Der Beitritt der Europäischen Union (EU) zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). Gutachten 2/13

Gliederung

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

A. Einleitung

B. Historische Entwicklung bis zum Gutachten 2/13

C. Sinn und Zweck eines Beitritts
I. Externe Kontrolle der Union
II. Schließen von Rechtsschutzlücken auf unionaler Ebene
III. Stärkung der internen sowie externen Glaubwürdigkeit der Union
IV. Vermeidung von Jurisdiktionskonflikten durch klare Zuständigkeiten
V. Fazit

D. Das Gutachten 2/13
I. Allgemeines
1. Zulässigkeit
2. Struktur des Gutachtens
II. Grundsätze des Unionsrechts
1. Die besonderen Merkmale der Union
2. Der Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens
3. Die Autonomie des Unionsrechts
4. Fazit
III. Die Kritikpunkte des EUGH
1. Die besonderen Merkmale und die Autonomie des Unionsrechts
a) Verhältnis von Art. 53 GrCh und Art. 53 EMRK
b) Der Grundsatz gegenseitigen Vertrauens
c) Das Protokoll Nr. 16
2. Zu Art. 344 AEUV
3. Zum Mitbeschwerdegegner-Mechanismus
4. Zum Verfahren der Vorabbefassung des Gerichtshofs
5. Zur gerichtlichen Kontrolle im Bereich der GASP
6. Abschließende Bemerkung

E. Schluss

Eigenständigkeitserklärung

Literaturverzeichnis

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Wiethoff, Jan Hendrik: Das konzeptionelle Verhältnis von EUGH und EGMR, Baden-Baden 2008; (zit. als: Wiethoff, S.).

Alle Internetquellen wurden zuletzt am 20. November 2017 abgerufen.

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Einleitung

„Die Union lässt sich bei ihrem Handeln auf internationaler Ebene von den Grund-sätzen leiten, die für ihre eigene Entstehung, Entwicklung und Erweiterung maßgebend waren und die auch in der Charta der Vereinten Nationen und im Völkerrecht verankert sind. Die Förderung der Menschenrechte und der Demokratie in der Welt ist dabei ein unerlässlicher Bestandteil dieser Grundsätze“. ¹

Auf einzigartige Weise haben sich in Europa im Laufe des 20. Jahrhunderts die nationalen Grundrechtsschutzsysteme mit solchen des Völker- und Unionsrechts in ein komplexes System verflochten und damit zur Entstehung des „mehrschichtigen Systems des Grund- und Menschenrechtsschutzes“ ² beigetragen.

Neben dem durch die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) errichteten Schutzsystem, besteht seit Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon auf Ebene der europäischen Union (EU) ein eigenständiger Grundrechtskatalog.

Diesen zwei Grundrechtsregimen ist jeweils ein Gericht zugeordnet, welches die Einhaltung ihrer Rechte kontrolliert. Die Bestimmung des Verhältnisses der Grundrechtsschutzsysteme untereinander bleibt dabei weitgehend den jeweiligen Gerichten, dem Gerichtshof der Europäischen Union (EUGH) sowie dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) selbst überlassen. ³

Dabei haben beide Systeme unterschiedliche Grundrechtsschutzmechanismen inne: während der EGMR ein reines Menschenrechtsgericht ist, versteht sich der EuGH als „Motor der Integration“ und muss u.a. Gemeinschaftsinteressen wie den Erhalt des gemeinsamen Binnenmarktes sowie die Sicherung der Autonomie der Unionsrechtsordnung in seine Überlegungen miteinbeziehen. ⁴ Die EMRK dient als völkerrechtlicher Vertrag somit primär dem Schutz des Individuums, wohingegen die unionsrechtlichen Grundrechte auch in einen wirtschaftlichen Hintergrund einzufügen sind. ⁵

Trotz des Zusammenspiels beider Institutionen auf europäischer Ebene, kann ein verbleibendes Konfliktpotential nicht geleugnet werden.

