Die Entstehung der ESVP - von der Einheitlichen Europäischen Akte

Inhalt

I. Einleitung

II. Der theoretische Ansatz – die Fusionstheorie von Wolfgang Wessels
1. Hauptthese
2. Das Mehrebenendilemma
3. Das Entscheidungsdilemma

III. Operationalisierung der Fragestellung
1. Überprüfung der unabhängigen Variablen
a. Rüstungskosten
b. Verteidigungsausgaben
c. Internationaler Terrorismus
2. Analyse der bereits vorhandenen internationalen Organisationen
a. NATO
b. OSZE
c. UNO
3. Analyse der institutionellen Entwicklung der ESVP

VI. Zusammenfassung

V. Literaturverzeichnis
Primärliteratur
Sekundärliteratur
Digitale Quellen

VI. Anhang

I. Einleitung

Die Europäische Union bekommt ein militärisches Standbein. Zu dieser Einschätzung kann man kommen, wenn man die Entwicklungen der vergangenen Jahre im Bereich der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) betrachtet. Als deren Geburtsstunde kann der bilaterale Gipfel von St. Malo zwischen Frankreich und Großbritannien gesehen werden. Hier wich die britische Regierung von ihre bisherigen Blockadehaltung gegenüber einer europäischen militärischen Zusammenarbeit ab und veröffentlichte zusammen mit der französischen eine Absichtserklärung zur Schaffung der „capacity for autonomus action, backed up by credible forces, the means to decide to use them, […] in order to respond to international crisis“ (Joint Declaration of St-Malo 1998).

Diese Erklärung wurde auf dem Treffen des europäischen Rates in Köln 1999 von allen Mitgliedsstaaten erneuert und damit die Gründung der ESVP offiziell beschlossen. Noch im gleichen Jahr folgte beim Ratstreffen von Helsinki eine Aufstellung konkreter Ziele für die ESVP, darunter auch ihre militärische Stärke und Zeiträume bis zur Einsetzbarkeit. Bei der Vertragsrevision von Nizza wurden schließlich die fehlenden notwendigen institutionellen Grundlagen für die Operabilität eingerichtet. Bereits im März 2003 wurde die „Rapid Reaction Force“ der ESVP zum ersten Mal mit einer militärischen Aufgabe in Mazedonien eingesetzt und löste damit gleichzeitig die North Atlantik Treaty Organisation (NATO) ab. Noch im gleichen Jahr fand die „Operation Artemis“ im Kongo statt – der erste gemeinsame europäische Militäreinsatz ohne Verwendung von NATO-Strukturen. Dies war sicherlich auch auf die relativ geringe Anzahl von 3500 eingesetzten Soldaten zurückzuführen, reiht sich aber trotzdem in die Indizienkette ein, die ein Entstehen und auch eine tatsächliche Anwendung von der gemeinsamen ESVP deutlich macht.

Diese Entwicklung nachzuvollziehen und erklären zu können ist der zentraler Aspekt dieser Arbeit. Was sind die Gründe für eine europäische Kooperation in dem Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik, der im Allgemeinen dem so genannten DDS-Syndrom^[1] unterliegt? Welche Faktoren haben dazu geführt, dass sich die ESVP zu der heute bestehenden Form entwickelt hat? Dies sind die Fragen, die es zu klären gilt.

Um sie beantworten zu können, soll zunächst ein geeigneter theoretischer Rahmen ausgewählt werden, mit Hilfe dessen ein Analyseschema erstellt wird. Mit diesem Schema werden anschließend die relevanten Entwicklungsschritte der ESVP anhand von Beschlüssen des Europäischen Rates und der Vertragsrevisionen ausgewertet und die Ergebnisse schließlich mit der Arbeitshypothese verglichen.

II. Der theoretische Ansatz – die Fusionstheorie von Wolfgang Wessels

1. Hauptthese

In seinem 1992 veröffentlichten Aufsatz „Staat und (westeuropäische) Integration. Die Fusionsthese“ stellt Wolfgang Wessels die zentrale These auf, dass

[…] die Regierungen und Verwaltungen interdependenter westeuropäischer Wohlfahrts- und Dienstleistungsstaaten in wachsendem Maße innerhalb und durch die Europäische Gemeinschaft staatliche Handlungsinstrumente [zur Bewältigung eines zunehmenden (doppelten) Ebenen- und Entscheidungsdilemmas verschmelzen] (Wessels 1992: 40).

