Staatsschuldenkrisen und implizite Staatsverschuldung

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis.

Abbildungsverzeichnis.

1 Einleitung.

2 Grundlagen.
2.1 Explizite Staatsverschuldung.
2.2 Kennzahlen.

3 Implizite Staatsverschuldung.
3.1 Ökonomische Grenzen der Staatsverschuldung und ihre Tragfähigkeit
3.2 Generationengerechtigkeit

4 Internationaler Vergleich.
4.1 Fallbeispiel: Eurozone.
4.2 Ergebnisse und Implikationen.

5 Kritische Würdigung.

Literaturverzeichnis.

Abkürzungsverzeichnis

BIP = Bruttoinlandsprodukt

EU = Europäische Union

EWU = Europäische Währungsunion

EWWU = Europäische Wirtschafts- und Währungsunion

PIIGS = Portugal, Irland, Italien, Griechenland, Spanien

SV = Staatsverschuldung

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1 – Explizite und implizite Schuldenstandsquoten 2004

Abbildung 2: Das EU-Nachhaltigkeitsranking 2016

Abbildung 3: Staatsverschuldung von Griechenland im Verhältnis zum BIP von 2003 bis 2013

1 Einleitung

Die folgende Seminararbeit soll einen analytischen Überblick über die Ursachen und die Entwicklung von Staatsverschuldung geben und die daraus resultierenden Staatsschuldenkrisen. Dabei soll zunächst betrachtet werden, wie sich explizite und implizite Staatsverschuldung voneinander unterscheiden und welche Messmethoden jeweils herangezogen werden. Die Erläuterung der unterschiedlichen Kennzahlen soll dabei helfen, Staatsverschuldung aus mehreren Perspektiven betrachten zu können und möglicherweise Nachteile oder Fehler in den Messkonzepten aufzuzeigen. Der Fokus der Arbeit wird auf der impliziten Staatsverschuldung liegen, die explizite Staatsverschuldung wird im Rahmen des Fallbeispiels als Vergleich dienen. Neben dem Problem einer zu hohen Haushaltsbelastung soll ebenfalls die Frage diskutiert werden, wie weit Staatsverschuldung tragbar ist und ob es Grenzen aus ökonomischer Perspektive gibt. Im Rahmen der Betrachtung impliziter Staatsverschuldung soll außerdem das Konzept der Nachhaltigkeitslücke erklärt und ein Bezug zur Frage der Generationengerechtigkeit hergestellt werden. Dabei soll die Frage behandelt werden, wie viel Schulden eine Generation einer anderen überlassen kann.

Um die literaturbasierten Ergebnisse zu veranschaulichen soll anschließend ein internationaler Vergleich folgen. Als Betrachtungsobjekt dient die Eurozone. Die Eurokrise soll dabei nicht im Gesamten behandelt werden, es soll lediglich der Bezug zur Staatsverschuldung einzelner Mitgliedsstaaten verdeutlicht werden und wie sich für diese Staaten die Krise entwickelt hat. Die vorgestellten Kennzahlen sollen helfen eine Einordnung vorzunehmen, welche Art von Schulden zu einer staatlichen Belastung und potentiellen Staatsschuldenkrise führen kann. Abschließend sollen die Ergebnisse verglichen werden und nach Möglichkeit Lösungsansätze für eine stabilere Haushaltspolitik formuliert werden.

2 Grundlagen

Um die Zusammenhänge in Kapitel 3 zu verstehen, muss zunächst die explizite Staatsverschuldung erklärt werden, um diese von der impliziten abgrenzen zu können. Im zweiten Teil werden sowohl Kennzahlen zur expliziten als auch zur impliziten Staatsverschuldung vorgestellt, die relevant für den Vergleich der beiden Schuldenarten sind.

