Was spricht gegen die Einführung direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Direktdemokratische Elemente
2.1. Ein Definitionsversuch
2.2. Formen direktdemokratischer Mitbestimmung

3. Empirische Argumentationslinie – deutsche Einstellungen
3.1. Lehren aus der Geschichte – schlechte Weimarer Erfahrungen?
3.2. Einstellungen der Bundesdeutschen zu direktdemokratischen Instrumenten

4. Direkte Demokratie und Repräsentativität – Staatsorganisator. Widerspruch?

5.Fazit

6. Literaturverzeichnis

7.Urhebererklärung

Leistungsnachweis

1. Einleitung

Die Frage danach, warum in Deutschland keine Mitbestimmung auf Bundesebene herrscht und ob den diese überhaupt wünschenswert wäre, sorgt immer wieder für umfangreiche Diskussionen. Angesichts der großen Probleme sowie dem Verlust an Vertrauen in der Bevölkerung denen sich unser staatliches System und seine Entscheidungsträger gegenübersehen, gewinnt die Frage nach der Legitimation politischer Entscheidungen immer mehr an Bedeutung. Direktdemokratische Beteiligung wird häufig als Möglichkeit verstanden, Vertrauen wiederherzustellen und zudem das Problem der Legitimation, das vor allem repräsentative Demokratien betrifft, zu lösen. Somit stellt sich die Frage beinahe zwingend, ob einer Einführung direktdemokratischer Mitbestimmung auf nationalstaatlicher Ebene in Deutschland entscheidende Gründe widersprechen. In dieser Arbeit soll versucht werden zu beantworten, wo Argumente für und wider einer solchen Veränderung des Staatssystems zu suchen sind. Die vorgelegte Analyse besitzt jedoch nicht den Anspruch auf Vollständigkeit. Die Vielfältigen Formen direktdemokratischer Mitbestimmung auf den subnationalen deutschen Ebenen bleiben ebenso unberücksichtigt wie die Frage nach der Zweckmäßigkeit plebiszitärer Elemente angesichts der gestiegenen Komplexität politischer Sachfragen. Vielmehr möchte ich mich auf die beiden nach meiner Meinung wesentlichsten Argumentationslinien beschränken. Dies wäre zum einen die Frage nach den deutschen Erfahrungen: Inwieweit bestimmt die Diskussion eine Grundhaltung für oder gegen Direkte Demokratie unter den Deutschen? Inwieweit ist diese geprägt von den Weimarer Erfahrungen? Die andere Frage ist rein theoretisch: Ist direktdemokratische Mitbestimmung überhaupt mit dem stark repräsentativen System der Bundesrepublik Deutschland vereinbar? Welche Probleme ergeben sich aus einer Installation direktdemokratischer Elemente?

Zu Beginn soll jedoch der untersuchte Gegenstand – die Direkte Demokratie näher benannt und erläutert werden. Vor allem soll aber eine Klassifikation der vielfältigen Verfahren vorgenommen werden. Dies ist wesentlich von Belang für die beiden nachfolgenden Teile der Arbeit.

2. Direktdemokratische Elemente

Zunächst wollen wir uns dem Untersuchungsgegenstand auf der theoretischen Ebene nähern. Dazu soll zu Beginn grob benannt werden, was unter dem direktdemokratischen Prinzip zu verstehen ist. Nachfolgend möchte ich die einzelnen Verfahrensmöglichkeiten einer direktdemokratischen Ordnung auflisten und erläutern und abschließend versuchen diese Verfahren zu klassifizieren.

