Lobbyismus als Instrument kommunaler Europapolitik

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

A. Die Rolle der deutschen Kommunen in Europa
I. Vom „wehrlosen Verwalter“ zum aktiven Gestalter?
II. Modelle des europäischen Mehrebenensystems
III. Gang der Untersuchung
IV. Begriffserklärungen
a. Lobbyismus
b. Kommunale Selbstverwaltung

B. Der Einfluss der Europäischen Union auf die deutschen Kommunen
I. Überblick über die „Europa-Betroffenheit“ der Kommunen
II. Binnenmarkt und kommunale Daseinsvorsorge
III. Öffentliches Auftragswesen
IV. Europäische Umweltbestimmungen
V. Europäische Sozialpolitik
VI. Europäische Förderpolitik
VII. Zwischenergebnis

C. Die kommunale Interessenwahrnehmung in europäischen Angelegenheiten
I. Überblick über die Möglichkeiten „kommunaler Europapolitik“
II. Kommunale Interessenvertretung in Deutschland
a. Situation auf Landesebene
b. Situation auf Bundesebene
c. Zwischenergebnis
III. Institutionalisierte Mitwirkung der Kommunen auf europäischer Ebene
a. Der Ausschuss der Regionen (AdR)
1. Regionale und lokale Gebietskörperschaften in Europa
2. Geschichte und Gründung des AdR
3. Kompetenzen, Arbeitsweise und Mitglieder des AdR
b. Die Kommunen und der Europarat
c. Zwischenergebnis
IV. Informelle Aktivitäten der Kommunen auf europäischer Ebene
a. Das Lobbysystem der Europäischen Union
1. Entwicklung des Euro-Lobbying
2. Adressaten und Akteure des Euro-Lobbying
3. Zwischenergebnis
b. Kommunale Verbandsarbeit
1. Die kommunalen Vertretungen in Brüssel
aa. Die Europabüros der deutschen kommunalen Spitzenverbände
bb. Die Europabüros der bayerischen, baden-württembergischen
und sächsischen Kommunen
cc. Funktionen des kommunalen Lobbying
dd. Methoden des kommunalen Lobbying
2. Der Rat der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE)
3. Der Europäische Zentralverband der Unternehmen mit öffentlicher
Beteiligung (CEEP)
4. Zwischenergebnis
c. Bildung kommunaler Netzwerke
1. Eurocities als europäisches Städtenetzwerk
2. European Local Authorities Network (ELAN)
3. Zwischenergebnis
d. Lobbyarbeit in der Praxis
1. Beispiele für kommunales Lobbying
2. Leitregeln des kommunalen Lobbying
3. Zwischenergebnis
e. Kommunale Lobbyisten - die „fünfte Gewalt“ in Europa?

D. Bilanz und Perspektiven des Lobbyismus als Instrument kommunaler Europapolitik

Quellenverzeichnis

Erklärung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Die Rolle der deutschen Kommunen in Europa

I. Vom „wehrlosen Verwalter“ zum aktiven Gestalter?

Der Blick der deutschen Kommunen „nach oben“, d.h. zu den höheren staatlichen Ebenen, ist traditionell durch einen sorgenvollen, ängstlichen Gesichtsausdruck gekennzeichnet. Die Furcht vor einer Schmälerung der eigenen Handlungsspielräume und vor der Übertragung von kostenintensiven zusätzlichen Aufgaben ohne angemessenen finanziellen Ausgleich haben hier inzwischen manche Falte hinterlassen. Ein hoffnungsfrohes Leuchten ist lediglich dann zu vermelden, wenn die Kommunen mit Hilfe ihrer Selbstverwaltungsgarantie und einer darauf gestützten verfassungsgerichtlichen Entscheidung staatlichen Eingriffen oder Kostenabwälzungen Einhalt geboten haben.

