Kredite für staatliche Aufgaben - Staatsverschuldung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Definitionen und Begriffsbestimmungen

3. Überblick
3.1 Entwicklung der Staatsverschuldung
3.2 Das derzeitige Ausmaß: einige wichtigen Kennziffern
3.3 Verhältnis von Bund- Länder-Gemeinden
3.4 Zusammensetzung der Geberseite

4. Ursachen /Gründe
4.1 Wachsende Staatsverschuldung als Ergebnis veränderter gesellschaftlicher Wertvorstellungen
4.1.1 Gesellschaftliche Wertvorstellungen als Ursache des Verhaltens
4.1.2 Kollektive Überforderung des Staates
4.1.2.1 Wachsende Nachfrage nach staatlichen Leistungen
4.1.2.2 Wachsendes Angebot und steigende Kosten staatlicher Leistungen
4.1.2.3 Wachsende Staatsverschuldung als Katalysator der politischen Willensbildung
4.2 Deficit Spending
4.3 Die Deutsche Einheit
4.4 Der Zinseszinseffekt

5. Rahmenbedingungen/Grenzen
5.1 Rechtliche Grenzen
5.1.1 Nationale Gesetze
5.1.2 Europäische Gesetze
5.2 Ökonomische Grenzen
5.3.Politische/ Moralische Grenzen

6. Folgen
6.1 Finanzwirtschaftliche Folgen
6.2 Realwirtschaftliche Folgen
6.3 Monetäre Folgen
6.4 Verteilungspolitische Folgen
6.5.Ordnungspolitische Folgen
6.6 Gründe für die Nichtberücksichtigung der Folgen wachsender Staatsverschuldung
6.6.1 Wachsende Staatsverschuldung als Ergebnis hoher Gegenwartspräferenz
6.6.2 Wachsende Staatsverschuldung als Ergebnis beschränkter Rationalität

7. Begrenzungsmöglichkeiten

8. Fazit

Literaturverzeichnis:

Abbildungsverzeichnis:

Abb. 1: Entwicklung der Staatsverschuldung

Abb. 2: Entwicklung der Verschuldung von Bund, Ländern und Gemeinden

Abb. 3: Der Prozeß einer sich selbst verstärkenden Staatsverschuldung in schematischer Darstellung

1. Einleitung

„ Die Geschichte der Existenz von Staatswesen ist gleichzeitig eine Geschichte der Staatsverschuldung“.^[1]

In Deutschland wurde Mitte der siebziger Jahre im Zuge der raschen und hohen Zunahme der öffentlichen Verschuldung die wirtschaftspolitische Diskussion erneut belebt; und heute steigt die Aktualität und Relevanz des Themas der Staatsfinanzen im gleichen Maße wie ihre angespannte Lage.

Dabei gibt es zum Thema Staatsverschuldung ein ausgeprägtes Für und Wider. Die Spannweite der Ansichten reicht von der Aussage Ricardos, die öffentliche Verschuldung sei „eine der schrecklichsten Geiseln, die je zur Plage der Nation erfunden wurde“^[2], bis zur viel zitierten Einschätzung Lorenz von Steins: „Ein Staat ohne Staatsverschuldung tut entweder zu wenig für die Zukunft, oder er fordert zuviel von seiner Gegenwart“^[3].

Die Zielsetzung der vorliegenden Arbeit soll sein, die verschiedensten Facetten der deutschen Situation zum Thema Staatsverschuldung in angemessener und wirtschaftspolitischer Neutralität zu beleuchten und daraus handlungspolitische Ansätze zu ihrer Rückführung abzuleiten.

Daher sollen die in Punkt 2 vorgestellten Definitionen und Begriffe eine Hilfe zum weiteren Verständnis der Arbeit darstellen. Punkt 3 beschreibt in den Grundzügen die Entwicklung der deutschen Situation bis hin zur gegenwärtigen Lage, wobei auch auf das Verhältnis von Bund- Ländern- Gemeinden und die Zusammensetzung der Gläubigerseite eingegangen wird. Anschließend kommen in Punkt 4 die Gründe für die stetig steigende Verschuldung zur Sprache, die durch die in Punkt 5 aufgezeigten Restriktionen begrenzt ist. Um die in Punkt 6 erörterten Folgen einzuschränken, befasst sich der letzte thematische Block mit der Frage, ob und in wie weit es möglich ist, den Schuldenberg abzubauen. Das Fazit am Ende soll einen Ausblick auf die zukünftige Entwicklung geben.

