"Ars diplomatica non facit saltum" oder die Kunst der Diplomatie macht keine Sprünge

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Hauptteil
2.1. Aussen-, Neutralitätspolitik und Anerkennungspraxis der Schweiz im Kalten Krieg
2.2. Die Schweiz stellt sich die Deutsche Frage
2.3. Von der Ostpolitik zur Anerkennung: die Jahre der Entspannung 1967-1972

3. Schlusswort

4. Literatur- und Quellenverzeichnis
4.1. Quellen:
4.2. Internetquellen:
4.2. Sekundärliteratur:

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Die Teilung Deutschlands in den frühen Jahren des Kalten Krieges und die Verhärtung der diplomatisch-politischen Fronten zwischen Ost- und Westdeutschland stellten die schweizeri­sche Aussenpolitik und Anerkennungspraxis fremder Staaten vor eine Reihe neuer Herausfor­derungen. Während die Bundesrepublik Deutschland (BRD) bereits 1951 offiziell durch die Schweiz anerkannt wurde, vollzog die Schweiz diesen Schritt bei der Deutschen Demokrati­schen Republik (DDR) erst 1972. Diese Verzögerung wirft insbesondere unter den Gesichts­punkten der Neutralität und Universalität als Maximen der schweizerischen Aussenpolitik die Fragen auf, der in dieser Arbeit nachgegangen wird: weshalb anerkannte die Schweiz die DDR, deren Staatsgründung bekanntermassen bereits 1949 erfolgte, erst im Jahr 1972? Welche aus- senpolitischen Bedingungen und Motive hielten die neutrale Schweiz 23 Jahre lang von der Anerkennung der DDR ab? Was war 1972 anders als in den Jahren zuvor? Dazu wird die These aufgestellt, dass die Anerkennungspolitik der Schweiz wesentlich vom internationalen Umfeld geprägt war und die Schweiz einen Wechsel des internationalen Paradigmas benötigte, um ihre DDR-Politik zu normalisieren.

Sowohl die Entspannungs- und Ostpolitik als auch die schweizerischen Beziehungen zu den beiden deutschen Staaten während des Kalten Krieges sind historisch dicht bearbeitete For­schungsfelder. Nichtsdestotrotz waren die Folgen der Entspannungspolitik auf neutrale Staaten wie die Schweiz bisher vergleichsweise selten Gegenstand intensiver Forschung. An dieser Stelle knüpft diese Arbeit an, indem sie die deutsch-schweizerischen Beziehungen und die schweizerische Anerkennungspraxis fremder Staaten mit den internationalen, politischen Konstellationen des Kalten Krieges zu verbinden versucht.

Zur Beantwortung dieser Frage und Untersuchung der These werden schriftliche Quellen zur schweizerischen Aussenpolitik im Zeitraum von 1945-1973 aus der Onlinedatenbank Diplo­matische Dokumente der Schweiz ausgewertet. Konsultiert werden die Themendossiers „Fra­gen der Anerkennung fremder Staaten“, „Geteilte Staaten“ und „Neutralitätspolitik“, sowie die Dossiers zu den bilateralen Beziehungen der Schweiz mit der BRD und der DDR. Die Erkennt­nisse der Quellenrecherche werden mit der themenbezogenen Sekundärliteratur verwoben. Für die deutsch-schweizerischen Beziehungen der Nachkriegsperiode werden hauptsächlich Hans Jürgen Küsters Beitrag Die Schweiz und die Deutsche Frage (1945-1961) und Markus Schmitz’ Monografie Westdeutschland und die Schweiz nach dem Krieg berücksichtigt. Als Orientierung und roter Faden dient Therese Steffen Gebers Dissertation Das Kreuz mit Ham­mer Zirkel, Ährenkranz, in der die bilateralen Beziehungen zwischen der DDR und der Schweiz von 1945 bis 1972 akribisch untersucht werden. Ihre Untersuchung ist für diese Arbeit beson­ders hervorzuheben, da sie Anhaltspunkte für eine gezielte, zusätzliche Quellensuche bot. Als letztes seien Stefan Creuzbergers Westintegration und neue Ostpolitik und Werner Kilians Die Hallstein-Doktrin genannt. Während Creuzberger konzis die wichtigsten Konzepte und Mei­lensteine der BRD-Aussenpolitik nachzeichnet, setzt sich Kilian detailliert mit den Motiven und der Wirkung der westdeutschen Isolationspolitik, der Hallstein-Doktrin, auseinander.

