Sinnvolle Kommunalpolitik in Zeiten leerer Kassen

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Literatur- und Quellenverzeichnis

A. Einleitung

B. Die Einnahmen und Ausgaben der Kommunen
I. Schilderung der Ausgangslage
II. Klassische Konsolidierungsmaßnahmen
III. Der kommunale Haushalt im Hinblick auf aktuelle Ereignisse

C. Alternative Konsolidierungsmaßnahmen
I. Privatisierungen
II. Interkommunaler Wettbewerb
III. Interkommunale Kooperation bzw. Zusammenarbeit

D. Zusammenfassung

Abkürzungsverzeichnis

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Literatur- und Quellenverzeichnis

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A. Einleitung

Während die deutsche Wirtschaft boomt, Finanzminister Wolfgang Schäuble die „Schwarze Null“ der Bundesrepublik Deutschland feiert und die deutschen Schulden insgesamt immer weiter abgebaut werden können, sind es insbesondere Gemeinden und Gemeindeverbände in Nordrhein-Westfalen, die in der Schuldenspirale gefangen zu sein scheinen. Während eine der wirtschaftsstärksten Städte Europas, die Landeshauptstadt Stuttgart, im Jahre 2016 einen Haushaltsüberschuss von 231 Millionen erzielen konnte, haben es die Hansestadt Bremen und Kommunen im Saarland nicht leicht: Oft werden sie von der Presse als „das Griechenland Deutschlands“ betitelt. Die Folgen der schwer verschuldeten Kommunen bekommen insbesondere die Bürger¹ zu spüren: marode öffentliche Einrichtungen, schrumpfende Einwohnerzahlen, immer mehr abwandernde oder schließende Unternehmen sowie Schulen und Kindergärten, die geschlossen werden – all‘ diese Faktoren senken die Attraktivität eines Wohnortes massiv. Doch was können die Kommunen tun, damit die Spirale sich endlich in die andere Richtung dreht?

In dieser Arbeit soll die Ausgangslage der kommunalen Finanzen, insbesondere die wesentlichen Einnahmen und Ausgaben sowie aktuelle Entwicklungen beleuchtet werden. Anschließend werden verschiedene ausgewählte Konsolidierungsmaßnahmen und Praxisbeispiele vorgestellt. Aufgrund des begrenzten Umfangs dieser Arbeit beziehen sich die Ausführungen auf Gemeinden und Gemeindeverbände aller Größenordnungen, wenngleich nicht jede hier genannte Aufgabe von jeder Gemeinde wahrgenommen wird.

B. Die Einnahmen und Ausgaben der Kommunen

Um Kommunen mit leeren Kassen bestimmte Handlungsempfehlungen geben zu können, muss als Erstes der IST-Zustand festgestellt werden. Daher werden zunächst die Ausgangslage sowie aktuelle Ereignisse und Entwicklungen, die den kommunalen Finanzen tangieren, analysiert.

I. Schilderung der Ausgangslage

Die Aufgaben, die Kommunen übernehmen, sind vielfältig. Die Art und Weise, wie die Aufgaben bewältigt werden, steht den Kommunen aufgrund der Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG im Rahmen der Gesetze frei. Die kommunalen Aufgaben können in drei Gruppen unterteilt werden: den freiwilligen und pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben, der Auftragsverwaltung und den Pflichtaufgaben nach Weisung.² Die verschiedenen Aufgaben finanzieren die Kommunen im Wesentlichen durch die Erhebung von Steuern, Beiträgen und Gebühren sowie durch Zuweisungen:

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Den Großteil der Einnahmen können die Kommunen folglich aus Steuern und steuerähnlichen Einnahmen sowie aus Zuweisungen der Länder generieren. Die Haupteinnahmequelle der neuen Bundesländer stellen Länderzuweisungen dar, erst an zweiter Stelle stehen Einnahmen aus Steuern.⁴ Die Haupteinnahmen aus den Steuern stellen die Gewerbesteuer sowie die Lohn- und Einkommenssteuer dar,⁵ weshalb die Einnahmen der Kommunen stark konjunkturellen Schwankungen ausgesetzt sind.⁶ Kommunen sollten daher darauf achten, dass sie nicht nur von einem bzw. wenigen Steuerzahlern abhängig sind, da in schlechten Zeiten dieser einzelnen auch der Haushalt der Kommune schnell in die Schieflage geraten kann.⁷ Eine andere Gefahr ist, dass die Kommunalpolitik übermäßig im Interesse der wenigen Abgabepflichtigen agiert.⁸ Die Erfahrung, wie sehr der kommunale Haushalt von der Konjunktur abhängig ist, musste auch die Stadt Wolfsburg machen: VW, dem größten Arbeitgeber Niedersachsens⁹, erwarten aufgrund des „Diesel-Skandals“ Kosten in Milliardenhöhe.¹⁰ Dies hat unmittelbare Auswirkungen auf die Höhe der zu zahlenden Gewerbesteuer und damit auf den Haushalt der Stadt Wolfsburg sowie der Region.¹¹

Ein Blick auf die Ausgabenseite der kommunalen Haushalte verdeutlicht, wofür die Kommunen am meisten ausgeben:

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Mit 29% der Gesamtausgaben für Personalausgaben und 28% für soziale Leistungen stellen diese beiden Positionen die höchsten der Ausgabenseite dar.