2.1 Explizite Staatsverschuldung

Der Begriff der Staatsverschuldung lässt sich in zwei Arten unterscheiden, die Explizite und die Implizite. Erstere findet häufiger Anwendung, wenn es um die Vergleichbarkeit oder die wirtschaftliche Lage von Staaten geht. Die explizite Staatsverschuldung entspricht den Zahlungsverpflichtungen in verbriefter Form, d.h. es handelt sich um Schulden des öffentlichen Haushaltes aus Krediten, Anleihen und Schatzanweisungen. Somit handelt es sich bei expliziten Schulden um rechtlich verbindliche Schulden.¹ In Bezug auf die Kennziffern ist die explizite Staatsschuld die Summe aller Haushaltsdefizite, die in der Vergangenheit entstanden sind.²

Es ist außerdem zwischen externer und interner Staatsverschuldung zu unterscheiden. Die interne (oder auch inländische) SV misst alle Verbindlichkeiten, die in der eigenen Währung des Staates aufgenommen werden, wohingegen die externe (oder auch ausländische) SV alle Schulden in Fremdwährung berücksichtigt. Bei interner Verschuldung nimmt die Gesellschaft sowohl die Position des Schuldners als auch Gläubigers ein, so hat der Staat die Möglichkeit durch Steuererhöhungen die Schulden zu tilgen, da diese in gleicher Währung vorliegen. Bei externer Verschuldung besteht diese Option nicht, es besteht außerdem die Gefahr der Insolvenz wie bei einem Unternehmen, wenn der Staat seine Schulden gegenüber ausländischen Gläubigern nicht bezahlen kann.³

2.2 Kennzahlen

Es existieren diverse volkswirtschaftliche Kennziffern, die sich mit dem Verschuldungsgrad eines Staates auseinandersetzen. Um Staatsverschuldung methodisch zu messen, gibt es unterschiedliche Optionen bei der Wahl der Indikatoren . Abhängig davon, welche Indikatoren betrachtet werden sollen, lässt sich zwischen verschiedenen Kennziffern wählen.

Grundlegend zu unterscheiden ist, ob es sich um Bestandsgrößen wie den Schuldenstand handelt, oder ob Stromgrößen verwendet werden, wie beispielsweise das Haushaltsdefizit, welches sich zumeist auf eine Haushaltsperiode bezieht.⁴

Eine dieser Kennziffern ist der Primärsaldo, dieser ergibt sich aus der Differenz zwischen Staatseinnahmen und Staatsausgaben abzüglich der Zinsausgaben für Staatsschulden. Ein positiver Primärsaldo entspricht einem Primärüberschuss, d.h. der Staat kann mit den generierten Einnahmen seine Ausgaben decken und die Überschüsse zur Zinszahlung verwenden. Bei einem negativen Primärsaldo übersteigen die Ausgaben die Steuereinnahmen und somit muss der Staat Kredite aufnehmen und dadurch erhöht sich der Schuldenstand weiter. Zinszahlungen sind damit nicht möglich.⁵

Zwei sehr ähnliche Kennziffern, die auch von Seiten des Bundesverfassungsgerichts verwendet werden, sind die Zins-Steuer-Quote und die Zins-Ausgaben-Quote. Die Zins-Steuer-Quote gibt den Anteil der Steuereinnahmen an, den der Staat für Zinstilgungen verwenden muss. Die Zins-Ausgaben-Quote zeigt analog den Anteil der staatlichen Zinsausgaben an seinen Gesamtausgaben. Eine hohe Zins-Steuer-Quote sorgt also dafür, dass die Verwendungsmöglichkeiten der Steuereinnahmen sinken und der Staat weniger Geld für die Entrichtung seiner Aufgaben aufwenden kann.⁶

