Die konstitutionellen Notstandsregelungen in Deutschland, Japan und den Vereinigten Staaten von Amerika

Inhalt

I. Abkürzungsverzeichnis

II. Einleitung

III. Was bedeutet Notstand? – Ein Definitionsversuch am Beispiel des GG

IV. Analyserahmen
1. Regelungsfähigkeit
2. Regelungsbedürftigkeit
3. Regelungsebene
4. Regelungsdichte
5. Regelungsstruktur

V. Vergleich der Notstandsregelungen in Deutschland, Japan und den USA
1. Vergleichende Übersicht
2. Verfassungsbestimmungen zum Notstand
3. Regelungsfähigkeit
4. Regelungsbedürftigkeit
5. Regelungsebene
6. Regelungsdichte
7. Regelungsstruktur
8. Gerichtliche Kontrolle
9. Gründe für den besonderen Charakter der Notstandsregelungen

VI. Zusammenfassung
1. Primärquellen
2. Sekundärquellen

VII. Anhang

I. Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

II. Einleitung

Zu den Grundaufgaben des Staates und damit zu seiner Daseinsberechtigung zählt seit Hobbes der Schutz seiner Bürger „durch den innerstaatlichen Frieden und […] gegenseitige Hilfe gegen auswärtige Feinde“ (Hobbes 1991: 135). Diese Aufgabe, die Hobbes noch als konstituierendes Element des Staates angesehen hat, ist in den modernen Staaten westlicher Prägung inzwischen zu einer Selbstverständlichkeit geworden. Dabei dient der konstitutionelle Charakter der modernen Staatlichkeit als Absicherung des einzelnen Bürgers vor dem souveränen Gewaltmonopol des Staates, welches zur Durchführung der genannten Aufgaben notwendig ist.

Was aber geschieht in einer Situation, in der der Staat nicht mehr in der Lage ist, seiner Verpflichtung die Bürger zu schützen innerhalb des ihm von der Verfassung auferlegten Rahmens nachzukommen, da die notwendigen Maßnahmen weit über das hinaus gehen würden, was die Bürger ihm im Normalfall an Kompetenzen zu zugestehen bereit waren, um einem möglichen Missbrauch durch die Staatsorgane zuvor zu kommen? Hier entsteht ein Spannungsfeld zwischen hypothetischen, nicht voraussehbaren Ausnahme- oder Katastrophenfällen, für die der Staat weitreichende Kompetenzen benötigt um seine Bürger effektiv zu schützen und der sich gleichzeitig daraus ergebenen Gefahr des Missbrauchs durch Verletzung grundlegender Prinzipien konstitutioneller Staaten wie dem Grundsatz der Gewaltenteilung, Wahrung der Grundrechte oder dem Grundsatz der Volkssouveränität.

Zur Vorbeugung solcher Entwicklungen hat die Mehrheit der konstitutionellen Demokratien, und darauf beschränkt sich der Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit, Regelungen innerhalb ihrer jeweiligen Verfassungen oder daraus abgeleitet auf Ebene der einfachen Gesetze getroffen, die Kompetenzen, Verfahren und Verhaltensweisen für den Fall eines Notstandes festlegen.

Herauszufinden wie solche Regelungen konkret ausgestaltet sind, also welche Unterschiede und Gemeinsamkeiten es gibt, ist Ziel dieser Fallstudie. Lassen sich allgemeingültige Regeln finden, wie Regelungen zum Notstand aufgebaut sind? Werden diese Regelungen immer auf Ebene des Verfassungsrechtes festgeschrieben? Welche Bereiche beziehungsweise Arten von Notständen werden als regelungsbedürftig angesehen? Wie ist die Aktivierung, Durchführung und Beendigung geregelt? Auf diese Fragen soll im Rahmen der vorliegenden Arbeit eine Antwort gefunden werden.

Als Untersuchungsobjekte dienen dabei die Verfassungen und die damit verbundenen Notstandsregelungen von drei Staaten, die unzweifelhaft dem Typus der konstitutionellen Demokratie westlicher Prägung zugeordnet werden können: Deutschland, Japan und die Vereinigten Staaten von Amerika mit ihren jeweils aktuellen Verfassungstexten.

Die Gründe für die Auswahl dieser Staaten liegen sowohl im historischen Kontext, als auch im jeweils besonderen Charakter. So besitzen die USA die salopp gesagt dienstälteste schriftliche Verfassung der Welt, die bis heute weitgehend unverändert in Kraft ist. Sie gibt dem Präsidenten, also der Exekutive, eine sehr starke Stellung im Vergleich zu den semi-präsidentiellen und parlamentarischen Systemen Westeuropas. Gleichzeitig wird diese durch umfangreiche Kontrollrechte des Kongresses und des Supreme Court wieder eingeschränkt. Daraus ergibt sich zwangsläufig eine interessante Entwicklung der Kompetenzen im Notstandsfall. Weit wichtiger als diese Eigenart des amerikanischen präsidentiellen Systems aber ist die Vorbildfunktion, die sich durch das Alter und den Erfolg^[1] der Verfassung ergibt.

