Polyzentrische Konstellationen in der öffentlichen Verwaltung. Perspektiven und Potenziale geteilter und verteilter Führung auf kommunaler Ebene

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis.

Abbildungsverzeichnis.

1 Einleitung
1.1 Kontext der Führung in öffentlichen Verwaltungen
1.2 Kontext von Kommunalverwaltungen in Nordrhein-Westfalen
1.3 Polyzentrik in Organisationen und polyzentrische Führung
1.4 Das Integrale Modell der Führung in/von Organisationen als analytischer Ordnungsrahmen

2 Ausgangslage für das kommunale Verwaltungshandeln heute
2.1 Ebene der Psyche als Selbst und Person: Selbstverständnis und Werteorientierungen von Mitarbeitern und Führungskräften im öffentlichen Dienst
2.2 Ebene der Agenten als Handelnde und Rollenträger: Erwartungshaltungen externer Stakeholder an Verwaltungsmitarbeiter
2.3 Ebene der Gemeinschaft und Kultur: Organisations- und Führungskultur in einem „Weber´schen Korsett“?
2.4 Ebene der Agentur als Struktur und System: Rechtliche Rahmenbedingungen und „Status quo“ der (kommunalen) Verwaltungsmodernisierung

3 Analyse Polyzentrischer Konstellationen und Anknüpfungspunkte für Polyzentrisches Denken
3.1 Ebene der Psyche als Selbst und Person: Wahrnehmung und Erkennen(wollen) polyzentrischer Führungssituationen
3.2 Ebene der Agenten als Handelnde und Rollenträger: Kompetenzen und Kapazitäten für polyzentrisches Denken und polyzentrisches (Re-)Agieren
3.3 Ebene der Gemeinschaft und Kultur: Akzeptanz und Erkennen(dürfen) polyzentrischer Führungskonstellationen
3.4 Ebene der Agentur als Struktur und System: Anlässe und Notwendigkeiten zur Institutionalisierung polyzentrischer Führungskonstellationen

4 Konsequenzen eines polyzentrischen Perspektivwechsels: Erwartungen an und Handlungsempfehlungen für Führungskräfte und Geführte in der Kommunalverwaltung
4.1 Maßnahmen und Potenziale im Bereich der Selbstentwicklung
4.2 Maßnahmen und Potenziale im Bereich der Handlungs- und Kompetenzentwicklung
4.3 Maßnahmen und Potenziale im Bereich der Lebensweltgestaltung
4.4 Maßnahmen und Potenziale im Bereich der Systementwicklung

5 Fazit & Ausblick.

Anhang.

Literaturverzeichnis

Verzeichnis der Internetquellen

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieer Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Von der Monozentrischen zur Polyzentrischen Führung

Abb. 2: Die Entitäten und Welten einer Organisation

Abb. 3: Ein Verwaltungsumfeld starker Dynamiken

Abb. 4: Vereinfachte Darstellung der Kommunalverwaltung in NRW

Abb. 5: Visualisierung der Ebene der Psyche als Selbst und Person

Abb. 6: Visualisierung der Ebene der Agenten als Handelnde und Rollenträger

Abb. 7: Visualisierung der Ebene der Gemeinschaft und Kultur

Abb. 8: Visualisierung der Ebene der Agentur als Struktur und System

Abb. 9: Strukturbereiche polyzentrischer Prägung in der Kommunalverwaltung

1 Einleitung

Die zentrale Fragestellung der vorliegenden Arbeit liegt darin, ob öffentliche Verwaltungen, insbesondere Kommunalverwaltungen, sich zukünftig verstärkt auf eine polyzentrische Perspektive ihres Wirkens einlassen sollten und ob sich dadurch Vorteile für die Verwaltungsführung und -praxis ergeben können.

International wird ein zunehmender Bedarf an Verwaltungs- sowie politischer Führung gleichermaßen, gerade auch auf der kommunalen Ebene, konstatiert, der sich aus einer Schwäche tradierter, monozentrisch-hierarchischer Konstellationen in einem Umfeld immer stärker vernetzter und polyzentrischer Umweltdynamiken ergibt (vgl. Hartley 2010, S. 134). National betrachtet nimmt das Bundesland Nordrhein-Westfalen aufgrund seiner hohen Bevölkerungszahl, großen Fläche und wirtschaftlichen wie politischen Bedeutung, aber gerade auch aufgrund von Verwaltungsreformen in der Vergangenheit und im Bundesvergleich umfangreichen kommunalen Strukturen, eine Vorreiterrolle ein, was den hiesigen Stand der Verwaltungsmodernisierung besonders interessant macht (vgl. 1.2).

Eine monozentrische „Kontrolliere alles“-Mentalität (vgl. Weibler 2013, S. 12) dürfte heute genauso wenig anzuraten sein wie etwa ein polyzentrisches „anything goes“. Insbesondere die Verwaltungstradition der Vorstellungen Max Webers prägt bis heute und sollte daher nicht in einem Umbruch beiseitegeschoben, sondern vielmehr mit Elementen polyzentrischer Führung und Organisation vermittelt werden. Diese sind in Kommunalverwaltungen Nordrhein-Westfalens teilweise bereits heute gegeben, was die Arbeit zeigen soll. In diesem Sinne besteht ein Teilziel der Arbeit auch darin, nicht nur Nachholbedarfe in diesem Bereich aufzuzeigen, sondern auch schon vorhandene Bestandteile und Merkmale geteilter und verteilter Führung in den Kommunen des Landes zu dokumentieren. Dabei werden gelegentliche Bezüge zur Privatwirtschaft vorgenommen, Vergleiche im Sinne eines „Modernitätswettbewerbes“ zwischen Kommunalverwaltungen und Wirtschaftsunternehmen sind jedoch keinesfalls beabsichtigt. Organisationen des öffentlichen Sektors sehen sich heute mehr denn je Dynamiken ausgesetzt, die bis hin zu einer Selbstbetrachtung „als zum Teil unternehmensähnliche Betriebe“ (Gourmelon/Mroß/Seidel 2014, S. 1) führen und die in den Erwartungshaltungen an „gute“ Führung als zentraler Modernisierungsthematik den Anforderungen in der Wirtschaft in nichts nachstehen (vgl. Hammerschmid 2010, S. 11).