Um ein einheitliches und kohärentes Grundrechtsregime in Europa zu etablieren, forcierten deshalb schon früh europäische Institutionen und später auch die Mitgliedsstaaten der Union einen Beitritt der EU zur EMRK. ⁶

Mit dem Abkommensentwurf vom 5. April 2013 über den Beitritt der Union zur EMRK schien das lang ersehnte Ziel in greifbarer Nähe. Damit wäre nicht nur ein Schlussstrich unter die seit jeher zum “Dauerbrenner“ gewordene Beitrittsfrage gesetzt worden, sondern auch der Menschenrechtsschutz im europäischen Grundrechtsraum finalisiert worden. Daher überrascht es nicht, dass das vom EUGH am 18. Dezember 2014 veröffentlichte Gutachten für viele “wie ein Schlag ins Gesicht“ kam. Indem der GH das BÜ für mit den europäischen Verträgen unvereinbar erklärte, beendete er jegliche Beitrittsbemühungen auf unbestimmte Zeit.

Schon einige Stunden nach Veröffentlichung des Gutachtens fielen die Reaktionen darauf aus der juristischen Fachwelt einhellig wie vernichtend aus. ⁷

Die besondere Brisanz der Thematik soll daher zum Anlass genommen werden, das Gutachten 2/13 hinsichtlich der aufgeworfenen Kritikpunkte zu untersuchen und damit dem plötzlichen Ende der Beitrittsverhandlungen nachzugehen.

Um ein besseres Verständnis für die vom EUGH geäußerte Kritik zu entwickeln, erfolgt in einem ersten Schritt zunächst ein kurzer historischer Überblick über die bisherigen Beitrittsverhandlungen der EU zur EMRK sowie über den Sinn und Zweck eines Beitritts. In einem zweiten Schritt, soll dann das Gutachten 2/13 und die darin vom EUGH geäußerte Kritik analysiert werden. Abschließend wird ein kurzer Blick in die Zukunft gewagt und die Frage aufgeworfen, wie es nach dem Gutachten 2/13 weitergehen kann.

B. Historische Entwicklung bis zum Gutachten 2/13

Bereits seit über 40 Jahren steht der Beitritt der EU zu der 1953 in Kraft getretenen Menschenrechtskonvention nun schon auf der „europäischen Agenda“ ⁸.

Versucht man der Entstehungsgeschichte der Beitrittsidee nachzugehen, landet man unweigerlich bei Heribert Golsong, dem ehemaligen Kanzler des EGMR, der 1978 erstmals einen Beitritt der EG zur EMRK gefordert hat. ⁹ In den darauffolgenden Jahren wurde die Debatte über einen Beitritt dann vor allem von den europäischen Institutionen weiter vorangetrieben und fand 1996 erstmals ihren Höhepunkt im Gutachten 2/94. Darin kam der GH zu dem Ergebnis, dass die Union zum damaligen Zeitpunkt nicht über die für einen Beitritt erforderliche Zuständigkeit verfüge. ¹⁰ Gleichzeitig signalisierte er damit aber, dass ein Beitritt nach Änderung der Verträge nicht ausgeschlossen sei. ¹¹

Knapp 14 Jahre später wurde schließlich mit Art. 6 Abs. 2 EUV durch Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon eine Rechtsgrundlage für den Beitritt geschaffen. ¹² Diese beseitigte erstmals jegliche Zweifel bzgl. des „Ob“ eines Beitritts, indem der Wortlaut der Vorschrift- im Gegensatz zu dem Entwurf vom 6. Februar 2003, welcher noch von einem „kann“ sprach- die Union klar zu einem Beitritt verpflichtet. ¹³ Gleichzeitig wurden in Art. 6 Abs. 2 S. 2 EUV die Modalitäten d.h. das „Wie“ eines Beitritts geregelt. ¹⁴ Mit den neu eingeführten Art. 218 Abs. 6 und 8 AEUV wurden außerdem die nötigen Verfahrensregelungen geschaffen. Liegen die darin festgesetzten Voraussetzungen vor, so tritt die Union als Völkerrechtssubjekt i.S.d. Art. 47 EUV nach außen auf und ratifiziert den völkerrechtlichen Vertrag. ¹⁵