Insgesamt wird die deutsche Wirtschaft gerade als „in einer sehr guten Verfassung“¹³ sowie „solide und stetig wachsend“¹⁴ beschrieben. Es ist daher bundesweit betrachtet mit steigenden Einnahmen aus Steuern zu rechnen. Individuell betrachtet gibt es aber noch immer viele Kommunen mit hoch verschuldeten Kassen.¹⁵

Haushaltsdefizite und hohe Kassenkredite stellen aussagekräftige Merkmale zu einer bestehenden finanziellen Not- sowie Verschuldungslage einer Kommune dar.¹⁶ Kassenkredite sollen nur nachrangig und temporär zur Überbrückung von Liquiditätsengpässen aufgenommen werden.¹⁷ In der Praxis stieg der Kassenkreditbestand in den letzten Jahren jedoch sehr stark an: Die Höhe der Kassenkredite für alle Flächenländer bezifferte sich im Jahre 2015 auf ca. 49.651 Mio. Euro,¹⁸ was eine Verschuldung von rund 657 Euro je Einwohner ausmacht.¹⁹ Im Vergleich zum Jahr 2007 macht dies eine Steigerung von ca. 73 % aus.²⁰ Dabei macht die hohe Verschuldung einiger weniger Kommunen in der Gesamtheit viel aus, darunter fallen insbesondere Kommunen der Länder Nordrhein-Westfalen, Saarland und Rheinland-Pfalz.²¹

Die Ursachen für den starken Anstieg kommunaler Kassenkredite trotz ebenso steigender Einnahmen sind breit gefächert und von Kommune und Land individuell abhängig.²² Auch wenn das derzeit günstige Zinsniveau attraktiv für die Nutzung von Kassenkrediten scheint, bedeutet der hohe Bestand ein enormes ökonomisches Risiko für die Kommunen, da die Kassenkredite nicht langfristig zinsgebunden sind und die Zinsen jederzeit variabel steigen können.²³ Im Hinblick darauf sollten die Kommunen den Kassenkreditbestand daher nicht weiter vergrößern, sondern schnellstmöglich abbauen. Die im weiteren Verlauf vorgestellten Konsolidierungsmaßnahmen können hierzu beitragen.

II. Klassische Konsolidierungsmaßnahmen

Geht es einer Kommune wirtschaftlich schlecht, so werden regelmäßig Konsolidierungsmaßnahmen herangezogen, die die Einnahmen- und die Ausgabenseite eines kommunalen Haushalts betreffen. Zu den klassischen Konsolidierungsmaßnahmen auf der Ausgabenseite gehören beispielsweise pauschale Kürzungen nach dem „Rasenmäher-Prinzip“ (insbesondere bei freiwilligen Leistungen und Zuschüssen), Personalkosteneinsparungen (z.B. durch Nutzung der natürlichen Fluktuation oder durch Streichung freiwilliger Arbeitgeberleistungen), Verhängen von Haushaltssperren, Kredit-umschuldungen sowie die Kürzung oder Aufschiebung von Investitionen.²⁴

Auf der Einnahmenseite kommen beispielsweise Hebesatzerhöhungen für Grund- und Gewerbesteuer, die Einführung oder Erhöhung von sog. „Bagatellsteuern“, die Erhöhung nicht kostendeckender Gebühren, stärkere Kontrollen zur Erhöhung der Verwarn- und Bußgeldeinnahmen (z.B. im Straßenverkehr) sowie die Veräußerung von Sachvermögen zum Einsatz.²⁵

Auch die Stadt Wolfsburg hat als Konsequenz aus den zu befürchteten Gewerbesteuereinbußen eine Haushaltssperre und einen Einstellungsstopp verhängt.²⁶ Die o.g. klassischen Konsolidierungsmaßnahmen werden jedoch in der Regel nicht unkritisch gesehen: Flexible Kürzungen sind dort möglich, wo freiwillige Leistungen und Zuschüsse an Dritte erbracht werden, z.B. an Vereine und kulturelle sowie soziale Einrichtungen. Allerdings muss beachtet werden, dass das Budget dieser Dritten zu einem großen Teil aus eben diesen kommunalen Zuschüssen besteht.²⁷ Dadurch wird das wirtschaftliche Problem auf Dritte verlagert, die im Worst Case ihre Leistungen und Angebote nicht weiter anbieten können.²⁸ Erfahrungen haben gezeigt, dass durch Angebotskürzungen sowohl die Wohnortattraktivität als auch das bürgerschaftliche Engagement stark abgenommen haben.²⁹ Daneben werden Einsparpotenziale vor allem im freiwilligen Bereich der sozialen Leistungen, z.B. in der Jugendhilfe gesehen.³⁰ Da Kommunen schon seit Jahren über leere Kassen klagen, sind Kürzungen in diesem Gebiet nichts Neues, sodass Einsparpotenziale auf diesem Gebiet meist schon ausgeschöpft sind.