Nicht zuletzt soll die Arbeit einen praxistauglichen Beitrag für die kommunale Verwaltungswirklichkeit darstellen. In diesem Sinne sollen die angestellten Überlegungen zur Polyzentrischen Führung weder als revolutionärer Ansatz noch als lediglich „alter Wein in neuen Schläuchen“ verstanden werden.

Polyzentrische Führung kann derzeit insgesamt noch nicht als ein konzeptionell ausgereiftes Forschungsthema gesehen werden, sie steckt „noch in den Kinderschuhen“ (Weibler 2012, S. 573). Mit einer fortschreitenden „Demokratisierung“ in allen Teilen der Gesellschaft nimmt ihre Berücksichtigung im Sinne von mehr Partizipation auf allen Hierarchieebenen, auch von Verwaltungsorganisationen, jedoch tendenziell zu:

„Führung muss zukünftig stärker relational, also auf andere bezogen und mit anderen gegenseitig geformt, gedacht werden. Die Eigenheiten des Umfelds bestimmen ihre Ausrichtung entscheidend mit“ (Weibler 2013, S. 42).

Als analytischer Ordnungsrahmen der Arbeit wird das Integrale Modell der Führung in und von Organisationen nach Deeg, Küpers und Weibler (2010) mit der Intention verwendet, die beschriebene Zielsetzung der Arbeit in einem sinnvollen, „integralen“ Zusammenhang zu erreichen (vgl. 1.4).

Abschließend werden Handlungsbereiche entsprechend der bis dahin gezeigten Potentiale Polyzentrischer Führung in Kommunen benannt, aus denen sich in der Praxis leicht konkrete Maßnahmen durch und für kommunale Führungskräfte ableiten lassen sollten, gerade auch vor dem Hintergrund aktueller Herausforderungen, wie z. B. nicht nachlassender Forderungen nach mehr Bürgernähe und -beteiligung (Stichwort „Open Government“, z. B. bei Gourmelon/Mroß/Seidel 2014, S. 17) oder damit zusammenhängender technischer Neuerungen (Stichwort „E-Government“, ebd., S. 238 ff.).

1.1 Kontext der Führung in öffentlichen Verwaltungen

Verwaltungswissenschaftliche Fragestellungen sind grundsätzlich in einem multidimensionalen Kontext zu betrachten. Das Handeln öffentlicher Verwaltungen ist dabei verschiedenen Rationalitäten unterworfen, z. B. aus juristischer Sicht (Gesetzmäßigkeit), ökonomischer Sicht (Wirtschaftlichkeit, Effizienz) und politischer Sicht (Legitimität, Effektivität) (vgl. Bogumil/Jann 2009, S. 53 ff.). Aus diesem Grund, und der daraus folgenden erforderlichen Interdisziplinarität, werden für die vorliegende Arbeit sowohl verwaltungswissenschaftliche, betriebswirtschaftliche, teilweise politologische sowie in geringem Umfang rechtswissenschaftliche fachliterarische Beiträge bzw. gesetzliche Grundlagen hinzugezogen.

Als Teil der Verwaltungswissenschaft stellt der Kontext von Führungsfragen in öffentlichen Verwaltungen eine bedeutsame Herausforderung dar, auch wenn die „Stärkung der Führungskompetenz im öffentlichen Dienst“ (Hammerschmid 2010, S. 21) sicherlich nicht allein im Fokus der heutigen Verwaltungswissenschaft steht. Dennoch steht der Führungskontext in einem unübersehbaren Zusammenhang mit anderen Problemstellungen wie Dienstrechtsmodernisierungen oder der stärkeren Anwendung betriebswirtschaftlicher Ansätze (vgl. Hammerschmid 2010, S. 21). In der Verwaltungspraxis des öffentlichen Sektors sind Führungskräfte heute jedenfalls mit „sehr anspruchsvollen Führungsaufgaben bzw. handfesten Führungsproblemen konfrontiert“ (Deeg 2010, S. 91). Die Führungsforschung insgesamt wiederum kann als eine „anwendungsorientierte Wissenschaft“ (Kuhn/Weibler 2012, S. 11) betrachtet werden.

Führungsdefinitionen sind in der einschlägigen Fachliteratur reichlich vorhanden (vgl. z. B. van Wart 2012, S. 24), unabhängig vom spezifisch untersuchten Kontext von Führung in verschiedenen Arten von Organisationen. Die folgende Definition von Führung kann wohl, mindestens für den deutschsprachigen Raum, als konsensfähig, zeitgemäß und prägend betrachtet werden:

„Führung heißt, andere durch eigenes, sozial akzeptiertes Verhalten so zu beeinflussen, dass dies bei den Beeinflussten mittelbar oder unmittelbar ein intendiertes Verhalten bewirkt“ (Weibler 2016, S. 22).