2. Definitionen und Begriffsbestimmungen

Bei der Festlegung des Haushaltplans (Staatsbudget), bzw. der Staatseinnahmen und –ausgaben, kommt es heutzutage so gut wie nicht mehr vor, dass ein ausgeglichenes Budget verabschiedet wird. Vielmehr ist es zur Gewohnheit geworden, dass der Staat Kredite aufnehmen muss, um seinen Haushalt auszugleichen.

Die Staatsverschuldung bildet die Summe der aufgenommenen Kredite vorangegangener Jahre oder anders ausgedrückt, repräsentiert sie die kumulierten Budgedefizite der Vergangenheit. Im Folgenden soll unter Staatsverschuldung also der Gesamtschuldenstand verstanden werden, während der Betrag, der in einem Haushaltsjahr an neuen Schulden aufgenommen wird, als Neuverschuldung bzw. Nettokreditaufnahme bezeichnet wird.^[4] Im Gegensatz dazu versteht man unter Bruttokreditaufnahme die Schuldenaufnahme am Kreditmarkt ohne Abzug der Schuldentilgung.^[5] Um eine zeitliche und/oder internationale Vergleichbarkeit herzustellen, wird meist die Nettoverschuldungsquote herangezogen. Diese weist die Nettokreditaufnahme als Prozentsatz des BIP aus.

Weitere wichtige und gebräuchliche Messgrößen zur Beurteilung der finanzpolitischen Solidität eines Staates sind die Kreditfinanzierungsquote (Verhältnis von Neuverschuldung zu Gesamtausgaben), die Gesamtschuldenquote (Gesamtverschuldung im Verhältnis zum BSP), die Zinslast- bzw. Zinsausgabenquote (Verhältnis Zinsausgaben zu Gesamtausgaben) und die Zins-Steuerquote (Verhältnis Zinszahlungen zu Steueraufkommen).^[6]

3. Überblick

3.1. Entwicklung der Staatsverschuldung

Wie auch in anderen Ländern stieg in Deutschland die Staatsverschuldung in nicht geahnte und kaum mehr vorstellbare Höhen. Und das, obwohl diese seit dem 2. Weltkrieg „weder im Zusammenhang mit Katastrophen und Kriegen, noch mit großen staatlichen Investitionsvorhaben stand“.^[7] Welche Entwicklungsschritte führten in der jüngsten Phase der deutschen Schuldenpolitik dazu, die Verschuldung des öffentlichen Gesamthaushaltes von knapp 10 Milliarden € 1949 auf über 1,3 Billionen € 2004 zu erhöhen, was einer Steigerung von über

13.000 %^[8] entspricht?

Abb. 1: Entwicklung der Staatsverschuldung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Graphik; Daten des Sachverständigenrat: Verschuldung der öffentlichen Haushalte

(http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/gutacht/Tabellen/Tab45jg.pdf.).

Phase 1: Wiederaufbau fast ohne Verschuldung (1949-1966)^[9]

Die finanzielle Ausgangslage Deutschlands nach dem 2. Weltkrieg war erstaunlich gut, da die Bundesrepublik zum einen von Reparationszahlungen so gut wie verschont blieb, und zum anderen im Zuge der Währungsreform ihren hohen, in der Vorkriegs- und Kriegszeit angehäuften Schuldenberg weitgehend abbauen konnte.

