Überblick über Amris Aufenthalt in Deutschland und das Vorgehen der Sicherheitsbehörden zu geben. Dann folgt, gleichsam als Hauptteil, die Fallanalyse, die auf Basis der Methodik der kausalen Prozessanalyse eine Gliederung in notwendige und hinreichende Bedingungen, kritische Weggabelungen und Wendepunkte sowie kausale Mechanismen vornimmt. Abschließend werden die Ergebnisse in einem Fazit zusammengefasst und mögliche Konsequenzen diskutiert.

2. Forschungsdesign

2.1 Fallauswahl

Ob durch pures Glück oder den Fahndungsdruck der Sicherheitsbehörden: Deutschland blieb mehr als 15 Jahre von großen Anschlägen auf die Zivilbevölkerung verschont (Schmidt, 2017, 11). Diese Phase endete allerdings abrupt am 19. Dezember 2016, als der Tunesier Anis Amri „den folgenschwersten islamistischen Terroranschlag in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland“ (PUA V, 2017, 13) verübte. Wenn der Staat trotz seiner Schutzpflicht nach Art. 2 Abs. 2 GG die Sicherheit seiner Bürger nicht mehr gewährleisten kann, dann bedarf dies intensiver Prüfung und Aufarbeitung. Dabei muss man auch die Vorgeschichte Anis Amris in den Blick nehmen und hervorheben, dass die Sicherheitsbehörden sein Gefährdungspotenzial durchaus erkannt hatten: sie stuften ihn als islamistischen Gefährder ein und haben seine Aktivitäten überwacht (Spiegel, 2017). Für den Grünen-Politiker und Geheimdienstexperten Hans-Christian Ströbele steht fest, dass die Behörden den Anschlag hätten verhindern können und müssen (TAZ, 2017). Auch Medien schlossen sich diesem Fazit an und kritisierten ein massives Behördenversagen bei den Sicherheitsbehörden (RP Online, 2017).

Rund ein Jahr nach dem Anschlag läuft die Aufarbeitung weiterhin auf Hochtouren. Es wurden Untersuchungsausschüsse im Berliner und im Nordrhein-Westfälischen (NRW) Landtag eingesetzt, ein weiterer Untersuchungsausschuss auf Bundesebene nimmt demnächst seine Arbeit auf. Bereits veröffentlicht sind zum einen der Bericht des Berliner Sonderbeauftragten Jost und das Gutachten des Gießener Rechtsprofessors Kretschmer zur Behördenarbeit in Berlin und NRW, zum anderen der Zwischenbericht des Untersuchungsausschusses des Nordrhein- Westfälischen Landtages und der Abschlussbericht zum Fall Amri der Taskforce des parlamentarischen Kontrollgremiums des Bundestages. Die Datenlage im Fall Amri ist also hinreichend fundiert, um die Voraussetzung für die Sichtbarmachung des kausalen Prozesses, also die Öffnung der sogenannten black box, zu erfüllen (Blatter & Haverland, 2008, 340). Dazu kommt eine hohe Bedeutsamkeit des Falles, da die Anzahl der als Gefährder eingestuften Personen in Deutschland stetig auf 690 im Jahr 2017 (Tagesschau, 2017a) gestiegen ist. Daher ist eine optimierte und gut funktionierende Terrorabwehr auch in Zukunft unabdingbar, um die von den Gefährdern ausgehende Gefahr richtig einzuschätzen und Terroranschläge zu unterbinden.