Bei der Untersuchung der theoretischen Entwicklung von Führungsverständnissen in der Moderne, gerade auch im Kontext von Führung im öffentlichen Dienst, lässt sich insbesondere, aber nicht ausschließlich, aus der angelsächsischen Literatur ein klarer Wechsel von traditionellen hierarchischen Führungsformen hin zu Modellen geteilter und verteilter Führung nachweisen (vgl. Denhardt 2011, S. 188), denen ein Verständnis von Führung als „horizontalem Prozess“ (van Wart 2011, S. 19) zugrunde liegt. In diesem Sinne sind Geführte nicht immer nur die jeweils unmittelbar Untergebenen, sondern ein Führer kann auch andere Personen innerhalb einer Organisation beeinflussen (vgl. Yukl 2016, S. 5). Führer und Vorgesetzter sind dabei nicht automatisch gleichzusetzen, sondern Führung kommt erst durch ihre Akzeptanz seitens der Geführten zustande (vgl. Weibler 2012, S. 22).

Führung unterscheidet sich grundsätzlich von Management, was auch für die Betrachtung öffentlicher Verwaltungen wichtig zu differenzieren ist, insbesondere im Hinblick auf etwaiges Misstrauen gegenüber privatwirtschaftlichen Managementmethoden in Teilen der öffentlichen Verwaltung (vgl. z. B. Tauberger 2008, S. 207). Während die Untersuchung von Führungsfragen bis zu Aristoteles zurückverfolgt werden kann, ist der Managementbegriff erst mit der Wende zum 20. Jahrhundert und dem Aufkommen industrialisierter Gesellschaften verbunden. Die vordergründigen Funktionen von Management, die so bis heute die Thematik repräsentieren, sind Planung, Organisation, Personalwirtschaft („staffing“) und Controlling, und wurden grundlegend bereits 1916 von Fayol (vgl. Fayol 2013, S. 3) identifiziert (vgl. Northouse 2013, S. 12). Analog zur schon geschilderten Unterscheidung zwischen Führer und Vorgesetztem kann jemand führen, ohne zugleich ein Manager zu sein oder Manager sein, ohne zu führen (vgl. Yukl 2016, S. 6).

Es besteht jedoch weitgehende Einigkeit darüber, dass ein erfolgreicher Manager auch Führer sein sollte (vgl. Yukl 2016, S. 7) und dass Führungseffektivität in Behörden wie auch in Unternehmen und in anderen Arten von Organisationen gleichermaßen anzustreben ist (vgl. Yukl 2016, S. 2). Diese Einstellung darf dementsprechend auch für und von Führungskräften in öffentlichen Verwaltungen erwartet werden:

„Ob Ministerien, Landesbehörden oder Kommunalverwaltungen die ihnen gestellten Aufgaben wirksam erledigen oder die ihnen gesetzten Ziele erreichen, hängt wesentlich vom Leistungsverhalten der Führungskräfte und Mitarbeiter ab. Unter Leistungsverhalten werden hierbei alle aktiven Beiträge einer Führungskraft oder eines Mitarbeiters zur Bewältigung einer Aufgabe verstanden“ (Gourmelon/Mroß/Seidel 2014, S. 65).

Ein fundamentaler Zusammenhang der Begrifflichkeiten von Führung und Organisation bzw. von Führung in und von Organisationen lässt sich anhand von Grundtypen der Steuerung aufzeigen. Demnach repräsentiert Führung situative (Fremd- oder Selbst-)Steuerung, Organisation hingegen präsituative (Fremd- oder Selbst-)Steuerung (vgl. Deeg/Küpers/Weibler 2010, S. 8 f.).

An dieser Stelle ist es für den Kontext der vorliegenden Arbeit wichtig, ins-besondere vor dem Hintergrund später noch zu untersuchender Aspekte etwaiger polyzentrischer „Führungsimpulse“ von außerhalb öffentlicher Verwaltungen auf diese einwirkend (vgl. 2.2 und 3.2), den engeren Begriff der Personalführung als Teilmenge des allgemeinen Führungsbegriffes abzugrenzen: Denn von Personalführung oder auch Mitarbeiterführung ist dann auszugehen, wenn Personal innerhalb einer Organisation auf (arbeits-)vertraglicher Grundlage beschäftigt wird (vgl. Deeg 2010, S. 93).

„Führung“ hingegen kann sich auch auf Beziehungen zwischen Personen beziehen, die nicht vertraglich gebunden sind oder auf Führungskonstellationen, in denen nur eine „Partei“ der (Verwaltungs-)Organisation vertraglich angehört, die andere aber nicht. Insbesondere im Kontext der Führung in öffentlichen Verwaltungen ist diese Konstellation gegeben, sobald die obige Definition nach Weibler im Sinne einer intendierten Verhaltensänderung in der Praxis zustande kommt, was die Organisationsstruktur einer öffentlichen Verwaltungsorganisation, zumindest grundsätzlich und zumindest auf kommunaler Ebene, zulässt:

„Die zentrale organisatorische Gliederungsgröße [in der Kommunalverwaltung] ist das Amt. Die Ämter sind […] Organisationseinheiten, die nach außen hin selbständig in Erscheinung treten“ (Bogumil/Holtkamp 2006, S. 69).

Den Fragestellungen, ob der Prozess der Verwaltungsmodernisierung in Deutschland, insbesondere auf der kommunalen Ebene in Nordrhein-Westfalen, aktuell neue Dynamiken entfaltet, gerade Kommunen sogar als „Promotoren der Verwaltungsmodernisierung“ (Bogumil/Holtkamp 2006, S. 10) bezeichnet werden können, ob dieser Prozess dabei auch Neuerungen bzw. Erkenntnisse im Hinblick auf ein „Mehr“ an geteilter und verteilter Führung mit sich bringt oder, ob er vielmehr in einem „Reformstau in weiten Bereichen“ (Hagen 2009, S. 1) verharrt oder sich die kommunale Führungskultur gar in einem „Weber´schen Korsett“ befindet (vgl. 2.3), soll sich die vorliegende Arbeit u. a. anzunähern versuchen.