Fast zeitgleich mit den Neuerungen durch den Vertrag von Lissabon, wurden auch auf Seiten des Europarates durch das Inkrafttreten des 14. Zusatzprotokolls die Voraussetzungen für einen Beitritt der EU durch den darin vorgesehenen Absatz 2 des Art. 59 EMRK geschaffen, welcher nun nicht mehr nur Staaten, sondern auch der EU - als Staatenverbund - einen Beitritt zur EMRK ermöglicht. ¹⁶ Zudem wurden auf unionsrechtlicher Seite durch das den Verträgen gleichrangige Protokoll Nr. 8 zu Art. 6 Abs. 2 EUV weitere Anforderungen, wie die Erhaltung der „besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts“, an den Beitritt gestellt. ¹⁷

Vor diesem Hintergrund wurden am 7. Juli 2010 die Beitrittsverhandlungen aufgenommen und am 5. April 2013 durch das BÜ vorläufig abgeschlossen. In Art. 1 Abs. 1 BÜ wurde festgehalten, dass die EU zunächst der EMRK sowie dem 1. und 6. Zusatzprotokoll, welche von allen 27 EU-Mitgliedsstaaten ratifiziert wurden, beitreten solle. ¹⁸ Anschließend initiierte die Kommission angesichts der verfassungsrechtlichen Dimension des geplanten Beitritts das Gutachtenverfahren vor dem EUGH zur Frage der Vereinbarkeit des BÜ mit den Europäischen Verträgen. ¹⁹ Das daraufhin ergangene Gutachten des EUGH, soll dabei in einem zweiten Teil der Arbeit (unter Abschnitt D.) näher untersucht werden.

C. Sinn und Zweck eines Beitritts

Auf die Geschichte der bisherigen - teils sehr mühsamen - Beitrittsverhandlungen folgt zwangsläufig die Frage nach dem „Warum“ eines Beitritts.

Die Antwort darauf findet sich in der Präambel des BÜ von 2013. Dort heißt es, dass durch den Beitritt der EU „eine Verbesserung der Kohärenz des Schutzes der Menschenrechte in Europa“ sowie „die Unterwerfung der Handlungen, Maßnahmen und Unterlassungen der EU unter die externe Kontrolle des EGMR“ verfolgt wird. ²⁰ Im Folgenden soll diese übergeordnete Aussage nochmals in vier Argumente, die für einen Beitritt sprechen, untergliedert werden.

I. Externe Kontrolle der Union

In einzigartiger Weise stellt sich die Situation in Europa momentan so dar, dass zwar sämtliche EU-Mitgliedsstaaten dem Regime der EMRK unterworfen sind und ihr Handeln anhand der Konvention vom EGMR geprüft werden kann, eine Überprüfung der Handlungen der Union selbst aber mangels Konventionszugehörigkeit nicht möglich ist. ²¹

In diesem Zusammenhang ergibt sich die unbefriedigende Situation, dass zwar ein Staatsangehöriger, der sich durch einen Hoheitsakt eines Konventionsmitglieds in einem Recht der EMRK verletzt sieht, eine Beschwerde beim EGMR erheben kann, die selbe Person aber als Unionsbürger, welcher sich durch einen Unionsakt in Konventionsrechten verletzt sieht, mangels Mitgliedschaft der Union in der EMRK keine Beschwerde erheben kann. ²²

Sinnbildlich für diese Situation steht die Rs. des ehemaligen Kommissionsbeamten Conolly, dessen Beschwerde wegen Verletzung der Meinungsfreiheit gegen 15 Mitgliedsstaaten vor dem EGMR als unzulässig abgewiesen wurde, weil seine Entlassung nicht von den nationalen Behörden, sondern ausschließlich von Institutionen der EU durchgeführt wurde und somit eine Zuständigkeit des EGMR „ratione personae“ ausgeschlossen war. ²³

Dazu kommt, dass der EUGH selbst bestimmen kann, wann eine Materie in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt, dies auch schon oft – wie in der Rs. Akerberg Fransson - bei einem schwachen Konnex zum Unionsrecht annimmt und damit eine Monopolstellung für grundrechtliche Fragen einnimmt, welche den nationalen Grundrechtsschutz sowie den vor dem EGMR verdrängt. ²⁴