Kürzungen führen in der Regel sowohl im Gebiet der freiwilligen Leistungen als auch bei den Personalkosten zu starken Widerständen der Betroffenen. Im Personalbereich können freiwillige Arbeitgeberleistungen wie z.B. Altersvorsorge oder Fahrtkostenzuschüsse gekürzt werden. Eine Kommune als Arbeitgeber kann außerdem die natürliche Fluktuation nutzen um zu überprüfen, ob eine vakante Stelle gleichermaßen wiederbesetzt werden soll.³¹ Leistungskürzungen führen jedoch zur Unzufriedenheit der Mitarbeiter und sie machen die öffentliche Verwaltung im Gegensatz zu der freien Wirtschaft, die flexiblere und höhere Gehälter zahlen kann, als Arbeitgeber unattraktiv.³² Allerdings werden aufgrund des demografischen Wandels und des Fachkräftemangels dringend gute Mitarbeiter in der öffentlichen Verwaltung benötigt, sodass man mit Kürzungen im Personalbereich eher vorsichtig agieren sollte.³³

In wirtschaftlich schlechten Zeiten werden Sachinvestitionsmaßnahmen gern von Kommunen verschoben oder gestrichen – zum Teil nicht nur Maßnahmen, die überobligatorisch zu werten sind, sondern auch jene, die dringend notwendig wären.³⁴ Hohe Folgekosten aufgrund des Substanzverlustes sowie ein „Anstauen“ unerledigter Investitionsmaßnahmen führen nicht selten zu einem langfristig noch tieferen Loch im Kommunalhaushalt.³⁵

Ferner kommen Stellschrauben auf der Einnahmenseite zur Verbesserung der wirtschaftlichen Lage einer Kommune infrage. Gemäß Art. 106 Abs. 6 GG steht den Gemeinden das Grundsteuer- sowie Gewerbesteueraufkommen zu und sie dürfen die Hebesätze im Rahmen der Gesetze bedarfsgerecht anpassen.

Die Ausweisung neuer Gewerbe- und Wohnbauflächen kann ebenfalls eine Maßnahme darstellen, um neue Steuerzahler zu akquirieren. Damit Interessenten geworben werden können, muss der neu ausgewiesene Wohn- oder Gewerbestandort eine gewisse Attraktivität bieten können.³⁶ Dafür müssen meist schon vor der Ausweisung Vorinvestitionen, z.B. für die Erschließung des Gebietes, ggf. zur Errichtung von Kindertagesstätten und Schulen usw., getätigt werden.³⁷ Gerade in Gebieten mit problematischer demografischer Struktur herrscht das großes Risiko, dass trotz Ausweisung neuer, sehr günstiger Gewerbe- und Wohnbauflächen die Nachfrage nicht hoch genug ist um zumindest die vorab getätigten Erschließungskosten zu decken.³⁸ Eine weitere Verschuldung der Kommune wäre die Folge. Hier müssen Chancen und Risiken vorher genauestens abgewogen werden.

Aufgrund des durch Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG i.V.m. Art. 105 Abs. 2a GG und aus entsprechendem Landesgesetz hergeleiteten Steuerfindungsrecht sind die Gemeinden zur Einführung weiterer Steuerarten berechtigt. Beispiele sind die Zweitwohnungssteuer, Hundesteuer, Jagdsteuer und Bettensteuer. Kritiker weisen oftmals darauf hin, dass sog. „Bagatellsteuern“ einen so hohen Verwaltungsaufwand erzeugen, dass die Erträge dahinter zurückstehen.³⁹ Außerdem würde der Steuerschuldner sein Einkommen nach seinen Präferenzen (z.B. Hundehaltung) ausgeben und nicht nach seiner Leistungs-fähigkeit, sodass der Besteuerungsgrundsatz nach der Leistungsfähigkeit des Steuerschuldners nicht beachtet werde.⁴⁰

[...]

¹ Die aus Vereinfachungsgründen / der besseren Lesbarkeit wegen gewählte männliche Form steht gleichsam für die weibliche.

² Vgl. Ronellenfitsch/Ronellenfitsch in Handbuch Kommunale Unternehmen, § 1 Rn. 4 - 7.