Auch wenn polyzentrische Führungskonstellationen ebenso in öffentlichen Unternehmen und auf diese wirkend, anzunehmen sind, sollen diese dabei nicht mit in die Betrachtungen eingeschlossen werden. Auch andere Hybridformen wie z. B. soziale Unternehmen oder sonstige vermeintlich „ähnliche“ Organisationen sollen nicht betrachtet werden, um hier eine klare Abgrenzung vorzunehmen. In diesem Sinne soll auch auf etwaige Organisationen im Raum zwischen Markt und Staat, also im sog. „in-between-space“ (vgl. Knutsen/Brock 2014, S. 1113), ausdrücklich nicht eingegangen werden.

1.2 Kontext von Kommunalverwaltungen in Nordrhein-Westfalen

„Die Gemeinden sind die Grundlage des demokratischen Staatsaufbaues. Sie fördern das Wohl der Einwohner in freier Selbstverwaltung durch ihre von der Bürgerschaft gewählten Organe. Sie handeln zugleich in Verantwortung für die zukünftigen Generationen“ (GO NRW 2016, § 1, (1)). Dieser erste Paragraph der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung korrespondiert bezüglich der kommunalen Selbstverwaltung mit Artikel 28 des deutschen Grundgesetzes (vgl. Kapitel 2). Interessanterweise formuliert das Grundgesetz jedoch eher ein „von oben“ gewährtes Recht, während die Gemeindeordnung von Nordrhein-Westfalen (NRW) die Gemeinden gewissermaßen als Fundament des Staatsaufbaus betrachtet.

Organisationstheoretische Überlegungen zur gesamtstaatlichen Struktur der Bundesrepublik Deutschland und seiner Länder sollen hier jedoch nicht angestellt werden. Vielmehr ist im Hinblick auf polyzentrische Führungskonstellationen in Kommunalverwaltungen der Organisationsaufbau dieser selbst relevant und weniger ihre jeweilige Stellung im Vergleich zu anderen Verwaltungsebenen. Die Konzeption der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland bildet dabei aber überhaupt erst die Grundlage für weitergehende Betrachtungen.

Die vorliegende Arbeit fokussiert sich auf das Bundesland Nordrhein-Westfalen (NRW). Viele Gemeinsamkeiten in den Aufbaustrukturen und Führungskonstellationen öffentlicher Verwaltungen in Deutschland, auf allen Ebenen (Bund, Länder, Kommunen etc.), sind jedoch für die vorliegende Arbeit wiederum nicht als nur für Nordrhein-Westfalen spezifisch herauszuarbeiten, sondern können im Rahmen der vorliegenden Arbeit betrachtet werden ohne dabei den Kontext zu verlassen.

So lässt sich beispielsweise eine „immer noch stark funktional-hierarchisch[e]“ Prägung der Aufbaustrukturen öffentlicher Verwaltungen in Deutschland konstatieren (Hagen 2009, S. 235, vgl. auch Bogumil/Holtkamp 2006, S. 69), was sich als organisationaler Rahmen auf Führungsfragen in Kommunalverwaltungen überall in Deutschland auswirken dürfte. Selbst aus einer internationalen Perspektive des „International Network for Better Local Government“ wurde beispielsweise diese „globale Gemeinsamkeit“ schon Ende der 1990er Jahre mit recht dramatischen Worten beschrieben:

„Alle Kommunalverwaltungen müssen heute schnelle und flexible Dienstleistungen erbringen, um dem starken wirtschaftlichen Druck von außen zu begegnen. Die Erwartungen der Bürger, die gleichzeitig Kunden sind, steigen genauso schnell, wie es zu Innovationen im Informations- und Kommunikationsbereich kommt. Ferner müssen die Kommunalverwaltungen ergebnisorientiert arbeiten. […] Die bürokratische Monopolorganisation, die zu Steuerungszwecken errichtet wurde und Kommunalverwaltungen auf der ganzen Welt prägt, ist nicht darauf ausgerichtet, flexibel zu reagieren und ergebnisorientierte kommunale Dienstleistungen zu erbringen. Einige Kommunalverwaltungen wenden sich inzwischen vom bürokratischen Monopol ab“ (Pröhl 1998, S. 11).

Die organisationale Struktur von Kommunalverwaltungen ist in Städten und Gemeinden in Deutschland, über Gemeindegrößen und Bundesländer hinweg, weitgehend vergleichbar (vgl. Bogumil/Holtkamp 2006, S. 69). Der Handlungsspielraum kommunaler Verwaltungen kann innerhalb der deutschen Länder für Nordrhein-Westfalen allerdings als größer angesetzt werden als beispielsweise in Niedersachsen (vgl. Reiners 2008, S. 132).

Das Bundesland NRW ist insgesamt gekennzeichnet „durch eine Vielzahl von Regionen mit jeweils eigenständigen kulturellen Prägungen“ (Reiners 2008, S. 162): „Obwohl es anfänglich als künstliches Konstrukt aufgefasst wurde [Anm. d. Autors: aufgrund der Schaffung als „Bindestrich-Land“ durch die britische Militärverwaltung in der Nachkriegszeit], hat sich mittlerweile durchaus ein Landesbewusstsein gebildet, auch wenn sich bis heute ein rheinisches und ein westfälisches Sonderdenken bewahrt hat“ (Reiners 2008, S. 162).

