Deutschland am Scheideweg. Abschaffung oder Neugestaltung der bundesstaatlichen Rechtsordnung?

Inhaltsverzeichnis

A. Einleitung

B. Historie

C. Föderalismusreform I (2006)
I. Gründe und Ziele
II. Inhalte / Veränderungen
1. Korrektur der Zustimmungsrechte
2. Neuverteilung der Gesetzgebungskompetenzen
3. Mischfinanzierung
4. Bundesstaatliche Lastenverteilung
5. Hauptstadtfrage und Europatauglichkeit
6. Weitere Aspekte
III. Kritik
IV. Auswirkungen

D. Föderalismusreform II (2009)
I. Gründe und Ziele
II. Inhalte / Veränderungen
1. Schuldenbremse und Konsolidierungshilfen
2. Ausnahmefälle: Naturkatastrophen und Notlagen
3. Stabilitätsrat
4. Zusammenwirken in der Informationstechnologie
III. Kritik
IV. Auswirkungen

E. Föderalismusreform III (2017)
I. Gründe und Ziele
II. Inhalte / Veränderungen
1. Bund-Länder-Finanzbeziehungen
2. Finanzhilfen für die kommunale Bildungsinfrastruktur
3. Digitalisierung der Verwaltung
4. Infrastrukturgesellschaft für die Bundesautobahnen
5. Weitere Aspekte
III. Kritik
IV. Zukunftsperspektiven

F. Lösungsansätze aus anderen Staaten

G. Schlussbetrachtung
I. Gesamtwürdigung mit Beantwortung der Forschungsfrage
II. Ausblick / Handlungsempfehlungen

Literaturverzeichnis

Gesetzessynopse

Anhang

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieer Leseprobe nicht enthalten

A. Einleitung

Viele deutsche Bundesbürger sind auf emotionale und räumliche Art mit ihrer Heimat verbunden. Die Niedersachsen kennen ihre Landeshauptstadt Hannover. Bei Bundesligaheimspielen der Hertha sorgt die Landespolizei von Berlin für Recht und Ordnung. Die Hamburger sehen auf mancher Zwei-Euro-Sonderprägung ihren Michel. Im Nachrichtenprogramm der Dritten gibt es lokale Berichte aus Rheinland-Pfalz, Mecklenburg-Vorpommern und Hessen. Auf Landesgrenzen überschreitenden Bundesautobahnen heißen Schilder Autofahrer „Herzlich Willkommen“. In den 16 Ländern werden in unterschiedlichem Ausmaß eigene Geschichten, Identitäten, Kulturen, Leibspeisen sowie sogar Sprachen und Dialekte gepflegt. Dadurch fühlt sich ein Großteil der Deutschen weitaus mehr zu seiner regionalen Lebenswelt hingezogen, als wenn es diese Besonderheiten nicht gäbe. Doch was steckt juristisch und politisch hinter diesem Phänomen?

Abbildung in dieer Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Reuter, Konrad: Bundesrat und Bundesstaat, Berlin 2009, vordere Einbandklappe.

Bereits der Titel dieser Masterarbeit bedient sich dreier Begrifflichkeiten, die es dafür als aller Erstes näher zu erläutern gilt, damit eine Grundlage für das weitere Leseverständnis geschaffen ist. Da wäre zunächst der Begriff „Bundesrepublik“. Abgeleitet von den lateinischen Wörtern res publica, welche sinngemäß übersetzt „die öffentliche Sache“ bedeuten, steht die Republik für ein System, das sich am Wohle des Volkes ausrichtet, von dem alle Staatsgewalt ausgeht, indem es sowohl die Regierungsvertreter als auch das Staatsoberhaupt in Wahlen bestimmt und somit auch den wichtigsten Ansatz aller staatlichen Le- gitimation formt. ^[1] Weniger deutlich wurde in voranstehender Darlegung der erste Wortteil „Bund“ aufgezeigt. Das folgt sogleich im Rahmen des zweiten Begriffs „Bundesstaat“. Dieser wird als kollektive Kooperation aller Einzelstaaten, hierzulande sind das die Länder, unter dem Gesamtstaat, der Bundesrepublik Deutschland, auf Basis der politischen Maxime des Föderalismus definiert, ^[2] womit die dritte und wesentlichste Vokabel dieser Thesis eingeführt sowie die anfänglich aufgeworfene Frage beantwortet wurde. Charakteristisch für dieses staatliche Organisationsprinzip ist die Errichtung und der Bestand eines stabilen Gleichgewichts im Spannungsfeld von Partikularismus oder Separatismus auf der einen Seite und Unitarismus oder Zentralismus auf der anderen Seite; ergo zwischen Grundsätzen, welche ihm in der Konsequenz, entweder durch Vereinigung aller Gliedstaaten zum Einheitsstaat oder durch Zerteilung des Gesamtstaats in eigenständige Glieder, ein Ende setzen würden. ^[3] Das Fremdwort „Föderalismus“ stammt gleichfalls aus dem Lateinischen (foedus); es heißt so viel wie Vertrag oder Bündnis (zwischen dem Gesamtstaat oder Bund und den Gliedstaaten oder Ländern) und zwar mit dem Inhalt des geschlossenen Auftritts nach Außen sowie der Aufteilung der Staatsmacht untereinander im Innern. ^[4] Mit diesem Abkommen verzichten die Einzelnen auf einen Teil ihrer Souveränität, bekommen als Ausgleich dafür aber von der Gesamtheit den Schutzschirm aufgespannt und verpflichten sich dieser gegenüber, mithin ebenso für die anderen Einzelnen Verantwortung zu übernehmen. Der Bund schreibt dabei lediglich Normen im Sinne des Volkswillens von oben nach unten vor, die alternativlos für alle die gleiche Geltung haben sollen. Mit dieser Begrenzung sind die Länder ansonsten größtenteils unabhängig, können also auf vielen Gebieten landeseigene Bestimmungen erlassen, sodass schlagwortartig für den Föderalismus festgehalten werden kann:

„Einer für alle – alle für einen“ oder „Einheit in Vielfalt.“ ^[5]

Zum Thema der Gewaltenteilung sollte ergänzt werden, dass beide politische Hierarchien eigens mit der Ausübung ganz bestimmter, in der Verfassung festgeschriebener Aufgaben betraut worden sind, denn jedes Bundesmitglied besitzt überdies seine eigene Legitimität, hat Rechte, Kompetenzen, eine alleinige Landesverfassung und autonome Einrichtungen für die ausführende, gesetzgebende sowie rechtsprechende Gewalt. ^[6] Kennzeichnend für den Föderalismus sind des Weiteren die Mixtur aus geteilter Aufgabenerfüllung von beiden Stufen (shared rule) und selbstständiger Verfügungsbefugnis im jeweils eigenen Handlungsbereich (self rule), eine doppelte, weil horizontale und vertikale, Gewaltenteilung sowie eine beachtliche Anpassungs- und Integrationsfähigkeit. ^[7] Häufiger Streit- punkt in den Diskussionen der beteiligten Akteure ist hingegen die Frage nach der Zuständigkeit, genauer gefragt, welche Ebene innerhalb der föderalistischen Struktur ist für welche Aufgabe verantwortlich oder ist die schon getroffene Zuteilung überhaupt zweckmäßig? In einer besonderen Funktion, nämlich als Vermittler der heterogenen Interessen, tritt der Bundesrat als Organ der (Bundes-)Legislative, allerdings zusammengesetzt aus Vertretern der (Landes-)Exekutiven, auf. Angesichts seiner Position als föderatives Bindeglied, seines Aufbaus und spezieller Tätigkeiten im globalen Vergleich wird er als „originellster deutscher Beitrag zum Föderalismus“ sowie als „einzigartiges Organ in der Welt“ angesehen. ^[8] Ursprung der Debatten über die Aufgabenzuweisung ist immer wieder die Verfassung. Jedoch wäre die Effektivität des Föderalismus ohne Grundgesetz gefährdet; bietet es doch nicht nur einen symbolischen Rahmen zur Einheitsförderung, sondern auch ein rechtsstaatliches Fundament. ^[9] Wenig verwunderlich ist es dementsprechend, dass die essentiellen Leitgedanken in den folgenden Artikeln manifestiert sind:

Art. 20 I GG „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“, Art. 30 GG „Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt.“, sowie die sogenannte „Ewigkeitsklausel“ des Art. 79 III GG „Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.“ ^[10]