Die Arbeit ist in drei Teile gegliedert: Im ersten Teil wird der breitere, historische Kontext erläutert, indem die zentralen Pfeiler der schweizerischen Aussen- und Neutralitätspolitik in den frühen Nachkriegsjahren, sowie die schweizerische Anerkennungspraxis fremder Staaten dargestellt werdem. Im mittleren Teil werden für die Zeitspanne von 1945 bis 1967 die Motive und Parameter herausgearbeitet, welche die Schweiz veranlasst haben, lediglich die BRD und nicht die DDR anzuerkennen. Der letzte Teil behandelt die Periode von 1967 bis 1972 und führt die Veränderungen des internationalen Umfelds, welches die Anerkennung der DDR durch die Schweiz schliesslich ermöglichte, auf die Dynamiken der Neuen Ostpolitik zurück. Eine Diskussion der Fragestellung und Thesen sowie eine prägnante Zusammenfassung der wichtigsten Erkenntnisse erfolgen im Schlusswort.

2. Hauptteil

2.1. Aussen-, Neutralitätspolitik und Anerkennungspraxis der Schweiz im Kalten Krieg

Schon seit Beginn des 20. Jahrhunderts galten „Neutralität“ und „Universalität“ in offiziellen Erklärungen mit als die zentralen Maximen der schweizerischen Aussenpolitik.¹ Auch in den frühen Nachkriegsjahren hielt der Bundesrat an dem Prinzip der Neutralität fest und erklärte sie zur aussenpolitischen Staatsdoktrin, implizit gar zum identitätsstiftenden Merkmal.² Trotz eines neutralitäsfeindlich gesinnten Umfelds sowie zunehmender wirtschaftlicher Interdepen­denzen zwischen den Staaten Westeuropas gelang es der Schweiz, „die nationale Identität als neutraler Sonderfall in den kalten Krieg hinüberzuretten“.³ Doch die Rettung des „neutralen Sonderfalls“ hatte ihren Preis, der sich in einer „asymmetrischen Aussenpolitik“ äusserte. Fortan verfolgte die Schweiz eine wirtschaftliche Integration in die westlichen Märkte, ohne jedoch dabei politisch zu partizipieren.⁴ Der Anschluss an die westlichen Volkswirtschaften erforderte ein Arrangement mit den Westmächten, allen voran den USA, welche die neutrale Schweiz als Kriegsprofiteur erachtete.⁵ Mit der Mitwirkung am Marshallplan und der Unter­zeichnung des Hotz-Linder-Agreement bekannte sich die Schweiz, wenn auch stets unter neut­ralitätspolitischen Vorbehalten, zum Westen.⁶