Es schlossen sich zwar wirtschaftlich schwierige Zeiten an, denen jedoch durch rigoroses sparen und ausgabenpolitischer Beschränkung auf Infrastrukturinvestitionen sowie einigen steuer- und kapitalmarktpolitischen Maßnahmen begegnet wurde, so dass es zu kaum Neuverschuldung kam. Angesichts des hohen wirtschaftlichen Wachstums und des sich durch das Wirtschaftswunder schnell mehrenden Wohlstands der 50er Jahre, stiegen auch die Ansprüche der Bevölkerung an ihren Staat. Dieser erweiterte daraufhin sukzessive seine Leistungen, kam von dem bis dahin restriktiven Sparkurs ab und wendete sich einer stärker verteilungspolitisch orientierten Finanzpolitik zu. Diese Ausgabenpolitik wurde auch Anfang der 60er Jahre in Erwartung eines weiterhin steigenden Wirtschaftswachstums fortgesetzt, das sich jedoch ab Mitte der 60er Jahre nicht mehr erfüllte. Die daraufhin zunehmenden Defizite ließen die

Staatsverschuldung zum ersten Mal in die politische Diskussion geraten.

Phase 2: Änderung des Verschuldungsverhaltens im Zeichen der Globalsteuerung (1967- 1969)

Nachdem sich das Wirtschaftswachstum weiterhin verlangsamte und das reale BIP 1967 sogar erstmals sank, setzte sich die von der neu gebildeten Großen Koalition im „Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft“ propagierte keynesianische Politik der Globalsteuerung zum ersten Mal in der politischen Praxis durch. Die damit verbundenen Staatsausgaben – zusammen mit rezessionsbedingten Steuerausfällen – ließen den Schuldenzuwachs des Bundes auf

ein neues Maximum von 8,6 Milliarden DM steigen.^[10]

Phase 3: Verselbständigung der Staatsverschuldung (1970-1981)

Anfang der 70er Jahre erfolgte vor dem Hintergrund eines erstarkten wirtschaftlichen Umfeldes ein weiterer, kreditfinanzierter Ausbau des Wohlfahrtsstaates. Man betrachtete die Kreditaufnahme „zunehmend als „normale“ Alternative zur Steuerfinanzierung“^[11] und hielt sie, sogar dauerhaft angewandt, für unbedenklich. Hierüber wurde das „Ein-Mal-Eins antizyklischen Finanzpolitik“^[12] fahrlässigst außer Acht gelassen. Anstatt den wirtschaftlichen Aufschwung zum Schuldenabbau zu benutzen, stiegen diese von 1970 bis 1974 um 65 %.

Die Auswirkungen der Fehler bekam der Staat im Zuge der Rezession1974/75 heftigst zu spüren und bildeten den Ursprung des nun folgenden Verschuldungsschubes.^[13]

Die darauf folgenden Aufschwungsjahre bis 1980 waren von einer Ohnmacht hinsichtlich nachhaltiger Konsolidierungsbemühungen des Haushaltes geprägt. Zu groß war das zuvor entstandene strukturelle Defizit als auch die Auseinandersetzungen um die beste Wirtschaftspolitik. Das Ergebnis war eine „unzureichenden Drosselung der Nettokreditaufnahme“.^[14] Es folgte eine weitere Rezession in den Jahren 1981/82, verbunden mit einer erneuten Zuspitzung des Verschuldungsproblems.^[15] Forderungen, dieses anzugehen wurden von allen Seiten laut und 1982 nahm man auch öffentlich Abschied von der Idee

defizitfinanzierter Beschäftigungsprogramme.

Phase 4: Stabilisierung der Schuldenquote (1982 – 1989)

Die neue Bundesregierung setzte es sich 1982 zur Aufgabe, „ eine ordnungspolitische Wende in der Wirtschafts- und Finanzpolitik herbeizuführen und die Staatsfinanzen grundlegend zu sanieren“.^[16] Bis 1986 konnte tatsächlich ein Rückgang der Nettoneuverschuldung des Öffentlichen Gesamthaushalts herbeigeführt werden, was sowohl Resultat des einsetzenden wirtschaftlichen Aufschwungs war als auch auf die Sparbereitschaft der Bundesregierung zurückging.