Gemeinsam mit den ihn flankierenden, soeben angesprochenen verfassungsgestaltenden Grundmerkmalen, zuvörderst der Demokratie, Rechts- und Sozialstaatlichkeit, zementiert der Föderalismus bloß die Wurzeln eines unterteilten Gemeinwesens; darüber hinaus lässt er ausreichend Entfaltungsmöglichkeiten, damit er den Bedürfnissen der einzelnen Glieder ebenfalls Rechnung trägt und zeigt auf diese Weise seine enorme Dynamik und Flexibilität. ^[11] Föderale Axiome haben sich in der Vergangenheit nicht nur zwischen Flensburg im Norden und Garmisch-Partenkirchen im Süden sowie in Ost-West-Ausdehnung zwischen Görlitz und Aachen erfolgreich etabliert, sondern sind auf der ganzen Welt aus verschiedensten Gründen im Aufwind. In Australien, Brasilien, Kanada, Russland und den Vereinigten Staaten von Amerika ist es die riesige Staatsfläche, in Indien, Mexiko, Nigeria und Pakistan ist es die große Einwohnerzahl, in Belgien, Bosnien-Her- zegowina und der Schweiz ist es die multikulturelle Bevölkerungsstruktur; aber auch für Inselstaaten wie die Komoren, Mikronesien, Palau, St. Kitts und Nevis sowie für noch junge, Äthiopien, Malaysia, Südafrika und Venezuela seien hier aufgezählt, oder sogar für noch im Aufbau befindliche Staaten wie die Demokratische Republik Kongo, den Irak und den Sudan, erweist sich der Föderalismus als favorisierte Wahl. ^[12] Summa summarum sind 28 der 192 UN-Staaten vom Namen her oder der Sache nach föderal aufgebaut, was auf den ersten Blick mitnichten besonders viel erscheint, jedoch immerhin knapp die Hälfte der Weltbevölkerung umfasst. ^[13] Selbst in Frankreich, Italien und Spanien, die originär für Zentralismus stehen, gibt es neuerdings einen Dezentralisierungsprozess, einhergehend mit der sukzessiven Stärkung der Gebietskörperschaften. ^[14] Das beweist zwei konträre Entwicklungen, wie der Föderalismus gewachsen ist, einerseits, beispielsweise in Deutschland und den USA, durch die Aufnahme ehemaliger unabhängiger Teilgebiete, andererseits, wie in Brasilien und Pakistan geschehen, durch Machtverteilung auf die einzelnen Regionen. ^[15] In den althergebrachten Föderalstaaten, wie in Österreich und der Schweiz, gibt es derweil Bemühungen das Staatssystem zu modernisieren. ^[16] Ferner enthalten auch supranationale Vereinigungen – die EU gilt hier als Vorbild für die „Association of South-East Asian Nations“, die Afrikanische Union sowie das „North American Free Trade Agreement“ – neben vertraglichen auch föderalistische Bestandteile und werden deshalb diesbezüglich als Gebilde sui generis bezeichnet. ^[17] Die Europäische Union weist aber nicht nur föderale Elemente auf, sondern ist Teil eines Mehrebenensystems, welches hierzulande aus den Kommunen und Ländern, dem Bund sowie eben jener EU besteht. ^[18] Damit die deutschen Länder in einer stetig größer werdenden europäischen Gemeinschaft überhaupt wahrgenommen werden, müssen sie mit einer wirkungsvollen Stimme auftreten, auf die sie sich zunächst intern verständigen sollten. Außerdem stärkt das Grundgesetz in den Artikeln 23 und 24 ihre Position, indem die Mitwirkungspflicht bei Zukunftsfragen der Europäischen Union in Solidarität von Bund und Ländern zu erfüllen ist und so als wesentliches Instrument des Binnenföderalismus Einzug erfahren hat. ^[19] Nichtsdestotrotz werden in diesem Vierklang die Einflussnahmechancen der Länder mit der Metapher des „Sanduhr-Föderalismus“ beschrieben, denn die mittlere Stufe verliert zunehmend an Wirkungskraft, während der Bund sowie die EU und die Lokalebene an Geltung gewinnen. ^[20] Demnach ist es nachvollziehbar, dass der Fokus der Novellen auf der Neugestaltung der Beziehungen zwischen Gesamtstaat (Bund) und Einzelstaaten (Länder) lag. ^[21]

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^[1] Deutscher Bundestag (Hrsg.): Parlamentsdeutsch – Lexikon der parlamentarischen Begriffe, Berlin 2016, S. 64.

^[2] Deutscher Bundestag 2016, S. 16.

^[3] Magiera, Siegfried: Eröffnung und Begrüßung, in: von Arnim, Hans Herbert / Färber, Gisela / Fisch, Stefan (Hrsg.): Föderalismus – Hält er noch, was er verspricht?, Berlin 2000, S. 14.

^[4] Reuter, Konrad: Bundesrat und Bundesstaat, Berlin 2009, S. 5.

^[5] Sonne, Sven: Stichwort Bundesstaat, Berlin 2016, S. 8f.

^[6] Deutscher Bundestag 2016, S. 30.

^[7] Anderson, George / Scheller, Henrik: Fiskalföderalismus, Opladen, Berlin, Toronto 2012, S. 13f.

^[8] Reuter 2009, S. 11, 51; Beispiele für die „speziellen Tätigkeiten“ in: Reuter 2009, S. 34ff.

^[9] Anderson, George: Föderalismus, Opladen, Farmington Hills 2008, S. 68.

^[10] Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutsch- land, Bonn 2017, S. 22, 27, 49.

^[11] Magiera 2000, S. 15.

^[12] Anderson / Scheller 2012, S. 15.

^[13] Anderson 2008, S. 9, 13f.

^[14] Reuter 2009, S. 9.

^[15] Anderson / Scheller 2012, S. 15.

^[16] Anderson 2008, S. 9.

^[17] Anderson / Scheller 2012, S. 15.

^[18] Der Begriff des Mehrebenensystems geht zurück auf die Systemtheorie; begründet vom Biolo- gen Ludwig von Bertalanffy; General System Theory, New York 1976.

^[19] Magiera 2000, S. 16.

^[20] Hajduk, Anja: Was bleibt vom solidarischen Fundament unseres Föderalismus?, in: Junkern- heinrich, Martin u.a. (Hrsg.): Verhandlungen zum Finanzausgleich, Berlin 2016, S. 108f.

^[21] Andersen, Uwe: Einführung – Der Bundesstaat in der Krisen- und Reformdiskussion, in: An- dersen, Uwe (Hrsg.): Föderalismusreform, Schwalbach/Ts. 2008, S. 9.