³ Vgl. BMF, Eckdaten zur Entwicklung und Struktur der Kommunalfinanzen 2007 bis 2016; http://www.bundesfinanzministerium.de (Zugriff 26.09.2017), S. 1.

⁴ Vgl. ebd.

⁵ Vgl. BMF, Eckdaten zur Entwicklung und Struktur der Kommunalfinanzen 2007 bis 2016; http://www.bundesfinanzministerium.de (Zugriff 26.09.2017), S. 1, 9.

⁶ Vgl. Schwarting (a), Rn. 255; Schwarting (b), Rn. 32.

⁷ Vgl. Schwarting (b), Rn. 32.

⁸ Vgl. Schwarting (b), Rn. 32.

⁹ Vgl. NordLB, Regionalwirtschaft; https://www.nordlb.de (Zugriff: 26.09.2017), S. 2, 4.

¹⁰ Vgl. Happel/Eisert/Schaal, VW-Krise im Überblick; http://www.wiwo.de (Zugriff: 26.09.2017).

¹¹ Vgl. Schulze, VW-Krise: Stadt verhängt Haushaltssperre und Einstellungsstopp; http://www.waz-online.de (Zugriff: 26.09.2017); Lohner/Knoop, Wie die VW-Krise die Region zum Sparen zwingt; http://www.braunschweiger-zeitung.de (Zugriff: 26.09.2017).

¹² Vgl. BMF, Eckdaten zur Entwicklung und Struktur der Kommunalfinanzen 2007 bis 2016; http://www.bundesfinanzministerium.de (Zugriff 26.09.2017), S. 2.

¹³ BMWI, Jahreswirtschaftsbericht 2017; http://www.bmwi.de (Zugriff: 26.09.2017), S. 7.

¹⁴ BMWI, Jahreswirtschaftsbericht 2017; http://www.bmwi.de (Zugriff: 26.09.2017), S. 14.

¹⁵ Vgl. BMF, Eckdaten zur Entwicklung und Struktur der Kommunalfinanzen 2007 bis 2016; http://www.bundesfinanzministerium.de (Zugriff 26.09.2017), S. 26.

¹⁶ Vgl. Grömig in Shared Services, S. 67; Schneidewind, S. 14.

¹⁷ Vgl. Gemeindeordnungen der Länder, z.B.: § 105 Abs. 1 S. 1 HGO; § 122 Abs. 1 S. 1 NKomVG; § 87 S. 1 GO Schleswig-Holstein.

¹⁸ Vgl. BMF, Eckdaten zur Entwicklung und Struktur der Kommunalfinanzen 2007 bis 2016; http://www.bundesfinanzministerium.de (Zugriff 26.09.2017), S. 26.

¹⁹ Vgl. BMF, Eckdaten zur Entwicklung und Struktur der Kommunalfinanzen 2007 bis 2016; http://www.bundesfinanzministerium.de (Zugriff 26.09.2017), S. 27.

²⁰ Vgl. BMF, Eckdaten zur Entwicklung und Struktur der Kommunalfinanzen 2007 bis 2016; http://www.bundesfinanzministerium.de (Zugriff 26.09.2017), S. 26 f.

²¹ Vgl. ebd.

²² Vgl. Halsch/Stähler/Weiß, S. 15.

²³ Vgl. ebd.

²⁴ Vgl. Schneidewind, S. 15; Schwarting (a), Rn. 165 - 179.

²⁵ Vgl. Schneidewind, S. 15, 26 f.; Schwarting (a), Rn. 165, 193 - 205.

²⁶ Vgl. FAZ, Nach Abgas-Skandal: Stadt Wolfsburg verhängt Haushaltssperre; http://www.faz.net (Zugriff: 26.09.2017).

²⁷ Vgl. Schwarting (a), Rn. 168.

²⁸ Vgl. Schwarting (a), Rn. 168 f.

²⁹ Vgl. Schwarting (a), Rn. 169.

³⁰ Vgl. Keilmann, S. 127 (127 - 129, 133).

³¹ Vgl. Schwarting (a), Rn. 170.

³² Vgl. Engellandt, S. 10 f.; Strobel, S. 52.

³³ Vgl. Böhle, S. 199 (202 f.); Grömig in Shared Services, S. 67; Schwarting (a), Rn. 173 f.

³⁴ Vgl. Schwarting (a), Rn. 176.

³⁵ Vgl. Schwarting (a), Rn. 176 f.

³⁶ Vgl. Böhle, S. 199 (205 f.).

³⁷ Vgl. Schwarting (a), Rn. 255.

³⁸ Vgl. Schwarting (a), Rn. 256 f.

³⁹ Vgl. Bilaniuk, S. 10.

⁴⁰ Vgl. Bilaniuk, S. 9 f., Borell, S. 20 f.