Die Fallauswahl ergibt sich also einerseits aus der aktuellen Brisanz der islamistischen Bedrohung im Allgemeinen, andererseits aus der Notwendigkeit einer wissenschaftlichen Aufarbeitung der Fehler und Versäumnisse des Einzelfalles Amri, die bislang noch nicht erfolgt ist. Erst, wenn Fehler und Verantwortlichkeiten geklärt sind, können sich die Effektivität der deutschen Terrorabwehr und das Vorgehen der deutschen Sicherheitsbehörden verbessern. Für eine solche Fehleranalyse liegen - wie zuvor ausgeführt - bereits hinreichend viele Informationen vor. Woran es allerdings bislang fehlt, ist eine übergreifende Vernetzung und Bewertung der Erkenntnisse des Bundes und der Länder. Mit dieser Arbeit soll diese Forschungslücke geschlossen werden.

2.2 Methodik

Die vorliegende Arbeit behandelt ausschließlich den Fall Amri und ist damit als eine qualitative Einzelfallstudie einzuordnen. Nach der Systematik von Joachim Blatter und Till Blume sind Fallstudienanalysen nach drei Arten zu differenzieren: „co-variational, causal process tracing and congruence analysis“ (Blatter & Blume, 2008, 315). Da die Fragestellung sich auf den Outcome Y - nämlich den Anschlag - und die Faktoren, die diesen ermöglicht haben, fokussiert und damit eine Zentrierung auf die abhängige Variable vornimmt (Blatter & Haverland, 2012, 80), wird in dieser Arbeit die kausale Prozessanalyse angewandt. Eine variablen- oder theoriezentrierte Fallanalyse, also eine co-variational oder congruence analysis, setzt notwendigerweise voraus, dass eine umfassende Aufarbeitung des Falles bereits vorliegt.

Die Prämisse der kausalen Prozessanalyse nach Blatter und Haverland ist das strukturmäßige Denken (configurational thinking) (Blatter & Haverland, 2012, 81). Dieses drückt sich in drei Annahmen aus, die bei der Prozessanalyse stets eine Rolle spielen: Multi-Kausalität (multi- causality), Zielgleichheit (equifinality) und kausale Heterogenität (causal hetereogeneity)

(Blatter & Haverland, 2012, 80). Multi-Kausalität bedeutet, dass beinahe alle sozialen Outcomes das Ergebnis einer Kombination von kausalen Faktoren sind, also selten nur ein einzelner Faktor zu einem Ereignis führt. Zielgleichheit kann mit dem Sprichwort „viele Wege führen nach Rom“ umschrieben werden. Dasselbe Ereignis kann auf unterschiedlichen Wegen zustande kommen. Die kausale Heterogenität schließlich beschreibt, dass der gleiche kausale Faktor in unterschiedlichen Kontexten und Kombinationen auch unterschiedliche Effekte nach sich ziehen kann.

