Die Rolle der Europäischen Union als Akteur bei den internationalen Klimaverhandlungen

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretischer Ansatz
2.1 Akteurzentrierter Institutionalismus
2.2 Anwendungsbezug

3. Klimapolitik innerhalb und außerhalb der EU
3.1 Kompetenzverteilung innerhalb der EU
3.2 Status der EU bei der COP21

4. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

„ Europa wird auch künftig beim weltweiten Ü bergang zu einem geringeren CO2- Ausstoß[ … ] eine führende Rolle spielen “ (Miguel Arias Cañete 2015)

Klimapolitik und die Europäische Union - die Europäische Union und Klimapolitik. Diese beiden Begriffe haben eine interessante Verbindung zueinander. Erstmals erscheint das Thema Umweltschutz 1972 in der Pariser Schlusserklärung, in welcher die Europäische Kommission von den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) aufgefordert wird, einen umweltpolitischen Aktionsplan anzufertigen (Geden und Fischer 2008, S. 26). Mit der Anerkennung des anthropogenen Klimawandels wurde die Umweltpolitik zu einer Klimapolitik deren essentielle Bestandteile neben dem Umweltschutz auch die Energiepolitik sowie betroffene Bereiche der Wirtschaftspolitik sind. Die Anforderungen an eine solche gemeinsame Klimapolitik innerhalb der EU sind mit der Zeit gewachsen. Bisher wurden klimapolitische Ziele und Aktionspläne bis zum Jahr 2050 festgelegt, die alle Mitgliedstaaten der Union betreffen. So sollen die Emissionen, als schwerwiegendste Verursacher des Klimawandels, bis 2050 um 80- 95% gegenüber dem Level von 1990 innerhalb der EU gesenkt werden. Mit diesen ambitionierten Zielen nimmt die EU auf internationaler Ebene eine Spitzenposition ein. Darauf bezieht sich obiges Zitat von EU- Kommissar Miguel Arias Cañete, der die EU bei den internationalen Klimaverhandlungen in Paris im Dezember 2015 vertrat. Seine Aussage trifft er auf einer Pressekonferenz zu den Ergebnissen der 21. Conference oft the Parties (COP). Bei der jährlich stattfindenden COP verhandeln Vertreter der Staaten der United Nations (UN) im Rahmen der United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) über Mitigations- und Adaptionsmaßnahmen bezüglich des Klimawandels (Bulkeley und Newell 2010). 1997 entstand bei der internationalen Klimakonferenz in Japan das Kyoto- Protokoll, welches ein erster Versuch eines internationalen Vertrages zur Bekämpfung des Klimawandels ist. Zwar wurde der Vertrag von 192 Staaten ratifiziert, allerdings haben während der ersten Verpflichtungsperiode nur 37 industrialisierte Staaten und die EU ihre Emissionen um 5% gegenüber dem Level von 1990 gesenkt (United Nations 2014). Eine effektivere und verbindlichere Übereinkunft soll nun das Paris Agreement darstellen, auf das sich am 12. Dezember 2015 alle 195 Staaten der COP einigten. Das Agreement tritt in Kraft sobald 55 Staaten, die für mindestens 55% der globalen Emissionen verantwortlich sind, ihre konkreten Ratifizierungspläne (nationally determined contributions; NDCs) hinterlegt haben (United Nations 2015). Mit Blick auf Miguel Arias Cañetes Kommentar zu diesem Ergebnis, stellt sich die Frage, welche Rolle die EU als Akteur bei den internationalen Klimaverhandlungen spielt. Um diese Frage zu beantworten, ist zunächst die besondere Konstellation innerhalb der EU zu betrachten. Dazu wird im Folgenden der theoretische Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus dargestellt. Darauf folgt ein kurzes Zwischenfazit mit dem Anwendungsbezug zur EU. Anschließend wird ein Überblick über die Kompetenzverteilung innerhalb der EU im Politikfeld Klimapolitik gegeben. Abschließend soll gezeigt werden, wie die EU, bedingt durch ihren Aufbau innerhalb der Organisation, bei der Klimakonferenz in Paris Einfluss genommen hat. Zum Schluss soll ein Fazit entstehen, welches unter anderem reflektiert, wie limitiert oder aussagekräftig der theoretische Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus in diesem konkreten Fall ist. Hier soll Theorie und Praxis konkret zusammengeführt und die Leitfrage „Welche Rolle spielt die Europäische Union als Akteur bei den internationalen Klimaverhandlungen?“ beantwortet werden.