In den Jahren nordrhein-westfälischer Landesregierungen von 2005 bis 2010 sowie auch in den Jahren von 2010 bis heute haben verständlicherweise immer wieder Reformen und konkrete Gesetzgebungen Auswirkungen auch auf die Städte und Gemeinden des Landes gehabt. So lagen in den Jahren 2005 bis 2010 u. a. Schwerpunkte der Regierungspolitik im Bereich „Bürokratieabbau“ oder auch in einem neuen Zuschnitt der Kompetenzen der fünf Bezirksregierungen (Köln, Düsseldorf, Münster, Arnsberg, Detmold) des Landes (vgl. Innenministerium NRW 2007). Seit 2010 haben z. B. eine Dienstrechtsreform, diverse Regelungen zur Finanzausstattung der Kommunen sowie auch verstärkt das Thema „E-Government“ (vgl. z. B. Ministerium für Inneres und Kommunales NRW 2016a) Auswirkungen auf die Verwaltungspraxis im Land und in den Kommunen NRWs mit sich gebracht, die hier aber nicht im Detail erläutert werden können.

Nordrhein-Westfalen ist mit deutlich über 17 Millionen Einwohnern das bevölkerungsreichste Bundesland (vgl. IT.NRW 2016a), mit über 34.000 Quadratkilometern (vgl. Landesregierung NRW 2016) ist es der Fläche nach das viertgrößte der deutschen Länder.

Die Landesverwaltung, die den Kommunen staatsrechtlich mit Aufsichts- und Weisungsrecht vorsteht (vgl. Bogumil/Holtkamp 2006, S. 5), gliedert sich in 13 Oberste Landesbehörden, zu denen neben den derzeit elf Ministerien sowie der Ministerpräsidentin/Staatskanzlei auch der Landesrechnungshof gehört. Nachgeordnet folgen aktuell neun Landesoberbehörden, einschließlich der Landesämter. Danach folgen zwölf Landesmittelbehörden, die sich aus den fünf Bezirksregierungen, der Oberfinanzdirektion und sechs staatlichen Rechnungsprüfungsämtern zusammensetzen.

Als Untere Landesbehörden werden die 131 Finanzämter des Landes, 47 Kreispolizeibehörden (davon 18 Polizeipräsidien und 29 Landrätinnen und Landräte als Kreispolizeibehörden), 31 „Geschäftsführer von Kreisstellen der Landwirtschaftskammer als Landesbeauftragte im Kreise“, 53 Schulämter sowie weitere Behörden bei den Kreisen, kreisfreien Städten und der Städteregion Aachen bezeichnet.

Das Land NRW betreibt darüber hinaus über 30 weitere, verschiedene Einrichtungen bzw. Gruppierungen von Einrichtungen wie z. B. Zentren für die Lehrerausbildung, die Fachhochschule für Finanzen, Kunsthochschulen oder auch die Deutsche Hochschule der Polizei in Münster. Weitere Verwaltungstätigkeiten des Landes sind in sieben Landesbetrieben zusammengefasst. Dazu gehören z. B. der Bau- und Liegenschaftsbetrieb NRW (BLB) oder auch der Landesbetrieb Straßenbau, „Straßen.NRW“.

Zu den sonstigen Organisationen der Landesverwaltung zählen u. a. der Landesverfassungsgerichtshof, das Oberverwaltungsgericht, bestimmte spezialisierte Gerichte sowie die Amts- und Arbeitsgerichte im Land, Einrichtungen des chemischen und Veterinärbereiches sowie die Universitäten, z. B. die FernUniversität in Hagen oder die Universität Paderborn, und auch die Universitätskliniken des Landes sowie auch die landeseigenen Fachhochschulen (Zur Struktur der Verwaltung in NRW vgl. Ministerium für Inneres und Kommunales NRW 2016b oder auch Wüstenbecker 2011, S. 11 ff.).

Der Umfang der Landesverwaltung in Nordrhein-Westfalen stellt sich also durchaus als erheblich dar, woraus sich ein ebenso erheblicher Einfluss auf die (staatsrechtlich) nachrangigen kommunalen Strukturen ergibt.

Nordrhein-Westfalen gliedert sich auf der kommunalen Ebene in 30 Landkreise, 22 kreisfreie Städte, die Städteregion Aachen (seit 2009, vgl. Wüstenbecker 2011, S. 6) und 373 kreisangehörige Gemeinden (vgl. Reiners 2008, S. 170 und Ministerium für Inneres und Kommunales NRW 2016b). Die Bedeutung der kommunalen Ebene wird in NRW durch die „vergleichs- weise aufgabenstarken“ (Reiners 2008, S. 170) Landschaftsverbände Rheinland (LVR), Westfalen-Lippe (LWL), Lippe und Ruhrgebiet (RVR) gegenüber der Landesverwaltung noch zusätzlich erhöht (vgl. Reiners 2008, S. 170). Trotz des oben geschilderten Umfangs auch der Landesorganisationen, kann die Verwaltungsstruktur der kommunalen Ebene in NRW, unter Einschluss der Landschaftsverbände, als möglicherweise überdimensioniert oder „übermöbliert“ (Reiners 2008, S. 180) in der Relation bezeichnet werden.

Die relative Größe des Bundeslandes NRW sowie die Vielzahl der kommunalen Verwaltungen und der schon erwähnte, im Ländervergleich größere, Handlungsspielraum, die größere „Verwaltungskraft“ der kommunalen Ebene in Nordrhein-Westfalen (vgl. Reiners 2008, S. 43), lassen ersichtlich werden, dass Fragen der Verwaltungsmodernisierung, hier insbesondere im Zusammenhang mit Führungsfragen, ganz besonders für den Kontext von Kommunen in Nordrhein-Westfalen von Bedeutung sind.

Auch die daraus resultierende hohe Zahl von Mitarbeitern und kommunalen Führungskräften dürfte den Stellenwert der vorliegenden Thematik zusätzlich verdeutlichen: Mitte 2015 waren in Nordrhein-Westfalen insgesamt über 795.000 Personen im öffentlichen Dienst beschäftigt. Über 300.000 davon bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden (IT.NRW 2016b).