Diese These möchte ich aufgreifen indem ich sage, dass dieser Fusionsprozess inzwischen auch auf der Ebene der Sicherheits- und Verteidigungspolitik angekommen ist.

Die EU wird in dieser Theorie mittlerer Reichweite als Phänomen „sui generis“ betrachtet, so dass der konkrete Anwendungsbereich auf die Integrationsprozesse im westeuropäischen Raum seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges beschränkt ist (Wessels 1992: 36).

Die Fusionstheorie stellt teilweise eine Verknüpfung von Elementen aus mehreren anderen Theorien dar. So wird analog zum Realismus von einem rationalen Verhalten der Regierungen und Verwaltungen der einzelnen Nationalstaaten als auch der übrigen relevanten Akteure ausgegangen (Wessels 1992: 40). Weiterhin bleiben die Nationalstaaten auch die „Herren“ des Integrationsprozesses, da nur sie vorgeben können, in welchen Bereichen eine Integration möglich wird (Wessels 1992: 51). Die Staaten geben also den Rahmen vor, innerhalb dessen aber wiederum institutionelle Eigendynamiken möglich sind, wie sie der Neofunktionalismus beschreibt (Wessels 1994: 320). Um den Ausbau der Beteiligungsmöglichkeiten des Europäischen Parlamentes zu erklären, werden Elemente der Föderalismustheorie genutzt; das gleiche erfolgt mit Hinblick auf die bleibende Bedeutung der rein intergouvernementalen Kooperationsformen etwa am Beispiel des Europäischen Rates durch Elemente aus dem Realismus und der Regimetheorie (Wessels 1994: 320).

Der in der Arbeitsthese genannte Verschmelzungs- oder Fusionsprozess soll dabei aber nicht implizieren, dass es sich hierbei um einen rein supranationalen Integrationsprozess handelt. In dem Begriff „fusionierter Föderalstaat“, den Wessels (1992: 41) für die sich entwickelnde EU verwendet, wird das Spannungsfeld zwischen nationaler Souveränität und effektivitätssteigernder Supranationalität ausgedrückt. Der Begriff „Fusion“ sollte deshalb nicht im typisch marktwirtschaftlichen Verständnis gebraucht werden, wo er definiert wird als die „Verschmelzung bisher selbständiger Unternehmen zu einem rechtlich und wirtschaftlich einheitlichen Unternehmen. Dies kann durch Übernahme […] oder Neubildung […] geschehen.“ (Rürup u.a. 2002: 108). Stattdessen kennzeichnet er die zunehmende gemeinsame Nutzung von staatlichen Handlungsinstrumenten. Diese können sowohl in einen zwischenstaatlichen, als auch in einen supranationalen Entscheidungsprozess integriert werden. Die Regierungen und Verwaltungen der fusionierten Staaten werden aber nie alle Beteiligungs- und Einflussmöglichkeiten an eine supranationale Ebene abgeben (Wessels 1992: 45), so dass im Vergleich zu einer marktwirtschaftlichen Fusion eine unvollständige Form vorliegt.

Die konkrete Ausgestaltung der durch den Fusionsprozess entstehenden Institutionen wird durch die Wirkungsmechanismen von zwei Dilemmata bedingt, dem (Mehr)Ebenen- und dem Entscheidungsdilemma. Sie bilden den Kernbereich der Fusionstheorie und sollen im Folgenden näher betrachtet werden.

2. Das Mehrebenendilemma

Das Ebenendilemma geht von dem klassischen Integrationstheorem der internationalen Beziehungen aus. Der moderne souveräne Wohlfahrts- und Dienstleistungsstaat, die Stabilität des parlamentarischen Verfassungsstaates und die Stärkung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit bedingen sich gegenseitig (Wessels 1992: 42). Um etwa die Stabilität zu wahren, nutzt die Regierung staatliche Steuerungsinstrumente, um wirtschaftliches Wachstum zu fördern. Dieses Wachstum wiederum kann negative Entwicklungen auffangen und so Unzufriedenheit in der Bevölkerung vorbeugen. Gleichzeitig muss der Staat seine Volkswirtschaft nach außen hin öffnen, da sie für eigene Wachstumsprozesse zu klein geworden ist. Diese Öffnung führt zu wachsender Interdependenz einzelner Nationalökonomien, die wiederum die Wirksamkeit staatliche Handlungsinstrumente schwächt. Die Regierungen und Verwaltungen der Nationalstaaten laufen Gefahr, ihr System nicht mehr stabilisieren zu können und müssen deshalb eine Ausweg finden, um die Steuerungsinstrumente effektiv halten zu können. Dazu bietet sich die Zusammenlegung eben dieser auf zwischenstaatlicher Ebene an, wo man durch Kooperation Effektivität gewinnen beziehungsweise wiederherstellen kann.