Zwei wesentliche Kennziffern die in der Europäischen Union im Zusammenhang mit Staatsverschuldung betrachtet werden, sind die Defizitquote (Neuverschuldung) und die Staatsschuldenquote. Die Defizitquote setzt sich aus dem Verhältnis von Haushaltsdefizit und Bruttoinlandsprodukt des Staates zusammen. Die Staatsschuldenquote ist definiert als Verhältnis von Staatsschulden und dem Bruttoinlandsprodukt. Diese sogenannten Maastricht-Kriterien setzen Obergrenzen für die Mitglieder der EU von höchstens drei Prozent Neuverschuldung und einer Staatsschuldenquote von höchstens 60%.⁷

In der Fachliteratur lassen sich diverse weitere Kennziffern finden, um die Ergebnisse aber überschaubar zu halten, soll sich die Analyse auf die oben genannten beschränken.

3 Implizite Staatsverschuldung

Die Explizite Staatsverschuldung liegt meist im Fokus der Betrachtung, wenn es um die Wirtschaftskraft oder Bonität von Staaten geht. Dabei handelt es sich immer um eine Momentaufnahme, eine statische Betrachtung der Situation. Die implizite Staatsverschuldung versucht hingegen einen eine dynamische Sicht auf die Lasten der zukünftigen Haushalte aufzuzeigen.

Explizite Staatschulden sind durch Gesetzte oder Verträge rechtlich bindend, implizite Staatsschulden sind hingegen Verbindlichkeiten, die durch den öffentlichen Druck, politische Versprechungen oder die Erwartungen von Interessengruppen entstehen, wie beispielsweise Renten.⁸ Hierbei lässt sich natürlich anmerken, dass auch bei Renten oder ähnlichen staatlichen Leistungen ein Anspruch besteht, allerdings ist die Höhe dieser nicht immer festgelegt. Der Staat kann hier durch Reformen Kürzungen oder gar Streichungen vornehmen.⁹

Es existieren drei Faktoren, welche für die Höhe der impliziten Last verantwortlich sind: Die zukünftigen öffentlichen Ausgaben unter Beachtung der Altersentwicklung, der Anstieg des Bruttoinlandsprodukts und der Primärsaldo.¹⁰
Wie im vorherigen Kapitel erläutert wurde, führt ein negativer Primärsaldo zu einer Kreditaufnahme des Staates und somit zu einer Erhöhung des Schuldenstands, der zukünftige Haushalte belastet. Die öffentlichen Ausgaben beeinflussen die Höhe der Schulden insofern, da höhere Ausgaben für Gesundheit, Pflege und Renten vergleichsweise geringeren Staatseinnahmen gegenüberstehen.

Da die implizite Staatsschuld nicht exakt berechnet werden kann, wird ihre Höhe mittels Schätzverfahren bestimmt. Dabei ergeben sich mehrere Probleme: zum einen die Wahl des Zinssatzes, denn je nach Höhe ändern sich auch die Schuldenstände und es können hohe Varianzen auftreten.¹¹ Zum anderen ist die gewählte Zeitspanne, die betrachtet wird entscheidend für die Ergebnisse. Es existieren Modelle mit einem Zeithorizont von 50 Jahren bis hin zu einem unbegrenzten Wert. Die Wahl des Zeithorizonts ist insofern problematisch zu sehen, da Faktoren wie die demografische Entwicklung und die Wachstumsrate in die Schätzverfahren mit einfließen und es dadurch zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen kommen kann.¹²

Auch aus Sicht der Bevölkerung ist die Einordnung dieser Kosten schwer, da diese die Tragweite der Lastenverschiebung nicht in vollem Umfang erfassen können. Dieser Effekt wird als sogenannte Fiskalillusion bezeichnet.¹³

3.1 Ökonomische Grenzen der Staatsverschuldung und ihre Tragfähigkeit

Die grundlegende Frage ist, wie weit kann sich ein Staat verschulden und gibt es Grenzen für die Verschuldung? Nach der Auffassung von Beck ist die Frage wie folgt zu beantworten: „ Je größer die Leistungskraft eines Landes ist, umso mehr Verschuldung kann es sich leisten, weil es diese (zumindest potentiell) dank seiner im Sozialprodukt dokumentierten Leistungsfähigkeit zurückzahlen kann.“¹⁴