1.3 Polyzentrik in Organisationen und polyzentrische Führung

Der Begriff des „Polyzentrismus“ ist in betriebswirtschaftlichen oder organisationstheoretischen Arbeiten bis zum Beginn der 1990er Jahre „so gut wie überhaupt nicht“ in Erscheinung getreten (Obring 1992, S. 2 f.): „Der Begriff des Polyzentrismus beinhaltet […], dass die „klassische Vorstellung“ der Organisationstheorie aufgegeben werden soll, nach der an der Spitze betriebswirtschaftlicher Organisationen stets ein Entscheidungszentrum steht, von dem […] der Erfolg des Unternehmens bestimmt wird. Stattdessen wird die Möglichkeit der Existenz mehrgipfliger Führungsstrukturen eingeräumt“ (Obring 1992, S. 3).

Polyzentrische Führung (PZF) kann dementsprechend zunächst grundlegend abgegrenzt werden von einer Monozentrischen Führung (MZF), bei der Entscheidungsfindungen an der jeweiligen Organisationsspitze konzentriert werden (vgl. Krüger 1995, S. 151).

Die grundsätzliche Bereitschaft, Führungsaufgaben zu verteilen und Geführte an Entscheidungen zu beteiligen, sei es in Unternehmen oder in Verwaltungsorganisationen, kann als ein Kontrastpunkt und Vorzeichenwechsel zwischen „alten“ und „neuen“ Sichtweisen von Führung betrachtet werden (vgl. Hollander 2009, S. 22). In diesem Kontext besteht ein zunehmendes Interesse der Forschung daran, Führung als einen geteilten Prozess innerhalb von Organisationen zu betrachten und die zugehörige Prozesseffektivität oder eben Ineffektivität näher zu untersuchen (vgl. Yukl 2016, S. 2 und Weibler 2013, S. 40).

In dieser Hinsicht ist bei Polyzentrischer Führung die Frage nach den Entstehungspunkten von Führung von besonderem Interesse, also ob und in welchem Ausmaß Führung von vielen Zentren ausgehend stattfindet, statt nur von wenigen oder nur einem Zentrum aus:

„The leader-centric approach which worked well […] throughout […] the 20th century is no longer fit for purpose and needs to be revised“ (Bolden 2011, S. 253).

Führungsdynamiken geteilter und verteilter Führung als Einflussprozesse innerhalb und außerhalb von Gruppen und entlang hierarchischer Strukturen „nach unten“ oder eben auch „nach oben“ (vgl. Avolio/Walumbwa/Weber 2009, S. 431) zu erkennen, macht sicherlich einen besonderen organisationstheoretischen wie -praktischen Reiz aus. Damit verbunden ist zwangsläufig aber auch die Frage, ob dafür bestimmte organisationale Strukturen erforderlich bzw. hilfreich sind, vorausgesetzt, dass Effektivitätssteigerungen oder sonstige Vorteile durch PZF überhaupt angenommen werden (können).

Hinweise oder gar Belege für Polyzentrische Führung innerhalb von Organisationen (vgl. „interne Polyzentrik“ bei Krüger 1995, S. 162 ff.) können vor allem dann gesehen werden, wenn hierarchische Ebenen entfernt und teambasierte Strukturen implementiert werden (vgl. Avolio/Walumbwa/Weber 2009, S. 431). Dementsprechend sind im Sinne der vorliegenden Arbeit eben solche Strukturen, die heute auch in öffentlichen Verwaltungen durchaus Verbreitung gefunden haben, insbesondere für die kommunale Ebene zu erörtern und in ihrer bisherigen Erprobung in der Praxis und hinsichtlich entsprechender „Verwaltungseffektivität und -effizienz“, auch kritisch zu hinterfragen (Kapitel 3). Aus dieser Diskussion können dann im Anschluss Handlungsbereiche zur Weiterentwicklung abgeleitet werden (Kapitel 4).

Unter dem Begriff einer „externen Polyzentrik“ von Organisationen hat Krüger schon 1995 die Veränderungen von Führungsaufgaben aufgrund „externer Anspruchsgruppen“ gesehen. Hierbei betont er also einen Stakeholder-Gedanken und damit verbunden das Vorhandensein externer Netzwerke in Bezug auf Unternehmen (vgl. Krüger 1995, S. 165). Aber auch jüngere Arbeiten wie die von Denis/Langley/Sergi 2012 zu „Leadership in the Plural“ verweisen auf Aspekte organisationsübergreifender Führung („spreading leadership […] across […] inter-organizational boundaries“ (Denis/Langley/Sergi 2012, S. 213). Im Rahmen der vorliegenden Arbeit sollen diese Ansätze im Hinblick auf öffentliche Verwaltungen der kommunalen Ebene weiterverfolgt werden.

Die Frage nach „Führungsimpulsen von außerhalb“ ist unter 1.1 bereits aufgeworfen worden. Bogumil/Jann liefern hierfür unter dem Stichwort „Governance“ einen interessanten Anhaltspunkt (vgl. Bogumil/Jann 2009, S. 51). In dieser Hinsicht können öffentliche Verwaltungen möglicherweise als durch die Bevölkerung allgemein bzw. durch ganz spezifische externe Stakeholder „von außen“ und im wahrsten Sinne des Wortes „poly-zentrisch“ geführt interpretiert werden (vgl. 2.2 und 3.2).