1987/88 führten das erneut anwachsende strukturelle Defizit, eine Verlangsamung des wirtschaftlichen Aufschwungs und die Senkung der Einkommen- und Körperschaftsteuer zu einem erneuten Anstieg der Nettoneuverschuldung.^[17]

Das Jahr 1989 wies mit 1,2% Schuldenzuwachs/ BIP den niedrigsten Anteil seit 1970 auf und präsentierte einen fast ausgeglichenen Haushalt.^[18] Doch auch diese „positive“ Entwicklung der letzten Jahre konnte nicht verdecken, dass sich die

Verschuldung in den achtziger Jahren auf 1 Billion DM verdoppelte.

Phase 5: Erneute Schuldenexpansion im Zeichen der deutschen Einheit (1990-1995)

Ob sich diese Tendenz des abnehmenden Verschuldungsverhaltens fortgesetzt- und eine nachhaltige Veränderung des Verschuldungstrends verursacht hätte, ist nicht klar zu beantworten.^[19] Im Zuge der deutschen Einheit setzte erneut ein

Schuldenwachstum in noch nicht bekannte Höhen ein, das innerhalb fünf Jahre zu einer nochmaligen Verdoppelung auf insgesamt 2 Billionen DM führte.^[20]

Phase 6: Von der kurzfristigen Erholung in neue Höhen

Bis 1997 verharrte die Neuverschuldung auf einem einheitlich hohen Niveau, die dann aber unter dem neuen Wirtschaftsminister Hans Eichel bis 2001 stark gesenkt werden konnte.^[21] Ab 2002 zeigt die Richtung der Neuverschuldungsquote wieder steil nach oben.

3.2. Das derzeitige Ausmaß: einige wichtigen Kennziffern

Die in 3.1. beschriebene Entwicklung hat dazu geführt, das die Gesamtverschuldung (2004) des Öffentliche Haushalts auf mittlerweile ca. 1.385 Mrd. € angestiegen ist. Das entspricht 62,7% des BIP (zum Vergleich: 1960 waren es noch 18,5%) und 16.800 € pro Kopf.^[22]

Seit Oktober erhöhen sie sich weiterhin um 2660 € pro Sekunde und werden am Ende des Jahres den Stand von ca. 1.415 Mrd. € erreicht haben.^[23]

Die Zinszahlungen für diesen gewaltigen Schuldenberg beliefen sich allein im Jahr 2002 auf 65,6 Mrd. €; die sich aus den 443 Mrd. € Steuereinnahmen errechnete Zinssteuerquote betrug 14.8%. Das bedeutet, dass etwa jeder siebte Euro der Steuereinnahmen ausschließlich für Zinstilgungen herangezogen werden musste.^[24]

Meyer führt an, dass das Verhältnis der in den Jahren 1965-2003 gezahlten Zinszahlungen (1.188,8 Mrd. €) und den erhaltenen Krediten (1.129,3 Mrd.) zu der Schlussfolgerung führt, „dass der öffentliche Gesamthaushalt zur Finanzierung der originären Ausgaben im Durchschnitt der vergangenen Jahrzehnte Kredite nicht benötigte; er benötigte sie lediglich zur Finanzierung der von den Krediten selbst erzeugten steigenden Zinslasten, also zur Finanzierung der Altlasten der Staatsverschuldung, nicht aber zur Finanzierung seiner eigentlichen Aufgaben (wie z.B. Investitionen)“.^[25]

[...]

^[1] Wagschal, Uwe (1996): Staatsverschuldung – Ursachen im internationalen Vergleich, Opladen, S. 13.

^[2] Ricardo, D (1979): Über die Grundsätze der politischen Ökonomie und der Besteuerung, Berlin, S. 114.

^[3] Von Stein, Lorenz (1885): Lehrbuch der Finanzwissenschaft, Leipzig, S. 716.

^[4] Lang, Eva & Koch, Walter (1980): Staatsverschuldung – Staatsbankrott? , Würzburg, S.14.

^[5] Gabler Wirtschaftslexikon (1990): Wiesbaden, S. 129.

^[6] Dornbusch, Hans-Ludwig (1995): Zur Eigendynamik unserer Staatsverschuldung (Veröffentlichungen des Instituts „Finanzen und Steuern“ in Bonn, Bd. 333, Bonn, S. 13 ff.