Der Methodik der kausalen Prozessanalyse folgend gilt es, die Vorgeschichte der abhängigen Variable Y Schritt für Schritt zu rekonstruieren und somit Entscheidungsabläufe zu untersuchen und Schlüsselakteure zu identifizieren. Die Erkenntnisse daraus sollen dann in der Analyse zu einer Kausalkette zusammengefasst werden, die einerseits Wendepunkte (turning points) und kritische Weggabelungen (critical junctures) unterscheidet (Goertz & Levy, 2007, 29), andererseits zwischen notwendigen und hinreichenden Bedingungen differenziert (Blatter & Haverland, 2012, 92) und abschließend kausale Mechanismen aufzeigt (Blatter & Haverland, 2012, 95). Wendepunkte sind nach Goertz und Levy Situationen, in denen es für die Akteure einfach gewesen wäre, sich für das Beschreiten eines anderen Weges zu entscheiden und so den Outcome zu verhindern (Goertz & Levy, 2007, 29). Dabei ist es wichtig festzuhalten, dass nach der Definition von Goertz und Levy ein Wendepunkt nicht zwangsläufig mit einer Wende einhergeht; man kann eben auch einen Wendepunkt erreichen und den bislang gegangenen Pfad weiterverfolgen (Goertz & Levy, 2007, 31). Damit haben Wendepunkte eine schwächere Erklärungskraft als kritische Weggabelungen, die eine Entwicklung hin zu einem bestimmten Ereignis schon so wahrscheinlich machen, dass dessen Eintritt kaum noch zu verhindern ist (Goertz & Levy, 2007, 30). Nach einer kritischen Weggabelung ist die Anzahl der möglichen Outcomes deutlich verringert, was auch die Nähe zum Konzept der Pfadabhängigkeit deutlich macht (David, 1985). Notwendige und hinreichende Bedingungen nach Blatter und Haverland sind die kausalen Faktoren, die das Eintreten eines Ereignisses erklären können. Notwendig ist ein kausaler Faktor dann, wenn der Outcome Y nur eintritt, sofern der Faktor erfüllt ist, der kausale Faktor allein allerdings nicht zwangsläufig zum Eintreten des Outcomes führt (Blatter & Haverland, 2012, 92). Bei der Identifizierung von notwendigen Bedingungen hilft jeweils die kontrafaktische Annahme (counterfactual) (Goertz & Levy, 2007, 10): hätte die Bedingung nicht vorgelegen, so wäre der Outcome nicht eingetreten. Das Ergebnis ist also ohne die notwendige Bedingung undenkbar, die notwendige Bedingung führt aber nicht immer direkt zum Ergebnis. Eine hinreichende Bedingung wiederum führt immer zum Outcome Y, wobei der Outcome auch ohne die hinreichende Bedingung denkbar ist (Blatter & Haverland, 2012, 92). Neben der notwendigen und der hinreichenden Bedingung für ein Ereignis gibt es dann noch die begünstigenden Faktoren (contributing factors), die zu dem Eintreten eines Ereignisses beitragen und es wahrscheinlicher machen, aber nicht selbst als notwendige oder hinreichende Bedingung einzustufen sind (Goerz & Levy, 2007, 10). Das dritte Analyseinstrument sind die kausalen Mechanismen. Diese bilden die Verbindung zwischen Ursache und Wirkung und können mit Hilfe von Theorien ‚sichtbar’ gemacht werden (Bunge, 1997, 431). Die Identifizierung der kausalen Mechanismen wird also deduktiv vorgenommen auf der Grundlage der existierenden Theorien. Im Gegensatz dazu erfolgt die Rekonstruktion des Falles induktiv, um zunächst den Ablauf, die Schlüsselakteure und die getroffenen Entscheidungen genau zu erfassen (Seibel et al., 2017, 18). Da die kausalen Mechanismen nicht nur im Einzelfall zur Anwendung kommen, können sich daraus auch verallgemeinerbare Schlüsse ziehen lassen.

Ziel der Bildung einer Kausalkette ist es, eine umfassende Erklärung für das Eintreten des Outcomes zu liefern, in diesem Fall eine Erklärung dafür, wie es möglich war, dass Amri seinen Anschlag auf den Berliner Breitscheidplatz ungehindert ausführen konnte.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Analyseschema von Hedström & Swedberg (1998)

Angelehnt an die Prinzipien der Coleman’schen Badewanne und des Methodologischen Individualismus, die soziale Vorgänge durch das Handeln individueller Akteure zu erklären versuchen (Coleman, 1990), betrachtet auch das Analyseschema von Hedström und Swedberg insbesondere die Mikroebene der Akteure und die dort wirkenden Mechanismen, um den Outcome auf Makroebene zu erklären (Hedström & Ylikoski, 2010, 64). Hedström und Ylikoski benutzen die Begriffe situative, handlungsformierende und transformative Mechanismen, die eine Spezifizierung der allgemeinen kausalen Mechanismen bedeuten. Situative Mechanismen sind die sozialen Strukturen, die das Handeln, die Überzeugungen und die Wünsche der Individuen vorgeben; handlungsformierende Mechanismen verbinden die Einstellungen der Individuen mit ihren Handlungen und die transformativen Mechanismen produzieren dann die gewollten und nicht-gewollten Ereignisse, die sich aus dem Handeln der Individuen ergeben (Hedström & Ylikoski, 2010, 59). Nur durch die Betrachtung aller drei Arten von Mechanismen kann der kausale Prozess aufgedeckt werden, der für den Outcome verantwortlich war.

