Braucht Europa eine Verfassung?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Der organisierte Zustand Europas: Verfassung oder Vertrag?
2.1. Zum Begriff der Verfassung
2.2. Hat Europa bereits eine Verfassung?

3. Die Verfassungsdebatte als Antwort auf Reformbedarf in der Europäischen Union

4. Die Chancen einer europäischen Verfassung
4.1. Mehr Legitimität - mehr Demokratie?
4.2. Effizienz, Transparenz, Vereinfachung

5. Grenzen einer Verfassung Europas
5.1. „Wo kein Staat, da keine Verfassung, wo kein Staatsvolk da kein Staat“
5.2. Die Verfassungen der Mitgliedsstaaten als rechtliche Grenzen einer Verfassung Europas
5.3. Problem der Finalität

6. Die Idee von Europa: Ein Gesellschaftsmodell per Verfassung

7. Fazit

8. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Schon seit Beginn des europäischen Einigungswerkes taucht immer wieder die Frage nach der Finalität des europäischen Integrationsprozesses auf. Hierzu wurden sowohl von Wissenschaftlern und Politikern als auch aus den Reihen der Gesellschaft umfassende Gesamtkonzepte vorgelegt und es entzündete sich ein bisweilen erbitterter Streit an der Frage, ob die europäische Integration sich in Richtung eines Staatenbundes oder eines Bundesstaates entwickeln sollte. Dabei hatte man sich parallel dazu fast fünf Jahrzehnte lang vor allem darauf konzentriert, den Integrationsprozess pragmatisch voranzutreiben und immer mehr Politikbereiche zu europäisieren, beginnend mit der Zollunion, bis hin zur Einführung einer gemeinsamen Währung. Im Zuge des Vorantreibens der europäischen Integration hinsichtlich zahlreicher Politikfelder hatten die politischen Akteure jedoch kein fixiertes Konzept für einen „Endzustand“ im Hinterkopf. Dies wurde bisher aber nicht als Mangel, sondern als das eigentliche Erfolgsrezept der bisherigen Integrationsgeschichte gewertet. Erst gegen Ende der neunziger Jahre, angesichts der Herausforderungen und der Komplexität einer Erweiterung der Union auf 27 Mitgliedsstaaten, wurde das Fehlen einer klaren Integrationsperspektive zunehmend als Mangel empfunden. Einhergehend mit diesem verstärkten Aufkommen der Frage nach der Finalität der europäischen Integration gewann auch die Frage nach einer europäischen Verfassung zunehmend an allgemeiner Relevanz. Die Diskussion um eine Verfassung wurde dabei oft zum Kernpunkt einer Reformdebatte, die wiederum auf einer Vielzahl alter und neuer Reformvorschläge aufbaut. Mit großer Dringlichkeit trat somit ein Thema auf die politische Tagesordnung, das bisher nicht in dieser Breite diskutiert wurde.

„Braucht Europa eine Verfassung?“ Mit dieser Fragestellung möchte sich die vorliegende Arbeit beschäftigen und die verschiedenen Dimensionen der angesprochenen Verfassungsdebatte näher beleuchten. Die Debatte um die Notwendigkeit einer Verfassung ist schließlich nicht zuletzt auch in Folge der ablehnenden Referenden über den vorlegten EU-Verfassungsvertrag in Frankreich und den Niederlanden von ungebrochener Aktualität. Die Sinnkrise verschärfte sich noch deutlich, als am 16./17. Juni 2005 in Brüssel sich die Regierungschefs auf kein weiteres Vorgehen in der Verfassungsfrage festgelegen konnten und darüber hinaus auch die Verhandlungen über die mittelfristigen Finanzplanung in der EU scheiterten. Um Zeit zu gewinnen hatten die EU-Regierungschefs "eine Phase der Reflexion und des Dialogs"^[1] beschlossen: Bis zum EU-Gipfel im Juni 2006 wurden weitere Referenden ausgesetzt und damit auch das gesamte Verfassungsprojekt auf Eis gelegt. Zu beobachten ist, dass sich in dieser Reflexionszeit die Fragen nach einer Verfassung wieder verstärkt auf das grundsätzliche Bedürfnis einer europäischen Verfassung konzentrieren. Dieser fundamentalen Frage, ob Europa eine Verfassung braucht, soll in der vorliegenden Arbeit Rechnung getragen werden, weitgehend ohne den konkreten Verfassungsvertrag, bewertend in den Blick zu nehmen.