Zu dieser nationalen Besorgnis ist mit dem europäischen Einigungsprozess ein zweites Bedrohungsszenario hinzugetreten, dessen Gefahren die Gemeinden und Gemeindeverbände in der Bundesrepublik Deutschland hilflos ausgesetzt zu sein scheinen. So wird in der Literatur etwa eine „internationale Kraftlosigkeit“^[1] der Kommunen im Integrationsprozess konstatiert. An anderer Stelle heißt es pointiert, die Europäische Union (EU) würde die Kommunen wie „wehrlose Verwalter“^[2] behandeln. Bisweilen wird in diesem Zusammenhang gar die martialische Ausdrucksweise bemüht, die kommunale Daseinsvorsorge befinde sich in einem „Mehrfrontenkrieg“^[3].

Um der wachsenden Einflussnahme der europäischen Rechtsetzung auf die kommunalen Aufgaben Rechnung zu tragen, sollen kommunaler Sachverstand und die spezifischen kommunalen Interessen deshalb mittels „Lobbying“ in den europäischen Entscheidungsprozess eingebracht werden.^[4] Der durchschnittlich informierte Bürger verbindet mit Lobbyarbeit regelmäßig negative Vorstellungen: Lobbyisten seien öffentlichkeitsscheue Gestalten, die mit illegitimen Machenschaften Politiker und Parteifunktionäre zum gefügigen Werkzeug ihrer Interessengruppen machen würden.^[5]

Diese Beschreibung hat mit dem Arbeitsalltag organisierter Interessenvertretung nur wenig zu tun. Der Verfasser dieser Arbeit hatte während eines Praktikums im Europabüro der bayerischen Kommunen (EBBK) in Brüssel die Gelegenheit, einen umfassenden Einblick in die Aufgaben und die Arbeitsweise kommunaler Lobbyisten auf europäischer Ebene zu gewinnen. Diese Erfahrung war auch ausschlaggebend dafür, die Europaaktivitäten deutscher Kommunen unter besonderer Berücksichtigung des Lobbyismus zum Thema der vorliegenden Arbeit zu machen.

Die zentrale Problemstellung der Arbeit lautet dementsprechend, ob es den deutschen Kommunen hinsichtlich der vielfältigen Einwirkungen der EU und der daraus folgenden Notwendigkeit von wirksamen Strategien der Interessenwahrnehmung gelingt, sich von betroffenen Akteuren zu aktiven Gestaltern europäischer Politik zu entwickeln. Um den Untersuchungsgegenstand einzugrenzen, sollen im Kern die folgenden forschungsleitenden Fragen behandelt werden:

1. Welchen Einfluss hat die EU auf die kommunale Ebene in Deutschland?
2. Welche institutionalisierten und informellen Mitwirkungsmöglichkeiten in europäischen Angelegenheiten können die Kommunen nutzen, um ihre Positionen in politische Prozesse einzubringen?
3. Wie sieht kommunale Lobbyarbeit konkret aus und wie ist sie zu bewerten?

Im Folgenden soll der Untersuchungsgegenstand zunächst in einen wissenschaftlichen Rahmen eingebettet, das Konzept der Problembearbeitung dargelegt sowie die thementragende Fachterminologie erläutert werden.

II. Modelle des europäischen Mehrebenensystems

Die Rolle der Kommunen in der EU ist immer wieder Thema in der Literatur.^[6] Die Analyse einer solchen politikwissenschaftlichen Fragestellung mit internationalem Bezug erfordert die Auseinandersetzung mit dem komplexen „Schichtenbau“ politischer Wirklichkeit.^[7] Die bekanntesten wissenschaftlichen Forschungsansätze zur Analyse des europäischen politischen Systems, der Intergouvernementalismus und der Neofunktionalismus, befassten sich bisher überwiegend mit den Ursachen und Zielen des europäischen Integrationsprozesses.^[8] Diese beiden herkömmlichen Forschungsperspektiven sind nur bedingt geeignet, die Folgen des Integrationsprozesses für die Kommunen und deren Strategien der Interessenwahrnehmung zu untersuchen, da sie die Mehrebenenstruktur und das hohe Maß an institutioneller Verflechtung im Entscheidungssystem der EU nicht ausreichend erfassen. Zur Charakterisierung des europäischen Politikprozesses hat sich deshalb der Begriff des „europäischen Mehrebenensystems“ und der „Multi-Level-Governance“ herausgebildet.^[9] Allerdings fehlt es bisher an einer klaren und einheitlichen Definition des Mehrebenensystems. Die Bestimmung konstitutiver Merkmale kann über eine institutionelle oder funktionale Herangehensweise erfolgen.^[10]