Die Verteilung von Wissen und Informationen geht mit der Teilung von Führung einher (vgl. Crevani/Lindgren/Packendorff 2007, S. 47). Auch in diesem Zusammenhang kann die Entstehung und Betrachtung von organisationsinternen wie -externen sowie formellen oder informellen Netzwerken von Interesse sein, wenn diese sich als „polyzentrische Gebilde“ (Probst/Raub/Romhardt 2012, S. 85) offenbaren: „[…] network building is a central aspect of leadership.“ (Crevani/Lindgren/Packendorff 2007, S. 60). Die Kontaktpflege mit der Öffentlichkeit führen Macharzina/Wolf als „External Networking“ unter Beschreibungsmerkmalen von Führungskräftepositionen auf (vgl. Macharzina/Wolf 2012, S. 209). Dass diese Aufgabenstellung gerade auch in öffentlichen Verwaltungen von hoher Bedeutung sein dürfte, ist naheliegend. Auch hierauf wird im Rahmen des Analyseteils der vorliegenden Arbeit (Kapitel 3) zurückzukommen sein.

Ein „Entweder-oder“ zwischen PZF und MZF, das sei hier bereits vorweggenommen, ist für die organisationale Praxis nicht zu empfehlen und auch nicht realistisch. Vielmehr steht die Frage eines angemessenen Verhältnisses beider Führungskonstellationen, also die Suche nach „hybriden Formen“ im Raum, um somit Effektivitätssteigerungen und weitere Vorteile generieren zu können (vgl. Crawford 2012, S. 618).

Auch der moderne Mensch in einer pluralistischen und auf Gleichberechtigung ausgerichteten Gesellschaft tendiert nach wie vor letztlich zur Etablierung von Hierarchien, in denen polyzentrische Organisation vor allem im Rahmen von Gruppenarbeit (vgl. Kapitel 3) stattfindet (vgl. Gronn 2010, S. 407). Dieser Aspekt ist auch für eine spätere Bewertung etwaigen kulturellen Beharrungsvermögens öffentlicher Verwaltungen gegenüber PZF, bei der Betrachtung eines vermeintlichen „Weber´schen Korsetts“ (vgl. 2.3), zu berücksichtigen, denn: „Western cultures seem to need to identify one single individual to be responsible for the performance of a group“ (Crevani/Lindgren/Packendorff 2007, S. 47). Bolden erkennt in diesem Zusammenhang sogar eine jahrtausendealte „kulturelle Konditionierung“ hin zu eher monozentrischen Führungsstrukturen (vgl. Bolden 2011, S. 254).

Die jüngere Forschung zu Polyzentrischer Führung beschränkt sich im Übrigen nicht nur auf die Kontexte etwa von öffentlichen Verwaltungen (bis hin zur Regierung von Nationalstaaten) oder Unternehmen (bis hin zu internationalen Konzernen) (vgl. Crevani/Lindgren/Packendorff 2007, S. 40), sondern bezieht sich z. B. auch auf das Bildungs- und Erziehungswesen (vgl. Spillane 2006, Gronn 2002, Gronn 2010, Bolden 2011, S. 255), Kulturorganisationen, Medien oder auch auf das Gesundheitswesen (vgl. Bolden 2011, S. 255).

In der englischsprachigen Literatur werden Ansätze Polyzentrischer Führung unter verschiedensten Begrifflichkeiten beschrieben, mit teilweise nur marginalen Unterschieden. Letztlich kann im Englischen „Shared Leadership“ als Synonym und Oberbegriff genannt werden (vgl. Weibler 2016, S. 579).

Als englischsprachiges Pendant zur Monozentrischen Führung wiederum kann „Vertical Leadership“ betrachtet werden (vgl. Weibler 2016, S. 581 oder auch Crawford 2012, S. 618).

Die folgende Abbildung visualisiert den fundamentalen Vorzeichenwechsel zwischen Monozentrischer und Polyzentrischer Führung:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb.1: Von der Monozentrischen zur Polyzentrischen Führung

(vgl. Weibler 2012, S. 577)

1.4 Das Integrale Modell der Führung in/von Organisationen als analytischer Ordnungsrahmen

Das Integrale Modell der Führung in und von Organisationen nach Deeg, Küpers und Weibler (2010) basiert auf einem grundlegend integralen Organisationsverständnis und erweitert somit die Perspektive der Managementaufgabe zur Integration von Individuum und Organisation (vgl. Deeg/Küpers/Weibler 2010, z. B. S. 109 und 194).

Das Modell erscheint als analytischer Ordnungsrahmen der vorliegenden Arbeit geeignet, um sowohl modernes kommunales Verwaltungshandeln systematisch auf dem aktuellen „Status quo“ zu beschreiben (Kapitel 2), es dann aus einer polyzentrischen Perspektive heraus zu analysieren (Kapitel 3) und schlussendlich daraus abgeleitete Handlungsempfehlungen für die Praxis, harmonisch aufeinander abgestimmt, zu postulieren (Kapitel 4) und diese im Kontext der Verwaltungsmodernisierungsdiskussion zu positionieren.

Das Integrale Modell ist vor allem aufgrund seines grundlegenden „integralen Denkens“ (Deeg/Küpers/Weibler 2010, S. 109) in der Betrachtung von Ganzheitlichkeiten und Teilen des Ganzen, auch in der Anwendung auf die vorliegende Thematik, stets in der Lage auf spezifische Details von Führungsfragen „heranzuzoomen“, ohne dabei jedoch einen ganzheitlichen Blick zu verlieren. Obwohl die Autoren des Modells es als ein vorläufiges, „provisorisches Konzept“ (Deeg/Küpers/Weibler 2010, S. 111) betrachten, ist es insbesondere die Fähigkeit des Modells zum kontinuierlichen Vornehmen von Perspektivwechseln, die es auch besonders praktikabel erscheinen lässt für die Belange zur Untersuchung polyzentrischer Führungskonstellationen.