Im Ergebnis dieses Wirkungskreislaufes, welcher in Abbildung 1 dargestellt ist, lässt sich festhalten, dass der Wohlfahrtsstaat durch Globalisierungsprozesse auf Kooperation angewiesen ist, und dazu seine eigene Souveränität aushöhlen muss.^[2]

Übertragen auf die ESVP lässt sich daraus folgern, dass die Wahrung und Verteidigung der nationalen Sicherheit sich aufgrund der zunehmenden internationalen Verflechtung mit nationalstaatlichen Handlungsinstrumenten nicht mehr effektiv herstellen lässt. Ursachen dafür können steigende Rüstungskosten, neue Bedrohungslagen oder sinkende Staatsmittel sein. Diese werden im nächsten Abschnitt überprüft.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Ebenendilemma

Zentrales Element des Ebenendilemmas ist also die Sicherung der Effektivität staatlichen Handelns. Die entscheidende Frage ist, welche Problemlösungsebene die dafür sinnvollste ist. Das internationale System bietet bereits mehrere Alternativen auf verschiedenen lokalen Ebenen an, wodurch das Ebenendilemma zu einem Mehrebenendilemma wird. Für den Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestehen etablierte Institutionen^[3] wie die United Nations Organisation (UNO), NATO oder die Organisation zur Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE). Jede dieser Organisationen besitzt eine andere geographische Reichweite und befindet sich damit auf einer anderen lokalen Ebene.

Die NATO ist mit ihren 26 Mitgliedern ein noch regionales (west-)europäisch-transatlantisches Bündnis mit eng umgrenztem Aufgabenbereich. Die OSZE umfasst bereits 55 Mitgliedsstaaten von Nordamerika bis Russland und kann damit kaum noch als regionale Organisation bezeichnet werden. Die UNO schließlich ist eine globale Einrichtung, in der mit 185 Mitgliedern fast alle Staaten der Welt vertreten sind und ein breites Aufgabenspektrum auferlegt ist – von der Wahrung des Weltfriedens bis hin zur Hungerbekämpfung und Verbesserung der Weltgesundheit.

Warum sollten die Mitgliedsstaaten der EU also eine neue, noch nicht erprobte Institution wie die ESVP als Lösung wählen. Hier kommt der Wirkungsmechanismus des Ebenendilemmas ins Spiel. Er besteht aus einer rationale Kosten-Nutzen-Analyse der institutionell vorgegebenen Handlungsopportunitäten der jeweiligen Institutionen, d.h. jede hat durch ihre spezifische Ausgestaltung Vor- und Nachteile. Die Strukturen werden für die Analyse der Handlungsoptionen der einzelnen Nationalstaaten als fest vorgegeben betrachtet.^[4]

3. Das Entscheidungsdilemma

Entschließen sich die Regierungen und Verwaltungen souveräner Nationalstaaten zur Kooperation, stellt sich nicht nur die Frage nach einer geeigneten Ebene um an Effizienz zu gewinnen, sondern auch die Frage nach der institutionellen Ausgestaltung dieser Ebene um die Effektivität der gemeinsamen Handlungsinstrumente sicher zu stellen. Dies drückt sich im Entscheidungsdilemma aus. Es geht um das Spannungsfeld zwischen Souveränität, Macht und Einfluss auf der einen, Effizienz, Kooperations- und Vertrauensgewinne auf der anderen Seite. Die Regierungen und Verwaltungen der einzelnen Nationalstaaten entscheiden dabei nach einem einfachen Kosten-Nutzen-Prinzip: In welchem Verhältnis stehen die Kosten zwischenstaatlicher Kooperation zu dem Gewinn von effektiven Handlungsinstrumenten?

Dabei stehen die kooperationsbereiten Staaten vor zwei Grundproblemen: a) sie können die tatsächliche Bereitschaft des Gegenübers sich an der Kooperation zu beteiligen nicht einschätzen oder kontrollieren und laufen damit Gefahr selbst mehr in die Zusammenarbeit zu investieren als der andere und b) die Verteilung der Verluste und Gewinne der Kooperation wird von jedem Partner anders bewertet, so dass Verhandlungen darüber ergebnislos oder ineffizient werden können.