Zunächst soll geklärt werden, ob Europa bereits in irgendeiner Gestalt eine Art Verfassung besitzt, um danach im Groben die Gestalt der Verfassungsdiskussion zu umreißen. Anschließend wird sowohl auf die Chancen, als auch die Grenzen einer europäischen Verfassung eingegangen. Abschließend werden kulturpolitische Erwägungen bezüglich einer Verfassung herangezogen. Anhand der dargestellten Aspekte soll die folgende These belegt werden:

„Die Frage nach einer europäischen Verfassung lässt sich allein in dem Sinne vorbehaltlos bejahen, dass Europa eine reformierte und möglichst einheitliche vertragliche Grundlage braucht, die den Verfassungscharakter dieses Vertrages deutlich macht.“

2. Der organisierte Zustand Europas: Verfassung oder Vertrag?

In der Debatte über eine Verfassung wird die Notwendigkeit einer Verfassung häufig mit dem Argument verneint, dass Europa de facto bereits eine Verfassung besitzt. Deshalb soll im Nachfolgenden untersucht werden, was eine Verfassung leisten muss und ob Europa tatsächlich bereits eine „Verfassung“ hat.

2.1. Zum Begriff der Verfassung

Für eine Verfassung gibt es keine exakt vorgeschriebenen Inhalte, jedoch sind wesentliche Bestandteile auszumachen, die in der Tradition der europäischen Rechtskultur fest verankert sind. So zuvörderst die Staatsstruktur- und die Staatszielbestimmungen, welche das Legitimationsprinzip politischer Herrschaft sowie die grundlegenden Bedingungen ihrer Ausübung festlegen. Verfassungen liegt dabei meist das Demokratieprinzip zugrunde, das sich aus der Souveränität des Volkes ableitet. Des Weiteren enthalten Verfassungen Bestimmungen über die Organisation, Begrenzung und Ausübung der Staatsgewalt. Üblicherweise sind dies die Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit und der Gewaltenteilung. Die Grenzen zwischen staatlicher Gewalt einerseits und individueller Freiheit sowie gesellschaftlicher Autonomie andererseits werden oftmals als Gegenstand der Grundrechte geregelt. Eine Verfassung enthält Vorschriften darüber, wie die Grundfunktion des Staates, die Gewährleistung innerer und äußerer Sicherheit, erfüllt werden soll. Darüber hinaus steht eine geschriebene Verfassung „als Rechtstext an der Spitze der Normenhierarchie“^[2] und muss „den Grundkonsens der Gesellschaft ausdrücken“^[3] ; die Verfassung selbst geht dabei auf den Akt des Staatsvolkes zurück.

2.2. Hat Europa bereits eine Verfassung?

Um zu klären, ob Europa bereits eine Verfassung hat, müssen die bestehenden Verträge und somit der Status quo der Europäischen Union näher betrachtet werden. Die Diskussion darüber wird auf alle Fälle sehr kontrovers geführt, denn nicht zuletzt hängt hierbei das Ergreifen einer Position auch von einem jeweiligen Verständnis des Verfassungsbegriffes ab.