Damit ergibt sich die erste Hypothese der Fallstudie:

Die USA haben durch das Alter und den Erfolg ihrer Verfassung sowie durch die besondere historische Rolle am Ende des Zweiten Weltkrieges als Besatzungsmacht sowohl für Deutschland als auch für Japan eine Vorbildfunktion für deren Verfassungsgebungsprozess ausgeübt.

Durch diese Hypothese sind die beiden anderen Untersuchungsobjekte bereits mehr oder weniger vorgegeben.

Deutschland besitzt mit seinem Grundgesetz und der besonderen historischen Vergangenheit jedoch weitere interessante Aspekte, die es für die Untersuchung relevant werden lassen. Das Scheitern des ersten Versuches als parlamentarische Demokratie wird neben anderen wichtigen Faktoren auf den Missbrauch der Notstandsregelungen der Weimarer Verfassung zurückgeführt und hat dementsprechend die Gesetzgebung in der Nachkriegszeit maßgeblich beeinflusst.

Japan dagegen fehlte völlig die Erfahrung mit einem konstitutionellen demokratischen System. Zwar hatte es bereits mehrere Verfassungen im Land gegeben, doch besaßen diese ausschließlich autoritären Charakter, mit einem Souveränitätsgedanken, der immer noch vom Kaiser als höchste Legitimität ausging. Hier war der Übergang zu einem demokratischen Verfassungssystem besonders abrupt und wirft damit auch die Frage nach dem Einfluss anderer, vor allem amerikanischer Elemente auf. Das Gleiche trifft auf die Regelungen zum Notstand zu, die vorher naturgemäß dem Kaiser innewohnten. Das Beispiel Japan ist auch deshalb noch interessant, da es zunächst durch seine entfernte Lage und asiatischen Charakter außerhalb der gewohnten westeuropäischen und damit auch amerikanischen Verfassungstradition zu liegen scheint. In wie weit sich hier also Parallelen zu westlichen Notstandregelungen herausgebildet haben ist eine spannende Frage.

Beiden Beispielländern zu Eigen ist die historische Ausgangslage. Beide sind als Aggressoren im Zweiten Weltkrieg aufgetreten, beide hatten zu dieser Zeit autoritäre bzw. totalitäre Herrschaftssysteme entwickelt und beide sind von den USA besetzt und wieder aufgebaut worden, was bedeutet, dass auch der Verfassungsgebungsprozess zur etwa gleichen Zeit stattfand.^[2]

Aus diesen Beobachtungen resultiert die zweite Hypothese, die im Rahmen dieser Fallstudie aufgestellt wird:

Deutschland und Japan haben in ihren aktuellen Verfassungen ähnliche Notstandsregelungen, da beide eine ähnliche historische Ausgangslage haben, der Verfassungsgebungsprozess etwa zur gleichen Zeit stattfand (beides sind moderne Verfassungen) und die USA als Besatzungsmacht bei beiden entscheidenden Einfluss ausgeübt haben könnte.

Diese Hypothesen zu überprüfen und schließlich die übergeordnete Fragestellung zu beantworten wird Aufgabe der folgenden Ausführungen sein.

III. Was bedeutet Notstand ? – Ein Definitionsversuch am Beispiel des GG

Der Begriff des Notstandes tritt in Deutschland neben einer Vielzahl anderer Begriffe auf, die alle bestimmte Aspekte eines außergewöhnlichen Zustandes in einem Staatswesen kennzeichnen. In der Weimarer Zeit mit ihren vielen Erfahrungen in diesem Bereich wurden die verschiedenen Arten von Notständen noch sehr differenziert unterschieden. Der Begriff Ausnahmerecht^[3] bezeichnete die verfassungsmäßig geregelten Rechte des Reichspräsidenten, darunter den berühmten Art. 48 WRV. Dem gegenüber stand der Begriff des Staatsnotrechts, der die ungeschriebenen Notstandsbefugnisse bezeichnete. Zusätzlich wurde noch der Begriff Staatsnotstandsrecht verwendet, der den Bereich der Staatsnotwehr und Staatsnothilfe abgedeckt hat. (Krenzler 1974: 31f)

In der heutigen Debatte über Notstandsaspekte ist diese feine Unterteilung verloren gegangen. Vor allem aufgrund der geschichtlichen Vorbelastungen der oben genannten Begriffe hat sich der Begriff Notstandsrecht durchgesetzt, synonym dazu wird auch von Staatsnotstandsrecht oder Staatsnotrecht gesprochen (Krenzler 1974: 32f; Jou 2000: 24). Inhaltlich entspricht dieser Begriff damit noch am ehesten dem des Ausnahmerechtes beziehungsweise Ausnahmezustandes in der Weimarer Zeit, da er sich auf das geschriebene Verfassungsrecht bezieht. Inzwischen wird jedoch mit dem Begriff gleichzeitig die Abkehr von rechtsstaatlichen Bindungen assoziiert, wie sie durch die Notverordnungen des Art. 48 WRV möglich war (Windthorst 2003: 368).