Diese Problematik der „Vorbereitung, Herstellung, Durchführung und Kontrolle allgemein verbindlicher Entscheidungen über den Einsatz staatlicher Handlungsinstrumente“ (Wessels 1992: 36, in Anlehnung an Göhler 1990) kann in den Grenzen zweier Extreme erfolgen: der intergouvernementalen und der supranationalen Kooperation. Nachfolgend werden die Vorteile der jeweiligen Kooperationsform dargelegt, die Nachteile ergeben sich entsprechend aus dem Vergleich.

Bei der zwischenstaatlichen Form der Zusammenarbeit hat der jeweilige Staat die Sicherheit, dass er immer „Herr“ des Integrationsprozesses bleibt. Entscheidungen sind nur im Konsensprinzip möglich, so dass trotz der Verlagerung von staatlichen Handlungsinstrumenten auf zwischenstaatliche Ebene die Regierungen weiterhin die souveränen Entscheidungsträger bleiben. Ihre Handlungsinstrumente können nicht durch den gemeinsamen Beschluss mehrerer anderer Staaten in einer Art und Weise angewendet werden, die sie übervorteilen oder sogar einen negativen Effekt haben könnte (Wessels 1992: 40). Durch die Natur des Konsensprinzips ergibt sich eine hohe Wahrscheinlichkeit für harmonische Verhandlungsrunden, denn es muss auf die Wünsche eines jeden Teilnehmers Rücksicht genommen werden, um zu einem positiven Ergebnis zu kommen (Varwick 2002: 195). Ein besonderer Vorteil besteht in der Möglichkeit für jeden Staat, weitere Integrationsschritte durch Veto zu verhindern, da nur die Mitgliedsstaaten diese beschließen können und eine sich selbst tragende Weiterentwicklung ausgeschlossen ist (Adam 2002: 146).

Der Supranationalismus dagegen ermöglicht große Effektivitätsgewinne. Bei der am weitesten gehenden Form von Supranationalismus werden die Handlungsinstrumente durch die Entscheidungen eines unabhängigen, über den Nationalstaaten stehenden Organs getroffen, an dem die Regierungen der Mitglieder höchstens noch indirekt beteiligt sind, etwa durch Staatsbürger, die die Ämter innerhalb des Organs besetzen. Diese Organe sichern jedoch auch die gerechte Verteilung der Kooperationsgewinne und verhindern die Übervorteilung einzelner Staaten.

Bei der gemäßigten Form sind die Mitgliedsstaaten immer noch direkt an den Entscheidungsverfahren beteiligt, jedoch wird nach dem Mehrheitsprinzip abgestimmt, so dass kein Staat für sich genommen mehr Entscheidungen verhindern kann. Entscheidungen können schneller getroffen werden und die Wahrscheinlichkeit, Ergebnisse zu erzielen, erhöht sich (Wessels 1992: 48). Die Mitglieder stehen unter dem ständigen Druck von anderen überstimmt zu werden und bemühen sich daher, die übrigen Mitglieder für ihre eigenen Ziele und Konzepte zu gewinnen, was der Wahlkampfsituation auf nationalstaatlicher Ebene gleicht.

Nach der Fusionstheorie können die Staaten nicht an einer rein intergouvernementalen Kooperation interessiert sein, da diese keine ausreichend effiziente Problemlösungsebene darstellt (Wessels 1992: 44f). Den Souveränitätsverlust durch die Übertragung von Kompetenzen auf die supranationale Ebene gleichen die Regierungen und Verwaltung durch den Ausbau von spezifischen Beteiligungs- und Gestaltungsverfahren an den neu geschaffenen Institutionen und die Bildung einer unabhängigen Zentralinstanz wie dem Europäischen Gerichtshof als Kontrollmöglichkeit aus (Wessels 1992: 40f, 48f).

Übertragen auf die ESVP bedeutet dies, dass sich die Kooperation im sicherheitspolitischen Bereich innerhalb der intergouvernementalen und der supranationalen Grenzen entwickeln kann, die Regierungen aber zugunsten der Effizienz mehr zu der supranationalen Form tendieren werden. Um diese These zu bestätigen, soll der Institutionalisierungsprozess der ESVP analysiert werden.