2. Theoretischer Ansatz

Um das Auftreten und Wirken der Europäischen Union bei den internationalen Klimaverhandlungen nachvollziehen zu können, muss zunächst ein Blick auf den Aufbau der EU selbst geworfen werden. Wie bereits erkannt werden konnte und im weiteren Verlauf dieser Arbeit noch deutlicher wird, spielt die EU als Institution selbst eine Rolle bei den Klimakonferenzen. Hinter dieser Institution stehen momentan 28 Mitgliedsstaaten, die miteinander kooperieren. Um sich dieser Art von Kooperation anzunähern, wird im Folgenden der theoretische Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus von Scharpf (2006) genutzt. Die Intention ist dabei, den Einfluss der Europäischen Union als Institution auf ihre Mitgliedsstaaten und das Entstehen von Handlungsabläufen zu erklären.

2.1 Akteurzentrierter Institutionalismus

Grosso modo beschreibt der akteurzentrierte Institutionalismus nach Scharpf (2006) ein System, in dem die Handlungen der Akteure, welche im Mittelpunkt stehen, stark durch Institutionen beeinflusst werden. Aus der politischen Umwelt ergeben sich Probleme, auf welche die betroffenen Akteure, meist Staaten, reagieren müssen. Dazu haben die Akteure verschiedene Fähigkeiten und Handlungsoptionen zur Verfügung. In Abhängigkeit von der Konstellation zwischen den Akteuren ergibt sich die Interaktionsform. Sowohl die Akteure, als auch die Akteurskonstellation und die Interaktionsform werden vom institutionellen Kontext bestimmt und prägen die politische Entscheidung, die dann wiederum die politische Umwelt beeinflusst.

Scharpf definiert das Konzept der Institution als Regelsysteme, die „einer Gruppe von Akteuren offenstehende Handlungsverläufe strukturieren“ (Scharpf 2006, S. 77). Institutionen schränken die Tatkraft der Akteure über sanktionierte Regeln ein und beeinflussen das Handeln und die Konsequenzen der von den Akteuren gewählten Strategie durch positive und negative Anreize und das Definieren von legitimem Verhalten. Neben den formalen, rechtlichen Regeln werden hier auch soziale Normen einbezogen, die von den Akteuren als allgemein gültig erklärt wurden und deren Missachtung durch Kooperationsverlust und soziale Verurteilung sanktioniert wird. Institutionen nehmen im theoretischen Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus den größten Einfluss auf die Akteure und ihre Interaktionen und geben am meisten Informationen über eben diese preis, weil die Akteure auf soziale Regelkonstruktionen angewiesen sind, welche wiederum Kollektivwissen und somit allen Akteuren leicht zugänglich sind. Die Regeln beeinflussen außerdem durch Aufmerksamkeitslenkung und Bestimmung der Einschätzung von Wahrgenommenem die selektive Wahrnehmung der Akteursangehörigen. Somit grenzen Institutionen auch die Auswahl der möglichen Strategien ein. Bei kollektiven und korporativen Akteuren prägen Regelwerke die Werteansichten und Handlungspräferenzen der Mitglieder, sowie die Bewertung der Ergebnisse durch die im Regelwerk festgehaltenen Werte. Von korporativen und kollektiven Akteuren spricht man, wenn Entscheidungen in einem gemeinsamen, durch institutionelle Regeln entstandenen Bezugsrahmen getroffen werden. Solche komplexen Akteure sind durch Regeln errichtet worden und können nur mit Regeln funktionieren und fortbestehen, womit das Handeln nach diesen Regeln Bedingung für korporative und kollektive Akteure ist. Veränderungen der Regeln sind mit hohen Kosten verbunden, sobald sich die Akteure auf das Regelsystem verlassen und gestalten sich daher schwierig. Allerdings sind Institutionen ständigem Wandel durch Anpassungsprozesse oder zielgerichteten Änderungen unterlegen. Bedingt ist dies durch eine gewisse Pfadabhängigkeit, weil die Ausgangssituation großen Einfluss auf mögliche Ergebnisse und Ziele hat.