In dieser Arbeit wird deshalb der Begriff des Notstands und synonym der des Staatsnotstands verwendet und nicht auf den Begriff Ausnahmezustand zurückgegriffen. Er bezeichnet:

„ jede erhebliche, akute Notlage für den Bestand des Staates, seine verfassungsmäßige Grundordnung, seine obersten Organe oder das Volk als Ganzem […], die mit normalen Mitteln verfassungsmäßiger Tätigkeit nicht mehr zu beheben ist “ (Krenzler 1974: 34, zitiert nach Diedrich Mattenklott: Der Staatsnotstand, Diss. jur., Freiburg 1956, S. 9).

Für die damit verbundenen rechtlichen und verfassungsrechtlichen Regelungen werden die Begriffe Notstandsrecht und synonym Staatsnotstandsrecht verwendet. Der Begriff Notstandsverfassung ist ein spezifisch deutscher Begriff, der während der intensiven Diskussion um die Grundgesetzänderung und –ergänzung in den späten 60er Jahren entstanden ist und das heutige Ergebnis kennzeichnet.

Im amerikanischen Sprachraum^[4] ist als Äquivalent der Begriff emergency powers gebräuchlich, welches ebenso umfassend gebraucht wird wie in der heutigen deutschen Diskussion der Begriff des Notstandsrechts.

Um diesen sprachlichen Definitionsversuchen etwas Inhalt zu geben, soll hier kurz ausgeführt werden, welche möglichen Arten von Notstandsfällen es gibt.^[5] Dazu kann zunächst in zwei grundlegende Kategorien von Notstandsfällen unterschieden werden: a) von Menschen verursachte Notstände und b) natürliche beziehungsweise indirekt vom Menschen verursachte Notstände. Die einzelnen Ausformungen der jeweiligen Kategorie können der untenstehenden Tabelle entnommen werden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die Formen des äußeren Notstands beziehen sich dabei nur auf Zustände, die durch einen fremden Akteur außerhalb des eigenen Staates verursacht werden und immer mit Gewaltanwendung beziehungsweise –androhung verbunden sind. Unter der Kategorie des Inneren Notstandes sind dagegen verschiedenste Formen des Notstands versammelt. Der innere, politische Notstand kennzeichnet innere Aufstände, Streiks und Bürgerkrieg innerhalb des Staates. Die Ursachen dafür können jedoch auf äußere Einflüsse zurückzuführen sein, etwa auf Propaganda anderer Staaten. Der Katastrophennotstand deckt alle natürlichen Ursachen für den Notstand ab. Der Gesetzgebungsnotstand wird nur von Teilen der Verfassungsrechtslehre zu der eigentlichen Notstandsverfassung gezählt obwohl er den einzigen Passus im GG darstellt, in dem der Begriff Notstand überhaupt vorkommt. Der Grund liegt in der Analogie zum Konzept der Verfassungsstörung aus der Weimarer Zeit. Es bezieht sich auf das Versagen eines Verfassungsorgans, welches durch eigenes oder fremdes Einwirken nicht mehr handlungsfähig ist oder seine Kompetenzen überschreitet (Windthorst 2003: 367ff).

IV. Analyserahmen

Um einen sinnvollen systematischen Vergleich zwischen allen drei Fallbeispielen durchführen zu können ist es notwendig einen analytischen Rahmen aufzustellen, mit dem sowohl Gemeinsamkeiten als auch Unterschiede festgestellt werden können. Als konzeptionelle Vorlage für diesen Rahmen dient ein Artikel von Kay Windthorst (2003: 374-382), in dem er der Frage nachgeht, wie der Notstand sinnvoll normiert werden kann. Die dabei herausgearbeiteten Charakteristika einer jeden Notstandsregelung ergeben folgendes Analyseraster.