3. Dogmatik und gesellschaftliche Rahmenbedingungen

Bei der Analyse des Behördenversagens im Fall Amri kommen drei Aspekte in Betracht, die hier eine bestimmende Rolle gespielt haben könnten. Das sind zunächst die Standardpathologien der Verwaltung, die naheliegender Weise bei einem Behördenversagen zu prüfen sind. Ein spezieller Aspekt aus der verwaltungswissenschaftlichen Dogmatik könnte hier hinzutreten, weil die Behauptung erhoben worden ist, der US-Geheimdienst habe eine Verhaftung von Amri verhindert (NTV, 2017). Damit könnten die Voraussetzungen für einen ‚Gegenanreiz innerhalb der Verwaltung‘ erfüllt sein. Drittens schließlich ist im vorliegenden Fall die besondere Situation aufgrund der Flüchtlingskrise der Jahre 2015/2016 zu berücksichtigen, die zweifellos eine besondere Herausforderung für die Behörden gewesen ist und möglicherweise zu einer Überlastung und damit zu Fehlleistungen geführt hat.

3.1 Standardpathologien

Der Philosoph und Physiker Mario Bunge erkannte, dass Mechanismen systemspezifisch auftreten (Bunge, 1997, 414); Beispiele für ein System sind die Fabrik, das Büro oder die Schule (Bunge, 1997, 435). Mechanismen wiederum sind die Prozesse innerhalb eines Systems, die entweder zu Veränderung oder zu Stabilität führen (Bunge, 1997, 414). In den genannten Systemen greifen jeweils die Mechanismen Produktion, Management und Lernen, und zwar in genau dieser Reihenfolge (Bunge, 1997, 435). So weist auch die Verwaltung als System inhärente Mechanismen auf, die zu Erfolg oder Misserfolg ihrer Arbeit führen. Da in dieser Untersuchung der Frage nachgegangen wird, wie das Behördenversagen mit dem Ergebnis eines islamistischen Terroranschlags zustande kommen konnte, sind lediglich die kausalen Mechanismen relevant, die letztlich eine negative Wirkung auf die Arbeit der Behörden gehabt haben, sogenannte Standardpathologien (Seibel, 2014, 376).

Die negative Wirkung kausaler Mechanismen basiert auf folgender theoretischer Annahme:

„Immer, wenn wir es mit arbeitsteiligen Prozessen zu tun haben, dürfen wir Koordinationsprobleme unterstellen. Immer, wenn wir Hierarchien untersuchen, gehen wir von der Existenz beschränkter Informationsverarbeitungskapazität auf der Leitungsebene und entsprechenden Informationsasymmetrien aus. Immer, wenn Machtungleichgewichte vorliegen, unterstellen wir deren Ausnutzung durch die Starken zum Nachteil der Schwächeren“ (Seibel et al., 2017, 14).

Auch im Fall Amri wirkten solche Standardpathologien der (Sicherheits-)Behörden. Konkret kommen hier folgende Standardpathologien in Betracht: Informationsasymmetrien (Akerlof, 1970), das Prinzipal-Agent-Theorem (Grossmann & Hart, 1983), das Mülleimer Model (Cohen et al., 1972), defensive Routinen (Argyris, 1999), Verantwortungsabwälzung (Bartling & Fischbacher, 2011), gewolltes Nichtwissen (Seibel, 1996), antrainierte Unfähigkeit (Merton, 1940), Gruppendenken (Janis, 1982), Verlust des Verantwortungsbewusstseins (Marx, 1957) Negativkoordination (Scharpf, 1973) und Koordinationsmangel (Thompson, 1967).