^[7] Ottnad, Adrian (1996): Wohlstand auf Pump – Ursachen und Folgen wachsender Staatsverschuldung in Deutschland, Frankfurt/ Main, S. 15. Ausgenommen sei hier die deutsche Wiedervereinigung, auf die später in Punkt 4.3. gesondert eingegangen werden soll.

^[8] Berücksichtigt man die beträchtliche Geldentwertung dieser über 50 Jahre, verdreißigfachte sich die Anfangsschuld (in Preisen von 1949).

^[9] Phaseneinteilungen und Inhalt nach Ottnad (1996), S. 27 ff (ausgenommen Phase 6).

^[10] Dadurch erhöhte sich die Schuldenquote des Öffentlichen Gesamthaushalts schlagartig von 19,1 % auf 21,9 %.

^[11] Ottnad (1996), S. 37.

^[12] Piel/ Simmert (1981), S. 101.

^[13] Allein1975 stiegen die Gesamtschulden um über 35% - und die Kreditfinanzierungsquote um über das Doppelte auf 15% an.

^[14] Piel/ Simmert (1981), S. 27. (Insgesamt resultierte daraus allein in den siebziger Jahren eine Verdreifachung der staatlichen Schulden auf ca. 500 Mrd. DM, was 50% des BSP entsprachen. Vgl. Dornbusch (1995), S. 11).

^[15] 1981 erreichte die Nettoneuverschuldung mit 75 Mrd. DM ihren Höchststand, was fast 5% des BSP entsprach. Vgl. Schlesinger, Helmut/ Weber, Manfred/ Ziebarth, Gerhard (1993): Staatsverschuldung – ohne Ende? , Darmstadt, S. 16.

^[16] Ottnad (1996), S. 51.

^[17] Ottnad (1996), S. 56 ff.

^[18] Grund hierfür war ein unerwartet hohes Wirtschaftswachstum, eine starke Auslandsnachfrage und höhere Verbrauchssteuern, die die Einnahmesituation so stark verbesserten, dass auch die Staatsquote mit 47 % auf ihren niedrigsten Wert seit 1977 sank.

^[19] Ottnad geht allerdings davon aus, dass der Rückgang- auch ohne die besonderen historischen Ereignisse- sich nicht im gleichen Maße fortgesetzt hätte. Thesen dazu S. 59 f .

^[20] Denn der Staat fing die Mehrbelastungen, die sich aus der Übernahme der DDR-Altlasten und der Finanzierung der Einheit ergaben, fast ausschließlich durch weitere Kredite auf, so dass die Schuldenquote von 1990 bis 1995 um fast 10 % stieg.

^[21] U.a. wegen der UMTS- Lizenzerlöse und Verringerung des Zinsniveaus. Vgl. Meyer, Dieter (2004): Die Schuldenfalle - eine Untersuchung der Staatsverschuldung ab 1965 bis 2025, http://www.staatsverschuldung-schuldenfalle.de/ (18.11.2004), S. 8.

^[22] Deutsche Enzyklopädie (2004): Staatsverschuldung, http://de.wikipedia.org/wiki/Staatsverschuldung (18.11.2004), S. 1.

^[23] Um sich diese Zahl zu veranschaulichen kann man folgendes Beispiel heranziehen: Würden man ab sofort keine Kredite mehr aufnehmen, sondern jeden Monat 1 Mrd. € Schulden tilgen, so hätte man nach 113 Jahren immer noch nicht das Ende des Schuldenbergs erreicht (ohne Zins u. Zinseszins!). Vgl. Bund der Steuerzahler (2004): Die öffentliche Verschuldung, http://www.steuerzahler.de/ inhalt/print_overview.phtml?bereich=Verschuldung (21.11.2004), S. 1.

^[24] Meyer (2004), S.1.

^[25] Meyer (2004) S. 8. Obwohl diese einseitige Betrachtungsweise nicht stimmt (die Zinszahlungen des Staates an seine Gläubiger gehen zum Teil durch Kapitalertragssteuer u.a. wieder an diesen zurück), verdeutlicht sie doch die zunehmende Problematik recht deutlich.