2.1 Ein Definitionsversuch

„Demokratie heißt Entscheidung durch die Betroffenen“. Diese Aussage des ehemaligen Bundespräsidenten Richard von Weizsäcker umschreibt trotz ihrer Kürze treffend das Prinzip direktdemokratischer Ordnung, wenngleich Weizsäcker sie ursprünglich auf die Demokratie im Allgemeinen bezog. „Entscheidung durch die Betroffenen“ bedeutet, dass die Bürger eines Landes über Sachfragen selbst entscheiden, und diese Entscheidungen nicht gewählten Vertretern (Repräsentanten) überlassen (Schmidt 1995: 231). Streng genommen bezeichnet der Begriff „direkte Demokratie“ nicht nur ein Entscheidungsverfahren, sondern eine Form staatlicher Ordnung, die dem Gesellschaftsvertrag Jean-Jacques Rousseaus entspräche. Demnach besäße das Volk absolute Entscheidungskompetenz, wäre somit einziger Souverän, die gewählte Regierung verfügte lediglich über die Exekutivmacht. Parlamente und ähnliche legislative Volksvertretungen schließt Rousseau aus, die Souveränität des Volkes sei unteilbar. Aus der Summe des Willens aller Bürger bildet sich der Gemeinwille, der unfehlbar ist, wenn das Volk nicht durch „Teilgesellschaften“ und „Parteiungen“ verwirrt und zergliedert wird (Gesellschaftsvertrag II.Buch, Kapitel 3). Ohne die Bedeutung Rousseaus für die Staatsphilosophie in Abrede stellen zu wollen, hat sich sein von den Erfahrungen im überschaulichen Genf geprägtes ideales Staatskonstrukt für den Territorialstaat als unpraktisch erwiesen (Evers 1999: 25). Die „Direkte Demokratie“ als geschlossene politische Ordnung nach Rousseauscher Vorstellung bleibt somit auf nationalstaatlicher Ebene ein gestaltloses Ideal.

Spricht man heute von „direkter Demokratie“, so bezieht man sich damit weniger auf ungeteilte Volksherrschaft als vielmehr auf eine politische Ordnung, die verschiedene Möglichkeiten der Mitbestimmung des Volkes vorsieht, also eine repräsentative Demokratie mit plebiszitären und direktdemokratischen Elementen. Das heißt, dass eine Abstimmung des Volkes über einen Sachverhalt möglich ist, in den meisten Fällen aber nicht notwendigerweise durchgeführt werden muss. „Direkte Demokratie“ wird somit als Ergänzung zu den vorwiegend repräsentativen Staatssystemen gesehen. Stellt man Direkte und Repräsentative Demokratie gegenüber, so ist es zudem unzulässig Direktwahlen zu entscheidenden politischen Ämtern als direktdemokratische Elemente zu bezeichnen. Die Instrumente beider Demokratieformen – Abstimmungen einerseits und Wahlen andererseits – sind somit scharf voneinander abzugrenzen (Schiller 2002: 11). Demnach sind Behauptungen nicht ohne weiteres zu vertreten, Wahlen in der Bundesrepublik stellten mitunter einen neuen Typus direktdemokratischer Entscheidungen dar, sobald Wahlen nämlich aufgrund tagespolitischer Verwicklungen den Charakter einer Entscheidung zugunsten oder entgegen politischer Richtungsentscheidungen annehmen würden (Schmidt 2000: 356). Dies würde dem eigentlichen Charakter direktdemokratischer Elemente, nämlich der Annahme oder Ablehnung eines konkreten und ganz genau umrissenen Sachverhaltes nicht gerecht. Diese stark vereinfachende Formel zur Erklärung der Beschaffenheit direktdemokratischer Instrumente lässt jedoch deren vielfältige Formen und Typen außer acht. Wir wollen uns aus diesem Grund im nächsten Abschnitt der konkreten Ausgestaltung direkter Demokratie widmen.