Akerlof geht von der Annahme aus, dass auf einem Markt ein Klima der Unsicherheit herrscht und ein Käufer die Qualität eines Gutes nicht abschließend einschätzen kann. Der Verkäufer wiederum hat ein Interesse daran, eine schlechte Qualität zu einem möglichst hohen Preis zu verkaufen, sodass sich hieraus eine Informationsasymmetrie zu Ungunsten des Käufers ergibt (Akerlof, 1970, 488). Solche Informationsasymmetrien sind Grundlage des Prinzipal-Agent- Theorems nach Grossmann und Hart (1983). Der Prinzipal beauftragt einen Agenten mit der Erfüllung einer Aufgabe. Da der Prinzipal aber im Sinne der begrenzten Rationalität (bounded rationality) (Simon, 1982) keine vollständigen Informationen über die Arbeit und die Erkenntnisse des Agenten haben kann und beide Parteien subjektive Präferenzen haben, können aus diesen Informationsasymmetrien Konflikte entstehen. Wenn der Agent nämlich seinen Informationsvorsprung gegenüber dem Prinzipal für eigene Zwecke ausnutzt und nicht fürchtet, das Risiko seines Handelns selbst tragen zu müssen, kann es zu verantwortungslosen Entscheidungen kommen.

Auch die Autoren Cohen, March und Olsen setzen sich mit dem Entscheidungsverhalten in Organisationen im Rahmen des sogenannten Mülleimer-Modells (Garbage Can Model) auseinander. Sie gehen davon aus, dass Organisationen Entscheidungen in einem Umfeld organisierter Anarchie treffen müssen. Die Situation ist durch drei Herausforderungen gekennzeichnet, nämlich unklare Ziele und Präferenzen innerhalb der Organisation (problematic preferences), unverständliche Prozesse der Entscheidungsfindung (unclear Technology) und wechselnde Beteiligung der Organisationsangehörigen (fluid participation) (Cohen et al., 1972, 1). Die verschiedenen Handlungsmöglichkeiten stellen sich nach Ansicht der Autoren als Mülleimer dar, in den von den Beteiligten Probleme und Lösungen hineingeworfen werden. Dabei ergeben sich vier voneinander unabhängige ‚Ströme‘: 1. Handlungsmöglichkeiten, die nach Problemen suchen, 2. Probleme, die nach Entscheidungsmöglichkeiten suchen, 3. Lösungen, die nach den Problemen suchen, für die sie die Antwort sind, und 4. Beteiligte, die nach Arbeit suchen. Aus dem zufälligen Zusammenfluss der vier Ströme ergeben sich schließlich Entscheidungen (Cohen et al., 1972, 2). Da diese allerdings nicht das Ergebnis rationaler Analyse sind, sondern ein Zufallsprodukt, bilden sie oftmals keine echte Problemlösung, weil Probleme und Lösungen nicht immer zueinander passen.

Um entstandene Fehler zu korrigieren, gibt es das Konzept des organisationalen Lernens (Argyris, 1999). Argyris unterscheidet zwei Ansätze des Lernens: Einschleifenlernen (Single- Loop Learning) und Doppelschleifenlernen (Double-Loop Learning). Einschleifenlernen wird so angewandt, dass ein Problem zwar behoben, der Mechanismus dahinter aber nicht weiter hinterfragt wird und auch sonst keine Änderungen veranlasst werden. Das ist angemessen bei eher einfachen, repetitiven Problemen, um nicht zu viel Zeit zu verlieren. Doppelschleifenlernen ist hingegen gerade für komplexe, anspruchsvolle Probleme gedacht, bei denen es wichtig ist, zunächst festzustellen, wie und warum das Problem auftreten konnte. Für die Verwaltung entsteht dann eine Pathologie, wenn bei Problemen eigentlich Doppelschleifenlernen notwendig ist, aber nur das Einschleifenlernen angewandt wird. Dieses kann auf Betriebsblindheit oder Verteidigungsroutinen (defensive routines) der Führungskräfte zurückgehen, die ein Interesse daran haben, den Status Quo zu erhalten. Argyris nennt das dann geübte Inkompetenz (skilled incompetence), denn der Misserfolg wird bewusst heruntergespielt oder verschleiert (Argyris, 1999, 100). Um einer Bloßstellung oder gar Gefahr für sich auszuweichen, bedienen sich die Führungskräfte der defensiven Routinen, rechtfertigen also den Misserfolg und verhindern dadurch das organisationale Lernen.