Unter dem Gesichtspunkt des „integration bias“ wird zudem kritisiert, dass der EUGH in vielen grundrechtssensiblen Bereichen den Erhalt der europäischen Integration über den Schutz fundamentaler Rechte stelle, gleichzeitig aber in Konstellationen, in denen die Grundrechte den Integrationsprozess fördern würden, diese hervorhebe. ²⁵ Mehrfach wurden dem GH in der Literatur deshalb Zweifel an seiner Unbefangenheit attestiert. ²⁶

Folglich ist eine vom europäischen Integrationsprozess unabhängige Kontrollin-stanz nötig, sodass die Wahrung der Grundrechte in der Union nicht nur „durch deren Binnenrecht, sondern auch durch völkerrechtliche Verpflichtungen“ ²⁷ garantiert werden kann.

II. Schließen von Rechtsschutzlücken auf unionaler Ebene

Im engen Zusammenhang mit der externen Kontrolle der Union zum Zwecke eines verbesserten Individualrechtsschutzes, steht auch das Schließen von Rechtsschutzlücken auf unionaler Ebene.

Bestehende Individualrechtsschutzlücken im EU-Recht resultieren primär aus den für den Einzelnen sehr restriktiv ausgestalteten Möglichkeiten - bei behaupteten Grundrechtsverstößen - Zugang zum unionalen Rechtsschutzsystem zu erhalten. ²⁸

Nur unter sehr engen Voraussetzungen kann der Einzelne eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 4 AEUV erheben, gleichzeitig stellt auch das Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV kein effektives Mittel dar, bestehende Individualrechtsschutzlücken zu schließen. Denn der Einzelne kann im Vorabentscheidungsverfahren keine Vorlage an den EUGH erzwingen und ist an die „Vorlagefreudigkeit“ seines nationalen Gerichts gebunden. ²⁹ Dabei besteht immer die Gefahr, dass die nationalen Gerichte gehemmt sein könnten von einer Vorlage Gebrauch zu machen, da eine solche mit einem nicht zu unterschätzenden Zeitverlust verbunden ist. ³⁰ Dazu kommt, dass die nationalen Gerichte nach Art. 267 Abs. 2 AEUV nicht immer zur Vorlage verpflichtet sind und auch für die grds. der Vorlagepflicht unterliegenden letztinstanzlichen Gerichte, Ausnahmen (CILFIT-Kriterien) gelten. ³¹

Ein der dt. Verfassungsbeschwerde ähnliches Verfahren bzw. eine Individualbeschwerde nach dem Vorbild der EMRK gibt es auf unionaler Ebene nicht. ³² Dies steht im Widerspruch zu der großen Bedeutung, die dem Grund-und Menschenrechtsschutz innerhalb der Union zukommt (vgl. Art. 2, 3 und 21 AEUV).

Ein Beitritt der EU zur EMRK würde allerdings dazu führen, dass Rechtsakte der Union vor dem EGMR angefochten, sowie Defizite in der Ausgestaltung des unionalen Individualrechtsschutzes herausgearbeitet werden können und sich folglich positiv auf den europäischen Schutzstandard auswirken. ³³

III. Stärkung der internen sowie externen Glaubwürdigkeit der Union

Neben der Schließung von Rechtsschutzlücken wird häufig die „politische Glaubwürdigkeit“ der EU als weiteres Argument für einen Beitritt genannt. ³⁴

Entsprechend der vertraglichen Vorgaben stellt der Grund- und Menschenrechtsschutz ein zentrales Element in der EU dar. Dabei wurden die Grundrechte vom EUGH im Laufe der Zeit als wesentlicher Prüfungsmaßstab für die Rechtmäßigkeit des Handelns der Union ausgebaut. ³⁵

Nichtsdestotrotz bekennt sich der EUGH nicht immer zu den Grundrechten, wenn diese - wie oben bereits ausgeführt - der europäischen Integration zuwiderlaufen. ³⁶ Eine solche Abweichung schadet der EU allerdings nicht nur im Innenverhältnis, sondern ist auch dazu geeignet ihre politische Glaubwürdigkeit nach außen hin zu verringern.