Das institutionelle Verständnis des europäischen Mehrebenensystems identifiziert mehrere Handlungsebenen, die entweder in Verfassungen niedergelegt oder durch ihre Institutionen auf Dauer gestellt und abgrenzbar sind.^[11] Diese Betrachtungsweise führt indes zu keinem eindeutigen Ergebnis. So lassen sich sowohl ein Aufbau aus den drei Ebenen EU, Nationalstaat und subnationaler/regionaler Ebene begründen^[12] als auch die Einbeziehung der Kommunen als eigenständige vierte Ebene^[13] oder - bei differenzierter Betrachtung des deutschen Verwaltungsaufbaus - gar sieben oder acht Ebenen.^[14] Zudem entgeht dieser Herangehensweise die Besonderheit des europäischen Mehrebenensystems, dass die Handlungs- und Entscheidungsebenen nicht hierarchisch angeordnet sind. Vielmehr spricht man von einer „Mehrebenenverflechtung“ aus mehrfach vermittelten, verschachtelten Interaktionsmustern und Entscheidungssituationen von individuellen und/oder kollektiven Akteuren bzw. Institutionen, deren Handlungsweisen darüber hinaus durch verschiedene Politikstile und Entscheidungsmodi bestimmt sein können.^[15]

Besser erkennbar wird die Grundstruktur des europäischen Mehrebenensystems mit einer funktionalen Herangehensweise, wenn man bei den mit der Europapolitik befassten Akteuren im Hinblick auf ihren Akteursstatus und im Hinblick auf die Politikarena, in der diese agieren, zwischen nationalen und supranationalen Akteuren unterscheidet:^[16]

- Auf der intra-gemeinschaftlichen Verhandlungsebene handeln supranationale Akteure, z.B. die EU-Organe, in supranationalen Politikarenen.
- Auf der inter-nationalen Verhandlungsebene handeln nationale Akteure, wie etwa Minister und nationale Experten, auf der supranationalen Ebene, z.B. in Räten und Ausschüssen.
- Mit der intra-nationalen Verhandlungsebene sind die Aktivitäten nationaler Akteure in der nationalen Politikarena gemeint, um den jeweiligen nationalen Standpunkt zu europäischen Politiken zu ermitteln.
- Außerdem können supranationale Akteure in der nationalen Politikarena tätig werden, wie etwa die Vertretungen der Europäischen Kommission in den Mitgliedstaaten.

Dieser funktionale Ansatz zur Analyse des europäischen Mehrebenensystems wird bisweilen auf regionale und kommunale Akteure und Politikarenen ausgedehnt.^[17] Wenn man aus deutscher Sicht die Bundesländer mit der regionalen Ebene gleichsetzt und die kommunalen Gebietskörperschaften als eigenständige Ebene mit einbezieht, lassen sich im erweiterten Modell folgende zusätzlichen Verhandlungsebenen identifizieren:^[18]