Es bleibt zunächst zu konstatieren, dass Europa selbstverständlich im gewissen Sinn verfasst ist, denn natürlich wird aus jedem Gründungsvertrag für eine internationale Organisation im Laufe des Fortbestehens ihre Satzung (=Verfassung). Die Gründungsverträge sind völkerrechtliche Verträge, ebenso wie ihre Revisionen, beispielsweise die Einheitliche Europäische Akte oder der Vertrag von Maastricht. Alle weiteren Verträge wurden Teil der „Verfassung“ der Gemeinschaften. Vor allem von Vertretern der rechtswissenschaftlichen Seite wird die These kolportiert, dass sich die jetzige Verfasstheit Europas „nach den Kriterien der Reinen Rechtslehre [...] in nichts von der Verfassung eines Staates“^[4] unterscheidet. Dabei wird davon ausgegangen, dass die europäischen Verträge bereits heute nahezu alle Rechtsmaterien umfassen, die traditionellerweise in einer Verfassung geregelt werden^[5]. Gleichzeitig stützt man sich auf ein neuartiges Verständnis von Verfassung. Dabei lässt sich Verfassung in dieser Perspektive nicht nur im traditionellen Sinn auf Basis von Staat und Volk, sondern auch funktional bzw. postnational definieren.^[6] Ein solcher Verfassungsbegriff „erlaubt es ‚Verfassung’ ohne den Staat zu begreifen und den Begriff auf Gebilde anzuwenden, die demokratisch legitimiert und organisiert, nicht aber souverän oder allzuständig sind“.^[7] Somit wird auch dem Dilemma entgegengewirkt, dass eine herkömmliche Definition des Verfassungsbegriffes bei Anwendung auf die Besonderheiten der Europäischen Union versagt. Darüber hinaus grenzen die europäischen Verträge sich von „normalen“ internationalen Verträgen insofern ab, dass sie eine direkte Beziehung zwischen Bürger und der Europäischen Union beinhalten, womit sie einem Grundmerkmal von Verfassungen entsprechen.

Gegen die bisherige Existenz einer Verfassung spricht die Art der „Gewaltenteilung“, die der EG-Vertrag beinhaltet. Zwar wird in diesem das Zusammenwirken von Kommission, Rat und Parlament geregelt und somit auch ein „institutionelles Gleichgewicht“ geschaffen, das der Europäische Gerichtshof bewahren soll, aber es sind nicht die kompletten Gewalten, die hier verteilt werden, sondern nur Teile davon. Während der Anteil der Gemeinschaft an der Legislativgewalt noch relativ groß ist, umfasst sie hingegen von der Exekutive nur einen kleinen Teil, da das Gemeinschaftsrecht von den Mitgliedsstaaten administriert, das heißt, bisher 15- fach unterschiedlich umgesetzt wurde. Auch der Rechtsschutz in der Gemeinschaft obliegt überwiegend den Gerichten der Mitgliedsstaaten. Gleichzeitig sind die Europäischen Gerichte (EuGH und EuG) nur in relativ wenigen Fällen direkt durch den Einzelnen anrufbar.^[8] Betrachtet man nun die Gewährleistung der inneren und äußeren Sicherheit, welche wie erwähnt zu den Grundfunktionen eines verfassten Staatswesens gehören, so stellt man fest, dass der aktuelle Zustand weit hinter den Ansprüchen zurückbleibt, was eine „Verfassung“ leisten sollte. Die Struktur der verschiedenen „Säulen“, welche unter anderem seit dem Vertrag von Maastricht 1993 die „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ und die „Polizeiliche und Justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen“ inkludiert, bleibt erhalten. Diese Politikfelder verbleiben somit „in der intergouvernementalen Zusammenarbeit, und das heißt: Sie sind nicht integriert, sondern unterliegen einer in aller Regel Einstimmigkeit voraussetzenden Koordination unter den Mitgliedsstaaten, die damit ihre Entscheidungshoheit behalten“.^[9] Gerade bezüglich der inneren Sicherheit stellen sich die genannten Säulen „allenfalls als völkerrechtliche Verpflichtungen“^[10] unter den Mitgliedsstaaten dar. Deutlicher wird die Diskrepanz zwischen Anspruch („die Wahrung des Friedens und die Stärkung der internationalen Sicherheit“^[11]) und Realität bei der Gewährleistung der äußeren Sicherheit. Frappierend ist jedoch, dass hinter dieser ‚Sicherheitsrethorik’ – bildlich gesprochen – bis zum Jahr 2003 kein einziger Soldat stand^[12]. Denn erst durch ein im März 2003 abgeschlossenes Rahmenabkommen mit der NATO verfügt die EU über die Möglichkeit, auf Mittel und Fähigkeiten der NATO zurückzugreifen. Seit 2003 fallen auch Maßnahmen des zivilen Krisenmanagements in den Zuständigkeitsbereich der Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP). Somit ist von Seiten der EU eine eigenständige Erfüllung humanitärer Aufgaben, von Rettungseinsätzen, friedenserhaltenden Maßnahmen, Krisenmanagement und sogar friedensschaffenden Einsätzen möglich. Einer der größten Einsätze der EU-Einsatzkräfte, European Union Force (EUFOR), begann schon im Dezember 2004, als die zuvor von der NATO geführten Kräfte (SFOR) in Bosnien-Herzegowina abgelöst wurden. Trotz dieser ersten Ansätze, wäre jedoch eine militärische Intervention wie 1999 im Kosovo derzeit nicht von europäischer Seite allein zu schultern. Bei der Durchsetzung sicherheitspolitischer Ziele bleibt man daher auf die NATO angewiesen und konkurriert gleichzeitig in der politischen Zielsetzung mit dem Europarat und der OSZE. Es bleibt nunmehr festzustellen:

„Dieses Nebeneinander, Übereinander und Durcheinander transnationaler und internationaler Strukturen vermittelt kaum den Eindruck einer ‚Verfassung’, sondern allenfalls den einer real existierenden Organisiertheit.“^[13]

[...]

^[1] Juncker, Jean-Claude: zitiert nach Berger, Alois: Neue EU-Staaten konnten Blair nicht umstimmen, SonntagsZeitung, Sonntag 19. Juni 2005

^[2] Kleger, Heinz/Karolewski, Ireneusz/Munke, Matthias: Europäische Verfassung. Zum Stand der europäischen Demokratie im Zuge der Osterweiterung. Hamburg 2001, S. 16

^[3] Ebd.: S. 16

^[4] Dorau, Christoph: Die Verfassungsfrage der Europäischen Union. Möglichkeiten und Grenzen der europäischen Verfassungsentwicklung nach Nizza. Baden-Baden 2001, S. 67

^[5] Vgl.: Müller-Graff, Peter-Christian: Der Post-Nizza-Prozess. Auf dem Weg zu einer europäischen Verfassung? In: Integration, 24 (2001) 2., S. 218

^[6] Vgl.: Hirsch, Günther. Nizza. Ende einer Etappe oder Beginn einer Epoche. In: Neue Juristische Wochenschrift, 54 82001) 37., S. 2001

^[7] Pernice, Ingolf: Europäische Grundrechts-Charta und Konventsverfahren. Zehn Thesen zum Prozess der europäischen Verfassung nach Nizza. In: Jopp, Matias/Lippert, Barbara/Schneider, Heinrich (Hg.): Das Vertragswerk von Nizza und die Zukunft der Europäischen Union. Bonn 2001, S. 139

^[8] Art. 230 Abs. 4 EG

^[9] Kleger, Heinz/Karolewski, Ireneusz/Munke, Matthias (2001): Europäische Verfassung, S. 49

^[10] Ebd.: S. 49

^[11] Art. 11 Abs. 1 EU

^[12] Vgl.: Kleger, Heinz/Karolewski, Ireneusz/Munke, Matthias (2001): Europäische Verfassung, S. 50

^[13] Jansen, Thomas: Überlegungen zu einer europäischen Verfassung. Beitrag zur Festschrift für Jürgen Schwarz. Unter: http://www.weltpolitik.net/texte/jansen.pdf, Stand: 12.10.2005, S.1