Dazu kommt, dass der gesamte Bereich des äußeren Handelns der Union in Form der GASP- mit Ausnahme von Art. 40 EUV sowie Art. 275 Abs. 2 AEUV- nicht in den Kompetenzen des EUGH liegt. ³⁷

Mit einem Beitritt würde aber auch dieser Bereich unter die Aufsicht des EGMR gestellt werden und folglich zu einer Stärkung der menschenrechtlichen Glaubwürdigkeit der EU führen. ³⁸

IV. Vermeidung von Jurisdiktionskonflikten durch klare Zuständigkeiten

Zu guter Letzt können durch einen Beitritt der EU zur EMRK sog. Jurisdiktionskonflikte zwischen dem EUGH und dem EGMR durch eine klare Abgrenzung der Zuständigkeiten vermieden werden. ³⁹

Das Verhältnis von EUGH und EGMR ist seit jeher von Spannungen gekennzeichnet, welche mehrfach „Zündstoff“ für juristische Auseinandersetzungen boten. ⁴⁰ Eine klare Zuständigkeitsabgrenzung auf europäischer Ebene gibt es nicht.

Aus diesem Grund ist ein ständiger Dialog zwischen den zwei Gerichten erforderlich, um Jurisdiktionskonflikte zu vermeiden und Kohärenz, d.h. einen „Gleichlauf der Rechtsprechung in Bezug auf den europäischen Grundrechtsstandard“ zu schaffen. ⁴¹

Diesem Dialog liegt eine Reihe von Versuchen verschiedener Beschwerdeführer zu Grunde, „einzelne oder mehrere EU-Mitgliedsstaaten für Akte der Union“ vor dem EGMR verantwortlich zu machen. ⁴²

In der Vergangenheit war es deshalb besonders „der umsichtigen Rechtsprechung des EGMR zu verdanken“, dass es dabei nicht zu Reibungspunkten mit dem EUGH kam. ⁴³

In diesem Zusammenhang hat der EGMR hohe Hürden für eine parallele Prüfungskompetenz etabliert: so bejahte er in der Rs. Matthews erstmalig „die Konventionswidrigkeit einer Primärrechtsbestimmung“, arbeitete dann einige Jahre später in seinem Bosphorus -Urteil „eine Vermutung der EMRK-Konformität von Sekundärrecht“ bei dessen Umsetzung den EU-Staaten kein Ermessen zukommt, aus, welche nur widerlegt werden kann, wenn der Nachweis offensichtlich mangelhaften Rechtsschutzes gelingt. ⁴⁴ In seiner neueren Rspr. (Rs. M.S.S.) hielt der EGMR seine Bosphorus-Vermutung zwar weiterhin aufrecht, bestätigte aber, dass die Konventionsparteien „außerhalb ihrer unionsrechtlichen Verpflichtungen weiterhin EMRK-rechtlich verantwortlich bleiben“. ⁴⁵ Zudem stellte der EGMR 2012 in der Rs. Michaud fest, dass die Bosphorus-Vermutung nur dann gelte, wenn der EUGH ein Vorabentscheidungsverfahren durchgeführt und damit ein der EMRK gleichwertiges Schutzniveau gewährleistet habe. ⁴⁶

Nichtsdestotrotz ist das von beiden Gerichtshöfen angestrebte Kooperationsverhältnis nicht in der Lage die Gefahr divergierender Entscheidungen vollständig zu beseitigen und kann somit nicht sicherstellen, dass das Schutzniveau der EMRK stets zugunsten des Individuums Anwendung findet.

Ein Beispiel, in dem die Gefahr divergierender Entscheidungen zum Tragen kommt, ist das Urteil in Akerberg Fransson, in welchem der EUGH trotz eindeutiger Vorgaben aus der EGMR-Rspr. davon abgesehen hat Art. 50 GrCh zugunsten des Betroffenen einheitlich auszulegen. ⁴⁷

Gleichzeitig birgt eine abweichende Rspr. hinsichtlich gleichlautender Grundrechte die Gefahr, dass sich ein betroffener Staat der Situation ausgesetzt sieht, in Ausführung der bindenden Urteile entweder Völker- oder Europarecht zu brechen. ⁴⁸

Eine endgültige Lösung dieses Jurisdiktionskonflikts kann deshalb nur durch einen Beitritt und die „Bildung eines eindeutigen Rechtszuges mit dem EGMR als letzte Instanz für behauptete Grundrechtsverstöße“ ⁴⁹ bei gleichzeitiger Aufgabe der Bosphorus-Vermutung erfolgen.