- Auf der inter-regionalen oder inter-subnationalen Ebene handeln regionale Akteure in der supranationalen Politikarena. Hier sind der Ausschuss der Regionen (AdR) und die Vertretungen der Länder in Brüssel zu nennen.
- Die kommunale Lobbyarbeit in Form von Europabüros, europäischen Dachverbänden und Netzwerken in der supranationalen Politikarena findet auf der inter-kommunalen Verhandlungsebene statt.
- In der nationalen Politikarena wirken die Bundesländer als regionale Akteure über den Bundesrat an der deutschen Europapolitik mit. Als kommunale Akteure treten hier die deutschen kommunalen Spitzenverbände in Erscheinung.
- Auf der intra-regionalen Verhandlungsebene ist die Europaministerkonferenz der Länder zu nennen.
- Kommunale Akteure in der regionalen Politikarena sind die jeweiligen Landesverbände.
- Auf der intra-kommunalen Ebene sind in einigen Städten und Landkreisen Europabeauftragte benannt worden, die Rechtsetzung und Förderaktivitäten der EU beobachten.

Die beschriebenen theoretischen Forschungsansätze bieten zwar keine einheitliche Definition des europäischen Mehrebenensystems und erlauben auch noch keine abschließende Beurteilung der Stellung kommunaler Akteure in diesem System. Festzustellen ist lediglich, dass sich zwischen der kommunalen, untersten Ebene und der europäischen, obersten Ebene bis heute keine engeren Verflechtungen entwickelt haben. Im Hinblick auf den Schichtenbau politischer Wirklichkeit wird aber deutlich, dass sich die Untersuchung der Problemstellung auf alle vier Ebenen Kommune, Land, Bund und EU erstrecken sollte, wenn man zur Rolle der deutschen Kommunen tragfähige Ergebnisse gewinnen möchte.^[19] Auf jeder dieser Ebenen können dann - je nach den zu analysierenden Teilfragen - politische Inhalte, Prozesse oder Strukturen systematisch beleuchtet werden.

III. Gang der Untersuchung

Nach der erfolgten Darstellung theoretischer Ansätze für die Analyse des europäischen Mehrebenensystems ist im Basisabschnitt A der Arbeit noch der Begriff „Lobbyismus“ themenadäquat zu bestimmen. Im Weiteren soll hier auch auf das deutsche Verständnis von Kommunen eingegangen werden, die angesichts des kommunalen Selbstverwaltungsrechts eine im Vergleich zu Kommunen anderer EU-Mitgliedstaaten hervorgehobene Position im politischen System der Bundesrepublik innehaben.

Abschnitt B hat Politikfelder der kommunalen Ebene in Deutschland herauszustellen, die von der EU beeinflusst werden. Es soll gezeigt werden, wie die EU Macht über die Gemeinden und Gemeindeverbände ausübt, welche europäischen Zielsetzungen dem zu Grunde liegen, welche kommunalrelevanten Normen davon tangiert werden und wie die Kommunikation zwischen EU und Kommunen zur Verwirklichung der politischen Inhalte abläuft. Die Auswahl fällt dabei auf Politikfelder, die einen Großteil der deutschen Kommunen betreffen und in besonderem Ausmaß von Europa dominiert sind. Somit soll die Notwendigkeit einer angemessenen kommunalen Interessenvertretung in europäischen Angelegenheiten begründet werden.

Im Abschnitt C, der zugleich den Schwerpunkt der Arbeit bildet, werden die Möglichkeiten kommunaler Interessenwahrnehmung untersucht. Die politischen Prozesse und die zugrundeliegenden Strukturen sind dabei sowohl auf der Ebene der Länder und des Bundes als auch auf europäischer Ebene zu beleuchten. Die Analyse der Einflussmöglichkeiten auf europäischer Ebene soll zum einen die formellen Prozesse aufzeigen, d.h. festgelegte Verfahrensnormen darstellen und bewerten. Darauf aufbauend werden sodann die informellen Aktivitäten betrachtet. Nach einer Einordnung der Kommunen in das System des Euro-Lobbying wird die Lobbyarbeit von kommunalen Verbänden und Netzwerken näher untersucht. Anhand von Beispielen sollen kommunale Lobbyarbeit hinsichtlich des Einflusses auf europäische Entscheidungsprozesse beurteilt sowie Strategien und Kommunikationskanäle der beteiligten Akteure aufgezeigt werden.