Dazu ist zunächst ein kurzer Ausflug in die Institutionentheorie notwendig. Zur Definition, was eine Institution ausmacht, ist zunächst auf ihre generelle Form zurückzukommen, der sozialen Institution. Sie ist definiert als „[…] relativ auf Dauer gestellte, durch Internalisierung verfestigte Verhaltensmuster und Sinngebilde mit regulierender und orientierender Funktion“ (Göhler 1994: 22). Die besondere Form der politischen Institution wird definiert als:

[…] Regelsysteme der Herstellung und Durchführung verbindlicher gesamtgesellschaftlich relevanter Entscheidungen und Instanzen der symbolischen Darstellung von Orientierungsleistungen einer Gesellschaft.

(Göhler 1994: 39)

In dieser Definition ist einerseits die Steuerungsfunktion einer politischen Institution, d.h. die zweckbestimmende Regulierung von Handlungsoptionen durch deren Eingrenzung und Ausrichtung mithilfe von Anreizen enthalten. Andererseits wird die Integrationsfunktion erwähnt, die einen Orientierungsrahmen für die Handlung durch die symbolische Darstellung eines Sinns bereitstellt (Göhler 1994: 38).

Die Gruppe der politischen Institutionen lässt sich weiter unterteilen in Institutionen ohne und mit Akteuren. Besitzt letztere Organe, die die der Institution angehörenden Akteure repräsentieren und durch die sie nach außen hin handlungsfähig wird, ist die Institution zugleich auch eine Organisation (Kohler-Koch u.a. 2004: 107). Bei ihrer Wirkung nach außen darf sie dabei nicht nur einer Zweck-Mittel-Relation folgen, sondern muss auch eine Orientierungsleistung erbringen (Göhler 1994: 41f). Bei der Wirkung nach innen darf sich das Handeln der Mitglieder nicht allein durch Organisationszwecke, sondern auch orientiert an Leitideen determinieren (Göhler 1994: 42).

Die Leitidee als zentrales Element einer jeden Organisation ist dabei definiert als:

„[…] ein Komplex von handlungsleitenden Ordnungsvorstellungen, nämlich der normative symbolische Ausdruck der Transformation (i) des vorgegebenen Organisationszwecks, (ii) der tragenden übergeordneten (gesellschaftlichen und politischen) Orientierungen und (iii) der Erwartung der Adressaten in organisationsspezifische Handlungsmuster der Akteure.“

(Göhler 1994: 42, Fußnote 29)

Eine Leitidee dient also innerhalb einer Institution als Element der Orientierungsleistung. Ihr Inhalt bestimmt, welche Normen, Prinzipien und Regeln der Institution zugrunde liegen. Für den Aspekt der Ordnungsleistung dient die Organisationsstruktur. Sie bedingt die Ausgestaltung der Organe, Ressourcen und Handlungsinstrumente.

Eine weitere Unterteilungsmöglichkeit bietet der rechtliche Charakter einer Institution. Ist er festgelegt durch Satzungen, Verträge oder ähnliches kann man von einer formellen Organisation sprechen. Ist er dagegen nur über Verhaltensregelmäßigkeiten und Handlungszusammenhänge beschreibbar, liegt eine informelle Institution vor (Göhler 1994: 23).

Bei der ESVP handelt es sich demnach um eine formelle Organisation. Sie beruht auf festgelegten Verträgen und Satzungen und besitzt Organe wie den Ministerrat, das Generalsekretariat oder einzelne Ausschüsse, in denen die einzelnen Mitgliedsstaaten der EU als Akteure vertreten sind. Ihr Steuerungsaspekt betrifft die Regulierung der einzelnen nationalstaatlichen Verteidigungsbeiträge durch Kanalisierung auf das Ziel einer gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, wobei als Anreiz Kooperations- und Machtgewinne dienen. Die integrative Funktion wird erfüllt durch die Darstellung des Ziels eines vereinten und sicheren Europas für alle Mitglieder.

[...]

^[1] Damit ist der Bereich der diskretionären, diskreten und souveränitätsgeladenen Politik gemeint, der einer anderen Integrationsdynamik unterliegt, als es zum Beispiel für die Wirtschaftspolitik zutrifft (Vgl. Regelsberger 1993: 190)

^[2] Wessels bezeichnet diesen Vorgang als „selbstinduzierte Erosion des geschlossenen parlamentarischen Verfassungsstaates“ (Wessels 1992: 42).

^[3] Die Begriffe Institution und Organisation werden in dieser Arbeit synonym verwendet. Zur Begriffsklärung siehe Abschnitt II. 3.

^[4] Selbstverständlich sind die Strukturen einer Institution veränderbar. Dieser Aspekt wird in der vorliegenden Analyse aber in den Bereich des Entscheidungsdilemmas verlagert.