Beck ist der Ansicht, dass weder Schuldenstand noch Defizitquote ausreichend Aussagekraft besitzen, um das Maß an Staatsverschuldung, welche sich ein Land leisten kann zu benennen. Die Schuldenstandsquoten im internationalen Vergleich zeigen, dass Länder mit sehr unterschiedlichen Werten trotzdem stabile Gesellschaften aufweisen, sowie Deutschland mit 83% Verschuldung des BIPs und Japan mit 220% seines BIPs.¹⁵

Die Ansätze Becks basieren auf Grundlage expliziter Staatsverschuldung, geben aber keine Lösungen für den impliziten Schuldenanteil eines Landes.

Die Impliziten Schulden belasten die aktuellen Haushalte nicht, die Kosten sowie die Konsequenzen durch den Anstieg jener werden erst spätere Regierungen tragen müssen. Ein Beispiel dafür ist die deutsche Pflegeversicherung, bei der sofort nach der Einführung Pflegebedürftige Leistungen empfangen konnten, ohne Beiträge in das System eingezahlt zu haben. Die Kosten wurden durch die Beitragszahler umlagefinanziert mit dem politischen Versprechen, dass auch die Beitragszahler später Leistungen erhalten.¹⁶ Die implizite Verschuldung entsteht dann, wenn die Umlagefinanzierung nicht mehr funktioniert, beispielsweise aufgrund von unerwarteten demografischen Entwicklungen. Der Staat muss dann die Kosten für Pflege über Kredite finanzieren, die sich dann in der Statistik impliziter Verschuldung widerspiegeln.¹⁷

Abbildung 1 – Explizite und implizite Schuldenstandsquoten 2004

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: o.V. (2007), S.26

Abbildung 1 zeigt die Schuldenstandsquoten der Bundesrepublik Deutschland von 2004. Die implizite Schuldenquote belief sich auf 172,3% bezogen auf das nominelle Bruttoinlandsprodukt desselben Jahres. Dabei setzt sich die Höhe der Schulden aus der gesetzlichen Krankenversicherung, der gesetzlichen Rentenversicherung, der sozialen Pflegeversicherung, den Pensionslasten und anderen Subsystemen zusammen. Es zeigt sich, dass ein Großteil der impliziten Last in den Sozialversicherungssystemen liegt und eine daher nur Reformen eine in allen Bereichen eine Senkung des Schuldenstands bewirken können.¹⁸

Die steigenden sozialen Ausgaben lassen sich auch durch den sogenannten Altenquotienten erklären, eine Kennziffer, welche die ältere Bevölkerung in Relation zur Gesamtbevölkerung angibt. Der Altenquotient gibt die Anzahl der Personen über 65 Jahren im Vergleich zu je 100 Personen zwischen 20 und 65 Jahren an.¹⁹ Da Staatseinnahmen zum größten Teil durch die erwerbsfähige Bevölkerung entstehen und die Ausgaben für Renten, Gesundheits- und Pflegeversicherung von der älteren Bevölkerungsschicht in Anspruch genommen werden, sorgt der steigende Altenquotient für eine Verschiebung in Richtung der Ausgabenseite.²⁰

Wie implizite Schulden gesenkt oder gar zu implizitem Vermögen werden können beschreiben Peters, Raffelhüschen und Reeker am Beispiel von Italien und dessen Rentenreform. Italien weist ein implizites Vermögen von 25% des nominellen Bruttoinlandsprodukts auf (basierend auf dem Jahr 2015), dem gegenüber steht ein expliziter Schuldenstand von 132% des BIPs.²¹
Die Ursache des positiven Saldos liegt laut dem Bericht nicht an einer abweichenden Altersstruktur der italienischen Bevölkerung, sondern ergibt sich aus den Rentenformen der letzten Jahre. Es wurden das Renteneintrittsalter und die Höhe der minimalen Beitragsjahre für den Rentenanspruch erhöht, zudem wurde eine Kürzung des Rentenniveaus vorgenommen. ²²