Die Schweiz fand sich daraufhin in einem als altemativlos perzipierten Spannungsfeld wieder, zwischen Bewahrung der Neutralität und aussenpolitischer Universalität einerseits und wirt­schaftlicher Verankerung im Westen andererseits. Im Kontext des Kalten Krieges stellten sich innerhalb dieses Spannungsfeldes eine Reihe neuer Herausforderungen für die schweizerische Aussenpolitik, beispielsweise in der Anerkennungspraxis fremder Staaten. Schon in der Zwi­schenkriegszeit vertrat die Schweiz in ihrer Anerkennungspraxis von Staaten das Prinzip der Universalität, welches vorsah, dass Staaten ungeachtet ihrer Stellung in der internationalen Ge­meinschaft als solche anerkannt werden, sofern sie die völkerrechtlichen Kriterien der Staat­lichkeit auch erfüllen. Das Prinzip wurde gemeinhin unter der Fomiel der „weltumfassenden Beziehungen zu allen Staaten“ zusammengefasst.⁷ Die konsequent neutralitätspolitische Aus­legung dieses Universalitäts-Verständnisses widerspiegelte die Botschaft des Bundesrats an die Bundesversammlung betreffend den Beitritt der Schweiz zum Völkerbund, in welcher er die Aufrechterhaltung diplomatischer Beziehungen zum „bundesbrüchigen Staat und dessen Angehörigen in Völkerbundskriegen nicht nur als ein Recht, sondem als hohe Pflicht“ betrach­tete.⁸ Die Praxis an sich blieb auch nach dem Kriegsende bestehen, doch sie sah sich mit einer bis dahin unbekannten Erscheinung konfrontiert, nämlich jener der geteilten Staaten. Das Phä­nomen der geteilten Staaten hob sich in zweierlei Weise von damals bekannten Sezessionsbe­wegungen und Staatsneugründungen ab: Einerseits bildeten sich innerhalb eines Staatsgebiets zwei gleichwertige Machtzentren, von denen weder das eine noch das andere sich in absehbarer Zeit durchsetzen konnte. Gleichzeitig bestand zumindest eine der beiden Regierungen auf der Einheit des geteilten Staatsgebietes, was wiederum eine Anerkennung des anderen Teilgebiets als selbständigen Staat prinzipiell ausschloss.⁹ Die geteilten Staaten, namentlich Deutschland, Korea und Vietnam, waren sowohl eine faktische als auch symbolische Erscheinung des Kalten Krieges und der neu entstehenden bipolaren Weltordnung. Die sich abzeichnenden Blockgren­zen verliefen mitten durch diese Staaten hindurch und waren militärisch garantiert durch die Blockmächte. Da weder das allgemeine Völkerrecht Weisungen hinsichtlich des Umganges mit geteilten Staaten kannte, noch ein vergleichbarer Präzedenzfall vorlag, lag es in der Ver­antwortung und damit im Emiessen eines jeden Staates, seine Beziehungen zu den betreffenden Regierungen zu regeln.¹⁰ Wie sich im weiteren Verlauf der Arbeit zeigen wird, rückte die Schweiz hinsichtlich ihrer Anerkennungspraxis von der Maxime der Universalität ab, indem sie sich bei der Anerkennung geteilter Staaten im Zweifel zu Gunsten des westlichen Lagers entschied. Die Schweiz anerkannte die kommunistischen Landesteile, sprich die DDR, Nord­korea und Nordvietnam, jeweils erst Jahre nach ihren prowestlichen Pendants.

2.2. Die Schweiz stellt sich die Deutsche Frage

Mit der Kapitulation des Deutschen Reiches am 08. Mai 1945 verfügte der Bundesrat (BR) über den Abbruch der diplomatischen Beziehungen zum Deutschen Reich.¹¹ Jedoch war der BR der Auffassung, dass das Deutsche Reich fortbestehe und lediglich seine Regierung nicht mehr handlungsfähig sei.¹² Diese Rechtsposition begründet sich aus den Schweizer Interessen, die neben dem Schutz ihrer Landsleute vor allem im Fortbestand der Verbindlichkeiten des Deutschen Reiches und der damit verbundenen Rückzahlung von Kriegsschulden bestanden.¹³ Als sich in den Jahren 1946 bis 1949 eine Teilung des deutschen Staatsgebietes abzeichnete, nahm die Schweiz eine abwartende, distinguierte Haltung ein und unterhielt sowohl in den westlichen Besatzungszonen als auch in der Sowjetischen Besatzungszone (SBZ) Kontakte zu den Besatzungsmächten und deutschen Behörden. Nichtsdestominder orientierte sich die Deutschlandpolitik bereits ab 1947 an den Entwicklungen in den westlichen Besatzungszonen, in denen im Gegensatz zur SBZ ein Dutzend offizielle Schweizer Vertretungen entstanden und Diplomaten von vergleichsweise hohem Rang verkehrten.¹⁴ Mit der Gründung der beiden deut­schen Staaten 1949 nahm das „deutschlandpolitische Dilemma“ der Schweiz, welches sich in den Jahren zuvor bereits anbahnte, konkrete Formen an, da sowohl die BRD als auch die DDR auf konsularische Beziehungen drängten.¹⁵ Für die BRD waren Forderungen nach bilateralen Beziehungen stets an ihren Alleinvertretungsanspruch Deutschlands gekoppelt.¹⁶ Für die DDR bildete seit ihrer Staatsgründung die Durchsetzung einer breiten völkerrechtlichen Anerken­nung einen der Schwerpunkte ihrer Aussenpolitik, da dadurch erst eine völkerrechtliche Legi­timität entstehen und wirtschaftsjuristische bindende Verträge abgeschlossen werden konn­ten.¹⁷ Die Anerkennung durch neutrale Staaten wie die Schweiz genoss dabei eine besondere Priorität.¹⁸ 1950 hielt der Bundesrat nach wie vor an seinem Standpunkt bezüglich des Fortbe­standes des Deutschen Reiches und dessen alten Schulden und Verbindlichkeiten fest. Dem­nach konnte Bern jene Fragen, die das Deutsche Reich als Ganzes betrafen, weder mit der Bundesregierung noch der DDR verhandeln.¹⁹