2.2 Formen direktdemokratischer Mitbestimmung

Sabine Jung hat 1996 in einem sehr interessanten Artikel mehrere Versuche der Typologisierung direktdemokratischer Elemente überprüft und kommt zu dem Ergebnis, dass die einzig sinnvollen Kriterien zum einen die Frage nach der Kompetenz zur Initiierung einer Volksabstimmung und zum anderen die Höhe des zu erlangenden Quorums sind. Unterteilungen nach dem Abstimmungsgegenstand, der Verbindlichkeit des Ergebnisses oder rein empirisch gestützte wie die Häufigkeit der Anwendung seien entweder ungeeignet, nicht wesentlich oder der ihrer Ansicht nach wichtigsten Unterteilung, wer im Staat die Kontrolle über die Auslösung einer Volksabstimmung hat, bereits wesensimmanent. Somit existierten zwei Ebenen mit jeweils zwei Ausprägungen, die insgesamt vier Varianten direktdemokratischer Beteiligungsformen zuließen (Jung 1996: 631 ff.). Theo Schiller nennt ebenfalls das Kriterium der Auslösungskompetenz als entscheidend, zusätzlich benennt er jedoch auch die Frage nach dem Entscheidungsgegenstand (also über einfache Gesetze, Verträge und die Finanzplanung hin zu Verfassungsänderungen) und der Verbindlichkeit der Entscheidung, verzichtet dafür jedoch auf das Kriterium der Gültigkeitsauflagen (Schiller 2002: 13ff.). Zur Aufstellung und Charakterisierung der einzelnen Verfahren ist die Methode Schillers gewiss sinnvoller, handelt es sich bei der Frage nach dem Vorhandensein eines Quorums doch eher um ein Anwendungskriterium, dass den Instrumenten an sich nicht direkt anhaftet. Die Einteilung nach abzustimmenden Gegenständen halte ich jedoch zumindest bei einer theoretischen Betrachtung zunächst nicht für notwendig, da hier die Unterschiede vor allem zwischen den einzelnen Staaten variieren, nicht zwischen den Anwendungsformen direktdemokratischer Mitbestimmung. Bevor die direktdemokratischen Instrumente einzeln benannt und erklärt werden, muss jedoch noch angemerkt werden, dass selbst die Fachliteratur offensichtlich uneins über die korrekte Anwendung der Begrifflichkeiten ist. So werden beispielsweise die Begriffe Referendum und Plebiszit einerseits strukturierend verwendet, andererseits nutzt man sie als Beschreibung konkreter Ausgestaltung direktdemokratischer Instrumente. Daher wurde hier der Versuch unternommen, Begriffe für die einzelnen Sachverhalte zu wählen die sie am treffendsten beschreiben.

- Beim Plebiszit handelt es sich im politikwissenschaftlichen Sprachgebrauch um eine von über die repräsentative Mehrheit verfügenden Staatsorganen (Parlamamentsmehrheit, Regierung, Staatsoberhaupt) ausgelöste Abstimmung, deren Ergebnis verbindlichen Charakter für den Gesetzgebungsprozess hat.
- Im Unterschied dazu dient die Volksbefragung lediglich dazu, den Volkswillen zu ermitteln. Sie wird ebenfalls von den höchsten staatlichen Instanzen ausgelöst, ihr Ergebnis ist jedoch nicht verbindlich, die Gesetzgeber müssen dem ermittelten Volkswillen nicht Folge leisten^[1].
- Eine Volksanregung ist ebenfalls nicht bindend für die gesetzgebenden Organe, wird jedoch im Unterschied zur Volksbefragung aus der Mitte des Volkes initiiert, zum Beispiel durch Sammlung von einer bestimmten Anzahl von Unterschriften. Ebenso wie das Petitionsrecht (das nur von einer einzelnen Person wahrgenommen werden kann) stellt die Volksanregung somit eine Art Agenda-setting für die Träger der repräsentativen politischen Entscheidungsgewalt dar.
- Beim Volksbegehren stellt das Volk durch Sammlung von Unterschriften den Antrag über eine Sachfrage selbst zu entscheiden. Werden die Auflagen betreffend der Menge der zu sammelnden Unterschriften erfüllt, muss dem Volk das Gesetz zur Abstimmung vorgelegt werden.
- Ähnlich dem Volksbegehren ist die Minderheitsinitiative des Parlaments. Hier kann auf den Antrag einer Minderheit im Parlament (zum Beispiel eines Drittels der Abgeordneten) eine Volksbefragung oder ein Volksentscheid durchgeführt werden.

[...]

^[1] In der Praxis zeigt sich jedoch häufig, dass unverbindlichen Befragungen dem Charakter einer verbindlichen Volksabstimmung gleichkommt, der Volkswille erfährt dann im weiteren Gesetzgebungsprozess höchste Aufmerksamkeit (vgl. Jung 1996: 632).