Negative Konsequenzen abzuwenden wird auch durch die Verantwortungsabwälzung (responsibility shirking) nach Bartling und Fischbacher (2011) erreicht. Organisationen haben, insbesondere bei drohender Bestrafung, ein Interesse daran, ihre eigene Verantwortung gering zu halten, und sie delegieren aus dieser Motivation heraus Entscheidungen an andere Einheiten (Bartling & Fischbacher, 2011, 67). Ein weiterer Schutzmechanismus von Behörden ist das gewollte Nichtwissen (interest in ignorance) (Seibel, 1996, 1015). Um das institutionelle Gefüge und ihre eigene Macht nicht zu gefährden, schauen Behörden großzügig über Ineffizienzen hinweg und verhindern die eigene Verantwortung durch das gewollte Nichtwissen. Mit negativen Folgen des Verwaltungshandelns befasst sich auch Robert Merton (1940) und prägt dabei den Begriff der ‚antrainierten Unfähigkeit‘ (trained incapacity). Antrainierte Unfähigkeit tritt bei Verwaltungsangehörigen auf, wenn sie ihr Handeln nicht mehr an neue Umstände anpassen können und deshalb situationsspezifische Lösungen verhindern. Ein ähnlicher Mechanismus wirkt beim Phänomen des Gruppendenkens (Groupthink) (Janis, 1982). Ist eine Gruppe in hohem Maße kohäsiv, isoliert von anderen und gibt es einen erhöhten Druck auf die Gruppe, werden kritische Meinungen ignoriert und alternative Problemlösungen übergangen. Exemplarisch hierfür ist die Challenger Katastrophe von 1986, bei der das Raumschiff infolge eines fehlerhaft verbauten Dichtungsringes kurz nach dem Start explodierte und die gesamte Besatzung dabei ums Leben kam. Mehreren Ingenieuren war bereits vor dem Start die Gefahr bewusst, die von diesem Dichtungsring ausging, aber aufgrund der Gruppennormen trauten sie sich nicht, das Problem anzusprechen, um so das Unglück zu verhindern (Boisjoly et al., 1989, 217).