Unter dem zunehmenden Druck Bonns, endlich diplomatische Beziehungen mit der Schweiz aufzunehmen, sah sich die Schweiz veranlasst, ihre Interessen zwischen Ost- und Westdeutsch­land abzuwägen und sich zu entscheiden. Während die DDR nicht bereit war, für die Auslands­schulden des Deutschen Reiches aufzukommen, kam die westdeutsche Bundesregierung den Schweizer Forderungen entgegen, entsprachen diese doch prinzipiell der Kemstaatstheorie von CDU-Kanzler Konrad Adenauer²⁰, nach der die BRD als Staat mit dem Deutschen Reich iden­tisch ist.²¹ Neben finanziellen Interessen sind ebenso ideologische und sicherheitspolitische Überlegungen der Schweiz zu berücksichtigen. Wie Schmitz feststellt, kam der Schweiz ein geteiltes Deutschland, „dessen westlicher Teil ihrer eigenen Vorstellungen entsprach“, sprich ein demokratisches, föderales und marktwirtschaftliches Deutschland, nicht ungelegen.²² Die Angst vor einer zunehmenden Bedrohung Westeuropas durch den Kommunismus war zu die­ser Zeit in der Schweizer Armee, Gesellschaft und Politik stark verbreitet.²³ Das Konzept eines neutralen Deutschlands lehnte die Schweiz beispielsweise ab, deren Generalstab „die kalte Bolschewisierung“ und Diplomaten „die Balkanisierung“ Deutschlands befürchteten.²⁴ Dem­nach lagen gute Verhältnisse nach Bonn für die Schweiz sowohl in finanzieller und demokra­tischer als auch in sicherheitspolitischer Hinsicht näher, als solche nach Ostberlin.

[...]

¹ Kälin/Riklin 1992, S. 177.

² Möckli 2000, S. 286.

³ Fischer 2004, S. 59.

⁴ Gabriel/Rybach 1999, S. 35.

⁵ Fischer 2004, S. 45.

⁶ Tanner 1990, S. 426

⁷ Kälin/Riklin 1992, S. 177.

⁸ Botschaft des Bundesrates betreffend die Frage des Beitrittes der Schweiz zum Völkerbund V. 04.08.1919.

⁹ Klarer 1981, S. 219.

¹⁰ Ebd., S. 220.

¹¹ Schmitz 2003, S. 519.

¹² Küsters 2004, S. 99.

¹³ Ebd., 102f.

¹⁴ Schmitz 2003, S. 530.

¹⁵ Küsters 2004, S. 101.

¹⁶ Schmitz 2003, S. 533.

¹⁷ Muth 2000, S. 49.

¹⁸ Gerber 2000, S. 42.

¹⁹ Ebd., S. 106f.

²⁰ Bleckmann 1975, S. 79.

²¹ Bundesratsprotokoll zu den Wirtschaftsverhandlungen mit Ostdeutschland V. 18.06.1951.

²² Schmitz 2003, S. 536.

²³ Trachsler 2002, S. 109.

²⁴ Schmitz 2003, S. 533.