Für eine Tragfähigkeitsanalyse von Staatshaushalten müssen sowohl explizite als auch implizite Schulden in die Berechnung einfließen, um ausreichend Aussagekraft zu besitzen. Allerdings gibt es auch hier Probleme, sofern man eine Vergleichbarkeit zwischen Staaten anstrebt, da durch die stark unterschiedlichen sozialen Sicherungssysteme bereits große Divergenzen bei der impliziten Verschuldung bestehen.²³

Bei der Frage der Tragfähigkeitsberechnung setzt sich aus expliziten und impliziten Schulden die Tragfähigkeitslücke zusammen, die kritisch zu betrachten ist, da hier zwei Arten von Schulden zusammen gerechnet werden, die nicht die gleiche Qualität in ihrer Aussage besitzen.²⁴ Wie bereits im vorherigen Abschnitt erläutert wurde, ist die Höhe der impliziten SV zum großen Teil von ihrer Berechnungsmethode abhängig und somit schwer mit der expliziten gleichzusetzen.

Nach Auffassung des Sachverständigenrats des Statistischen Bundesamts haben Tragfähigkeitslücken eine wichtige Signalfunktion, die aber mit Vorsicht zu betrachten ist, da neben der problematischen Berechnungsmethode auch ein großer Unterschied in der Art der Schuldentilgung besteht. Explizite Schulden lassen sich nur durch Rückzahlungen an die jeweiligen Gläubiger tilgen, der implizite Schuldenstand kann dagegen bereits durch Reformen gesenkt werden, wie an dem Beispiel Italien gezeigt wurde.²⁵

Trotz der kritischen Aspekte bezüglich der Tragfähigkeitslücke bzw. Nachhaltigkeitslücke berücksichtigt diese durch den Einbezug der impliziten Verschuldung die demografischen Entwicklungen und ist dadurch ein besserer Indikator als die Maastricht-Kriterien, da diese sich nur auf die vergangenen Defizite beziehen.²⁶

[...]

¹ Vgl. Holtfrerich, C. (2015), S.20 f.

² Vgl. Moog, S. (2012), S.280

³ Vgl. Beck, H. (2013), S.9, sowie Holtfrerich, C. (2015), S.8 f.

⁴ Vgl. Beck, H. (2013), S.10 f.

⁵ Vgl. Holtfrerich, C. (2015), S.37

⁶ Vgl. Beck, H. (2013), S.13 f.

⁷ Vgl. Holtfrerich, C. (2015), S.36, sowie Beck, H. (2013), S.11

⁸ Vgl. Reischmann, M.J. (2016), S.103 f.

⁹ Vgl. Peters,F. (2017), S.12

¹⁰ Vgl. ebenda, S.18

¹¹ Vgl. Beck, H. (2013), S.16

¹² Vgl. Beck, H. (2013), S.17

¹³ Vgl. Holtfrerich, C. (2015), S. 32

¹⁴ Beck, H. (2013), S.12

¹⁵ Vgl. ebenda, S.10 ff.

¹⁶ Vgl. Beck, H. (2013), S.39

¹⁷ Vgl. ebenda

¹⁸ Vgl. o.V. (2007), S.25 f.

¹⁹ Vgl. Moog, S. (2010), S.4

²⁰ Vgl. ebenda, S.5

²¹ Vgl. Peters, F. (2017), S.13 ff.

²² Vgl. ebenda, S.14

²³ Vgl. Moog, S. (2012), S. 278 f.

²⁴ Vgl. o.V. (2007), S.2

²⁵ Vgl. ebenda, S.24f

²⁶ Vgl. Moog, S. (2012), S. 280