Fritz Morstein Marx (1957) kritisiert hingegen die Hierarchie der Verwaltung als Ursache der Probleme. Hierarchie führe zum Verlust an geistiger Eigenständigkeit und somit zu mangelnder Flexibilität und der Ablehnung persönlicher Verantwortung, konstatiert Marx. So könnten sich Bürokraten hinter der Schutzbehauptung des bloßen Ausführens von Weisungen verstecken, seien aber gleichzeitig Teil einer Entscheidung mit negativen Konsequenzen. Zuletzt spielt bei deutschen Sicherheitsbehörden auch der Aspekt der Interdependenz eine große Rolle. Scharpf stellt fest, dass spezialisierte Einheiten dazu tendieren, „ihre Aufmerksamkeit auf den eigenen Zuständigkeitsbereich zu beschränken und Probleme jenseits seiner Grenzen weniger deutlich wahrzunehmen und zugleich auch für weniger wichtig zu halten“ (Scharpf, 1973, 81), also ihre Zuständigkeit nur selektiv wahrzunehmen. Da in der Realität aber eine Interdependenz der Einheiten bestehe, insbesondere im bundesdeutschen Föderalismus, solle durch positive Koordination eine umfassende Problemlösung ohne Verlust von spezialisierter Information und inhaltlicher Qualität vorgenommen werden (Scharpf, 1973, 86). Eine Standardpathologie entstehe allerdings daraus, dass Verwaltungen diese positive Koordination viel zu selten anwenden würden. Stattdessen werde häufig die negative Koordination benutzt, was bedeute, dass Probleme nicht gemeinsam und übergreifend gelöst werden, sondern nur von einer spezialisierten Einheit, die sich dann auch nur auf ihren eigenen Zuständigkeitsbereich fokussiere, häufig mit dem Interesse, den „eigenen Aufgaben- und Zuständigkeitsbereich gegen konkurrierende Unternehmungen zu verteidigen“ (Scharpf, 1973, 88). Letztlich sei das Interesse der Akteure nicht die echte Problemlösung, sondern nur die Abwendung von negativen Konsequenzen für den eigenen Bereich. Thompson (1967) geht darüber hinaus auf den mit der Interdependenz einhergehenden Informationsbedarf und die damit steigenden Kosten für die Koordination ein. Dies bewirke häufig die Standardpathologie, dass sich Einheiten eben nicht genug koordinierten und Informationen verloren gingen (Thompson, 1967, 143).

Wie diese Standardpathologien im Fall Amri auf das Organisationsversagen gewirkt haben, wird in der Fallanalyse in Kapitel 6 näher untersucht.

3.2 Gegenanreiz in der Verwaltung

Verwaltungsversagen mit Folgen für Leib und Leben der Bürger ist in demokratisch und rechtsstaatlich organisierten Ländern höchst selten. Der Gesetzgeber schafft umfassende Sicherheitsvorkehrungen, um der staatlichen Schutzpflicht nachzukommen und Standardpathologien von Anfang an einzudämmen. Es gibt ein sogenanntes ‚Null-Toleranz- Prinzip’ in der deutschen Verwaltung, „wenn es um Gefahren für die physische Sicherheit von Menschen geht“ (Seibel et al., 2017, 15). Dennoch gibt es hin und wieder schwerwiegendes Behördenversagen, was zum Verlust von Menschenleben führt. In seinem Buch „Verwaltungsdesaster: von der Loveparade bis zu den NSU-Ermittlungen“ vertritt Wolfgang Seibel die These, dass ein solches Verwaltungsversagen nur dann zustande kommt, wenn es einen Gegenanreiz innerhalb der Verwaltung gegeben hat, der das fehlerhafte Vorgehen bestärkt und auf diese Weise sonst gängige Mechanismen zur Vermeidung von Standardfehlern untergräbt (Seibel et al., 2017, 16).

Tatsächlich steht auch im Fall Amri durch die öffentliche Behauptung eines Politikers die Frage im Raum, ob es hier zu einem Gegenanreiz gekommen ist. Der Bundestagsabgeordnete Hans- Christian Ströbele hat den Verdacht geäußert, dass die USA mit der unterbliebenen Verhaftung von Anis Amri zu tun gehabt haben könnten, weil sie selbst seinerzeit Luftangriffe in Libyen geplant hätten, für die die IS-Kontakte von Amri von Interesse gewesen sein könnten (NTV, 2017). Eine Verhaftung Amris hätte, laut Ströbele, diese Zielobjekte eventuell aufgeschreckt und somit den Erfolg des Luftangriffes der USA gefährdet, weswegen die USA ein Interesse daran gehabt hätten, Amri weiterhin auf freiem Fuß zu belassen. Diese ‚ordnende Hand‘ der USA hätte das Handeln der deutschen Sicherheitsbeamten folglich gelenkt und einen Gegenanreiz zum korrekten Handeln geschaffen.