V. Fazit

Insgesamt lässt sich festhalten, dass ein Beitritt der EU zur EMRK nicht nur eine Verbesserung des Rechtschutzes im europäischen Grundrechtsraum bewirken würde, sondern auch auf Seiten der EU zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit und letztendlich zur Legitimation des Integrationsprozesses führen würde. ⁵⁰ Besonders Jurisdiktionskonflikte könnten vermieden werden, bei gleichzeitiger Schaffung von weiteren Individualrechtsschutzmöglichkeiten durch eine externe Kontrolle der Union. Infolgedessen würde dem EGMR in Bezug auf die europäischen Grundrechte „das letzte Wort gebühren, wobei der EUGH – prima facie - in die gleiche Position wie die nationalen (Verfassungs-)Gerichte“ rücken würde. ⁵¹

Nichtsdestotrotz spricht die strikte Ablehnung einer derartigen Kontrolle aus nahezu jeder Äußerung des im Folgenden näher zu untersuchenden Gutachtens.

[...]

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¹ EU-Parlament, Außenbeziehungen der EU, 20.11.2017.

² Hupfauf, S. 19.

³ Vondung, S. 1.

⁴ a.a.O., S. 17.

⁵ Dippel, S. 5.

⁶ Hupfauf, S. 15.

⁷ a.a.O., S. 83.

⁸ Obwexer, EuR 2012, 115.

⁹ Golsong, EuGRZ 1978, 350ff.

¹⁰ EuGH, Gutachten 2/94, ECLI:EU:C:1996:140, Rn. 36.

¹¹ Engel, S. 5f.

¹² Huber, S. 25ff.

¹³ a.a.O., S. 28.

¹⁴ Klingreen in: C/R, Art. 6 EUV Rn. 24.

¹⁵ a.a.O. , Rn. 28.

¹⁶ Vondung, S. 7.

¹⁷ Klingreen in: C/R, Art. 6 EUV Rn. 24.

¹⁸ Uerpmann-Wittzack, EuR-Beih. 2012, 167.

¹⁹ Kokott, ECLI:EU:C:2014:2475, Rn. 8.

²⁰ Obwexer, EuR 2012, 125.

²¹ Vondung, S. 2.

²² Huber, S. 19.

²³ Vondung, S. 94.

²⁴ Spaventa, 22 MJ 1 2015, 40.

²⁵ Hupfauf, S. 53.

²⁶ Spaventa, 22 MJ 1 2015, 39f.

²⁷ Hupfauf, S. 53.

²⁸ a.a.O., S. 37f.

²⁹ Everling, S. 76.

³⁰ a.a.O., S. 76.

³¹ Hupfauf, S. 54.

³² Huber, S. 19.

³³ Hupfauf, S. 54.

³⁴ Terchechte, S. 41.

³⁵ a.a.O., S. 41.

³⁶ Hupfauf, S. 59.

³⁷ a.a.O., S. 60.

³⁸ Schilling, HRF 2011, S. 86.

³⁹ Terhechte, in: Iliopoulos-Strangas u.a. (Hrg.), Der Beitritt der Europäischen Union zur EMRK, 2013, S. 43.

⁴⁰ Tsiliotis, in: Iliopoulos-Strangas u.a. (Hrg.), Der Beitritt der Europäischen Union zur EMRK, 2013, S. 51.

⁴¹ Wiethoff, S. 29.

⁴² Vondung, S. 77.

⁴³ Hupfauf, S. 56.

⁴⁴ a.a.O., S. 55.

⁴⁵ a.a.O., S. 56.

⁴⁶ a.a.O.

⁴⁷ Engel, S. 36 ff.

⁴⁸ Wiethoff, S. 29; Lorenzmeier, in: Becker u.a. (Hrg.), Die Europäische Verfassung, 2005, S. 213.

⁴⁹ Hupfauf, S. 57f.

⁵⁰ a.a.O., S. 47.

⁵¹ Vondung, S. 3.