1. Regelungsfähigkeit

Unter diesem Begriff ist die Frage zu klären, ob es materiell überhaupt möglich ist, gesetzliche Vorkehrungen zu treffen, die einen so weiten Geltungs- bzw. Auslegungsbereich besitzen, dass sie auch auf teilweise unvorhersehbare Ausnahmesituationen anwendbar sind. Verneint man diese Frage, so bleibt als einzige Möglichkeit einem Notstand rechtlich zu begegnen der Rückgriff auf das ungeschriebene Recht. Nur hier würden genügend Freiheiten bleiben, um effektiv auf die Bedrohungssituation reagieren zu können. Diese Handlungsweise lässt sich dadurch legitimieren, dass der Staat als seine fundamentale Aufgabe dem Schutz seiner Bürger verpflichtet ist. Im Falle eine außergewöhnlichen Notlage ist er damit auch berechtig auf ein „der Rechtsordnung vorgelagerte[s], teilweise naturrechtlich begründete[s] Fundamentalprinzip“ (Windthorst 2003: 375) zurückzugreifen, welches weit über positiv gesetztes Verfassungsrecht hinausgeht, um seine Bürger zu schützen und die Normallage wieder herzustellen.

Nach der herrschenden Meinung ist es aber durchaus möglich, auch für unvorhersehbare Ausnahmesituationen gesetzliche Regelungen zu treffen, die zumindest durch weite Auslegung auf solche Fälle anwendbar sind. (Windthorst 2003: 375)

2. Regelungsbedürftigkeit

Ist die Regelungsfähigkeit des Notstandes weitgehend unstreitig, so ist die Frage nach der Sinnhaftigkeit einer gesetzlichen Regelung des Notstandes in der Rechtslehre umso kontroverser behandelt worden. Die Diskussion befindet sich in dem Spannungsfeld zwischen Schutz und Fürsorge des Staates und seiner Bürger versus Wahrung der Grundrechte und -freiheiten des Einzelnen. Zentraler Streitpunkt ist die Vermeidung des Missbrauchs. Kodifiziertes Verfassungsrecht stellt auch immer eine Möglichkeit des Missbrauches dar allein durch die Tatsache, dass es als gesetzliche Regelung vorhanden ist und staatliche Organe darauf zurückgreifen können. Zudem bieten institutionalisierte Sonderreglungen immer einen Anreiz für Staatsorgane auch bei Problemfällen im alltäglichen Geschehen darauf zurück zu greifen und sich damit dem normalen Verständigungsprozess zu entziehen. Verneint man aus diesen Gründen aber die Kodifizierung und greift im Notstandsfall lieber auf ungeschriebenes Verfassungsrecht zurück, entsteht auch hier eine Missbrauchsgefahr durch das Fehlen von parlamentarisch abgesicherten Regelungen zur Begrenzung, Kontrolle und Beendigung der außergewöhnlichen Kompetenzen für die Staatsorgane, die typischerweise zu den geschriebenen Notstandsregelungen der Verfassung dazugehören.. Stattdessen öffnet sich das praktisch unbegrenzte Feld des ungeschriebenen Verfassungsrechts für die sich in einer Notlage befindlichen staatlichen Organe. Die einzige Kontrollmöglichkeit die dann noch wirksam ist, ist die freiwillige Selbstbeschränkung dieser Organe. (Windthorst 2003: 376f)

[...]

^[1] Erfolg ist hier definiert durch geringe Zahl von Änderungen/Revisionen der Verfassung, was bei der US-Verfassung mit keiner Änderung und nur 27 Ergänzungen in 217 Jahren eindeutig gegeben ist, sowie die Existenz von ökonomischer Prosperität und innerer Sicherheit und die Vermeidung von Revolution, Bürgerkrieg oder Sezession.

^[2] Um bereits hier einem möglichen Einwand zuvor zu kommen: Die Notstandsgesetzgebung fand in der BRD zwar erst Ende der 60er Jahre statt, und damit knapp 20 Jahre nach der Verabschiedung des Grundgesetzes, jedoch waren a) bereits erste Elemente von Notstandsregelungen (äußerer Notstand) im GG von 1949 enthalten, b) die Westalliierten von Anfang an durch die Beibehaltung der Vorbehaltsrechte nach Art. 5 II des Deutschlandsvertrages bis zur Schaffung bundesdeutscher Notstandskompetenzen um die Verabschiedung konkreter Notstandsregelungen bemüht und c) bereits 1955 von Bundesinnenminister Gerhard Schröder erste Versuche eine Notstandsgesetzgebung unternommen worden.

^[3] Synonym hierzu wurden zudem die Begriffe Recht des Ausnahmezustandes und Ausnahmezustand verwendet.

^[4] Aufgrund mangelnder Sprachkenntnisse des Autors trifft dies auch auf den japanischen Bereich zu, für den ausschließlich englischsprachige Literatur verwendet werden konnte, wo ebenfalls von emergency powers gesprochen wird. Dies soll aber keinesfalls die Möglichkeit einer feineren Unterscheidung in der japanischen Sprache ausschließen.

^[5] Vgl. dazu Siegers 1969: 40.