Ströbele selbst gibt jedoch zu, dass es für seine Behauptung keine belastbaren Belege gibt, sodass in dieser Arbeit nicht davon ausgegangen werden kann, dass ein Gegenanreiz in dieser Form bestanden hat. Das wiederum führt zu dem Ergebnis, dass die deutschen Behörden allein und ohne Einflussnahme von außen ein Verwaltungsversagen zu verantworten haben, welches nicht nur das Leben zahlreicher Bürger gefährdet, sondern auch zwölf Opfer gefordert hat.

3.3 Flüchtlingskrise

Ab Mitte 2015 wurden die deutschen Behörden mit der sogenannten Flüchtlingskrise konfrontiert, die innerhalb eines Jahres fast eine Million Flüchtlinge nach Deutschland geführt hat (Eurostat, 2017). Einer dieser Flüchtlinge war auch Anis Amri, der im Juli 2015 nach Deutschland einreiste (BMI, 2017, 1). Vor allem im Sommer und Herbst 2015 kam es aufgrund der großen Zahl der Flüchtlinge in den deutschen Ausländerbehörden zu krisenhaften Zuständen, die den gesetzlich vorgesehenen Ablauf bei der Registrierung von Asylsuchenden schier unmöglich machten (Jost, 2017, 24). Allein in Berlin hat man „täglich 800 bis 1000 Personen erfassen, betreuen, versorgen und unterbringen müssen“ (Jost, 2017, 24), worauf die Behörden weder personell noch technisch vorbereitet waren. In der Folge kam es dazu, dass erkennungsdienstliches Material in Wäschekörben gelagert wurde und unbearbeitete Asylfälle in Postkisten ohne Ordnungssystem gelagert wurden, sodass man auch noch den „Job des Suchers“ erfinden musste (Jost, 2017, 26). Auch die technische Ausstattung zur erkennungsdienstlichen Erfassung war vielerorts unzureichend. „Nicht wenige Personen“ (Jost, 2017, 25) ließen sich daher unbemerkt mehrmals im Bundesgebiet registrieren und bezogen auf diese Weise mehrfach Sozialleistungen, so auch Anis Amri.

Die Flüchtlingskrise schlug sich auch in der Arbeit der Polizei nieder. So hat sich die Anzahl der Gefährder im Bundesgebiet zwischen 2012 und 2016 von 123 auf 584 Personen nahezu verfünffacht (Bundestag, 2017, 3). Infolgedessen hatten die Landeskriminalämter kaum genügend Personal, um der steigenden Zahl der Gefährder und deren Observation gerecht zu werden, insbesondere in der Hauptstadt Berlin (Jost, 2017, 13).

4. Terrorabwehr in Deutschland

In Deutschland scheint die Arbeit der Sicherheitsbehörden auf den ersten Blick etwas unübersichtlich zu sein. Dem Föderalismus und dem Trennungsgebot von Polizei und Nachrichtendiensten geschuldet gibt es im Bereich der Terrorabwehr eine Zuständigkeit von etwa 40 Behörden. Das sind zuallererst die Landeskriminalämter (LKÄ) und die Landesämter für Verfassungsschutz (LfV) der 16 Bundesländer sowie auf Bundesebene das Bundeskriminalamt (BKA), das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), der Bundesnachrichtendienst (BND), der Generalbundesanwalt (GBA), die Bundespolizei, das Zollkriminalamt, das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) und den Militärischen Abschirmdienst (MAD) (BfV, 2017). Nicht mitgezählt sind hier die vielen Staatsanwaltschaften und Generalstaatsanwaltschaften in den Ländern, die für die Strafverfolgung zuständig und somit auch in die Polizeiarbeit eingebunden sind. Die Staatsanwaltschaften leiten die Ermittlungsverfahren und beauftragen in der Regel die Polizei mit der Durchführung. Deshalb bezeichnet man die Staatsanwaltschaft auch als die „Herrin des Ermittlungsverfahrens“ (Niedersächsisches Landesjustizportal, 2017).

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