Versteht man Organisationen als einen komplexen Zusammenhang von Ganzheiten und Teilen des Ganzen, so lassen sich auch Führungsimpulse oder „Führungsereignisse“ als Prozesse bzw. Teilprozesse interpretieren. Damit dürfte gerade auch die Teilung und Verteilung von Führung sowohl analytisch zu isolieren (Kapitel 3), als auch im Anschluss zielgerichtet zu „re-integrieren“, d. h. in einen sinnvollen Zusammenhang von Handlungsempfehlungen einzubetten, sein (Kapitel 4):

„[…] Das integrale Modell [erlaubt] einen Zugang zu den zunehmend wichtiger werdenden dezentrierten, rotierenden oder geteilten Formen von Führung“ (Deeg/Küpers/Weibler 2010, S. 206).

Die Entitäten des Integralen Modells (Psyche, Agenten, Gemeinschaft/Kultur, Agentur) sind daher in den Kapiteln 2 und 3 zur Systematisierung sowohl des beschreibenden, als auch des analysierenden Teils dieser Arbeit verwendet worden, die korrespondierenden Welten des Integralen Modells (Innenwelt, Handlungs- und Wirkwelt, Mitwelt und Sachwelt) spiegeln sich in der Strukturierung des praxisbezogenen Teils (Kapitel 4) wider. Die folgende Abbildung stellt die wesentlichen Elemente des Modells im Zusammenhang dar:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2: Die Entitäten und Welten einer Organisation (Deeg/Küpers/Weibler 2010, S. 166)

Sofort ersichtlich werden bei der Betrachtung des Modells dessen vier Sphären, welche durch die Dimensionen der Innen- und Außenorientierung sowie der Individualität und Kollektivität gewissermaßen „polar“ konstituiert sind.

Als Entitäten, mit jeweils spezifischen Eigenarten im Sinne von „Seinshaftigkeiten“ (Deeg/Küpers/Weibler 2010, S. 137), versteht das Modell erstens die Psyche einzelner Individuen in Organisationen, zweitens dieselben Individuen, jedoch als Träger bestimmter Rollen und im Rahmen konkreter Wirkwelten, also als Agenten der Organisation, drittens die Gemeinschaft der Organisationsmitglieder als kulturell (vor-)prägende Umgebung sowie viertens die Agentur als funktionale Struktur und Systematik der Organisation. Die Anordnung des Modells in der Abbildung sollte jedoch nicht als eine irgendwie geartete „Reihenfolge“ oder Gewichtung der Entitäten bzw. Welten, sondern stets in einem Zusammenhang starker Interdependenzen in jeder erdenklichen Richtung verstanden werden.

An dieser Stelle ist noch einmal zu betonen, dass das Modell vor allem als ein analytischer Ordnungsrahmen der vorliegenden Arbeit verwendet wird. Es kann hier nicht in seiner vollen Breite und Vielseitigkeit Anwendung finden. So können beispielsweise nicht einmal ansatzweise sämtliche Zusammenhänge der vier Sphären des Modells mit dem Blick auf eine typische Kommunalverwaltung herausgearbeitet werden, das würde den Rahmen dieser Arbeit bei Weitem überschreiten.

Zudem ist auch fraglich, ob das für eine „typisierte“ Kommunalverwaltung (vgl. auch Visualisierungen in Kapitel 4) überhaupt sinnvoll wäre. Denn schon die Komplexität einer einzigen, konkreten Kommunalverwaltung, einer bestimmten Gemeinde in NRW, dürfte im Falle einer konsequenten und vollständigen Praxisanwendung des Modells einen enormen Arbeitsaufwand erwarten lassen. Darüber hinaus werden die Autoren des Modells eine solche „Totalanalyse“ für die Praxis auch kaum vorgesehen haben, sondern vielmehr eine Anwendung des Modells als praktikable Arbeitshilfe, die bei der Analyse und Lösung spezifischer Führungsprobleme helfen kann: ohne dabei den Blick für das Ganze zu verlieren, aber sicherlich auch, ohne sich dabei im Ganzen zu verlieren.

2 Ausgangslage für das kommunale Verwaltungshandeln heute

Die kommunale Selbstverwaltung in Deutschland ist von einem Grundgedanken dezentralen und eigenverantwortlichen Wirkens bei gleichzeitig bewusster bürgerschaftlicher Beteiligung geprägt. Sie geht zurück auf die Inkraftsetzung der Preußischen Städteordnung vom 09. November 1808 auf Vorschlag des Freiherrn vom Stein (vgl. Schöneich 1996, S. 1; Eckhardt/Kleerbaum/Klieve 1999, S. 3 oder Wüstenbecker 2011, S. 2) und ist bis heute im Grundgesetz verankert:

„Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung […]“(GG 2016, Art. 28, (2)).

Historische Unterbrechungen im Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung, z. B. durch die 1935er Gemeindeordnung im Dritten Reich oder auch in Form von Vereinheitlichungen in der ehemaligen DDR, sind nach dem Zweiten Weltkrieg zurückgeführt worden und daher zu vernachlässigen (vgl. Eckhardt/Kleerbaum/Klieve 1999, S. 3 f.).

Auch wenn die kommunale Selbstverwaltung in ihrem Ursprung wohl nicht als altruistisches Reformvorhaben der preußischen Obrigkeit gesehen werden kann (vgl. Knorr 1996, S. 22 f.), so hat sie sich aus heutiger Sicht dennoch als Erfolg gezeigt und kann als für die Demokratie und Gewaltenteilung zentraler Bestandteil bewertet werden. Dennoch unterliegt dieses (grundlegende) Konzept in seinen konkreten Ausprägungen im Laufe der Zeit - verständlicherweise - Reformbedarfen (vgl. Schöneich 1996, S. 1).

[...]