Wie bereits erwähnt, spielen Akteure, Konstellationen und Interaktionsformen bei der Entstehung einer politischen Entscheidung eine wichtige Rolle. Akteure zeichnen sich vor allem durch ihre „Fähigkeiten, […] Wahrnehmungen und […] Präferenzen“ aus (Scharpf 2006, S. 86). Mit Fähigkeiten ist die Handlungsmacht eines Akteurs gemeint. Darunter fallen beispielsweise materielle, militärische und technologische Ressourcen sowie wirtschaftlich verwertbare Fähigkeiten und die Qualität des Informationszugangs. Die schwerwiegendsten Handlungsressourcen sind jedoch institutionelle Regeln, denn diese bestimmen und verteilen Kompetenzen, Rede- und Vetorechte sowie autonome Entscheidungsmächte. Die Wahrnehmungen und Präferenzen der Akteure beziehen sich auf die verschiedenen Handlungsorientierungen, z.B. rational choice, Lernverhalten oder Überzeugung durch Argumente, die durch ein bestimmtes Problem geformt werden und zu einer Bewertung des Status quo mit seinen Ursachen, Auswirkungen und potentiellen Lösungen und zur Suche nach Handlungsmöglichkeiten führt. Die Handlungsorientierungen werden dabei von institutionellen Regeln beeinflusst. Die beteiligten Akteure, ihre Handlungsoptionen und die damit verbundenen Ergebnisse und Priorisierung der Ergebnisse ergeben die Konstellation. Die verschiedenen Konstellationen treten in unterschiedlichen Interaktionsformen auf. Spieltheoretisch betrachtet ist hier vor allem die Rede von Interaktionsformen, in denen ein Spieler die Strategien anderer Spieler einseitig festlegen kann oder alle Akteure abstimmen. Ebenso wird der Grad der Kooperation, z.B. durch Verhandlungen, als Interaktionsform einbezogen. Genauso können in verschiedenen Konstellationen unterschiedliche Interaktionsformen auftreten. Institutionelle Regeln und der institutionelle Kontext beeinträchtigen den Interaktionsmodus und nehmen so über das institutionelle Design Einfluss auf die Problemlösungseffektivität politischer Prozesse. Dies betrifft vor allem Regeln, welche die Handlungsorientierungen und Konstellation der Akteure beeinflussen. Die institutionellen Strukturen können die verschiedenen Interaktionsmodi in unterschiedlichem Maß stützen und die Anwendungsmöglichkeiten der Interaktionsformen begrenzen. Aber auch die unterschiedlichen Interaktionsformen haben differenzierte Anforderungen an die institutionelle Konfliktlösungsfähigkeit. Die Konfliktlösungsfähigkeit der Interaktionsformen kann durch Änderungen in ihrer Beschaffenheit in Anlehnung an das institutionelle Design angepasst werden.

Insgesamt lässt sich konstatieren, dass trotz der Beeinflussung der Akteure, der Konstellation und der Interaktionsform durch die institutionelle Struktur mehrere Handlungsverläufe möglich sind. Institutionen definieren bestimmte Handlungsverlaufe lediglich als positiv oder negativ. Da die Akteure trotzdem noch eine große Auswahl an Handlungsmöglichkeiten haben, ist der Einfluss nie gänzlich.

2.2 Anwendungsbezug

Aus der Sicht des akteurzentrierten Institutionalismus stellt die Europäische Union eine Institution dar, welche das Handeln ihrer Mitgliedstaaten beeinflusst. Dies geschieht zum einen durch konkrete institutionelle Regeln wie Gesetze und zum anderen durch die im Grundsatz der EU verankerten Werte. Betrachtet man die EU allerdings in einem internationalen Kontext wie dem der Klimaverhandlungen, so tritt sie als korporativer und kollektiver Akteur auf. In diesem Zusammenhang bilden dann die einzelnen Mitgliedstaaten die Akteursangehörigen. Nachfolgend soll analysiert werden, wie die Akteursangehörigen im Bereich Klimapolitik interagieren und wie sie dann gemeinsam als korporativer und kollektiver Akteur auf der 21. Internationalen Klimakonferenz aufgetreten sind.

3. Klimapolitik innerhalb und außerhalb der EU

Nachdem aus der Perspektive des akteurzentrierten Institutionalismus bekannt ist, warum die Mitgliedstaaten der EU kooperieren, ist nun zu klären, wie die Mitgliedstaaten interagieren, wie stark die Kooperation ist und wer über welche Kompetenzen verfügt.

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