Die Zusammenfassung der Ergebnisse und mögliche Perspektiven für die kommunale Lobbyarbeit im Abschnitt D runden die Arbeit ab.

IV. Begriffserklärungen

a. Lobbyismus

Die Vertretung von Interessen und die Rolle und Funktion von Interessengruppen werden in der Politikwissenschaft regelmäßig im Zusammenhang mit der Beziehung zwischen Staat und Verbänden im politischen Prozess untersucht.^[20] Interessenvertretung beschreibt den Vorgang, durch den organisierte Teilgruppen der Gesellschaft ihre wirtschaftlichen bzw. politischen Belange im politischen System zur Geltung bringen. Auf Europa bezogen geht es konkret um die Organisation, Aggregation, Artikulation und Vermittlung von Interessen gesellschaftlicher Akteure, die gezielt auf die Politik der EU Einfluss zu nehmen versuchen, wobei sich ihnen das von der europäischen bis zur lokalen Ebene reichende Mehrebenensystem als Orientierungs- und Aktionsraum eröffnet.^[21] Für Interessengruppen oder -verbände sind zwei konstitutive Aspekte ausschlaggebend: Das Vorliegen einer auf Dauer angelegten Organisation und das Ziel der Einflussnahme auf politische Entscheidungen.^[22]

Über das Phänomen des „Lobbying“ besteht in der Fachliteratur keine Einigkeit. Interessenwahrnehmung wird oftmals mit „Lobbyismus“ gleichgesetzt.^[23] An anderer Stelle steht Lobbying für eine besonders professionelle, konfrontative Ausrichtung der Interessenvertretung.^[24] Eine besonders eng gefasste Definition versteht darunter „... the use of unorthodox means by interest groups, in order to get a desired outcome from government.”^[25] Mit dieser Begriffsbestimmung werden nur die informellen Vorgehensweisen erfasst. Gründe für die unterschiedlichen Erklärungsversuche mögen die Schwierigkeiten sein, die konkreten Formen und Methoden des Lobbying zu erforschen, sowie die mangelnde Bereitschaft der Verbände, sich der Forschung zu öffnen und Einblick in ihre Techniken der Einflussnahme zu geben.^[26]

Der Terminus Lobbying besitzt eine angelsächsische Tradition und bezieht sich auf die vor dem Plenarsaal des Parlaments gelegene Wandelhalle, in dem die Interessengruppen ursprünglich versuchten, durch persönliche Ansprache der Abgeordneten das Abstimmungsverhalten im Gesetzgebungsprozess in ihrem Sinne zu beeinflussen.^[27] Um der Bandbreite der kommunalen Lobbyaktivitäten im europäischen Kontext gerecht zu werden, bezeichnet Lobbyismus in der vorliegenden Arbeit alle interessengeleiteten Bemühungen der Kommunen, auf die Entscheidungsträger und Entscheidungsprozesse der Legislativen und Exekutiven durch präzise Informationen und Beziehungsnetzwerke einzuwirken.^[28]

b. Kommunale Selbstverwaltung

Die mit dem kommunalen Gemeinwesen verbundene Vorstellung einer vorbildlich verfassten politisch-sozialen Ordnung geht auf das antike Modell des Bürger- und Stadtstaates zurück. Nach heutigem deutschem Verständnis beschreibt die Gemeinde als Rechtsform ein politisch-administratives Gebilde, dessen Geltungsbereich durch eine unterstaatliche Gebietskörperschaft territorial begrenzt wird.^[29] Innerhalb des föderalistisch aufgebauten politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland gehören die Gemeinden nach Art. 70 des Grundgesetzes (GG)^[30] zur Ebene der Länder.^[31] Daher setzen auch die Länder die Rahmenbedingungen für die Gemeinden fest, wie die Größe und die verwaltungsmäßige Abgrenzung, die Einordnung in übergreifende Gebietseinheiten, z.B. Kreise und Bezirke, sowie ihre Aufgaben und die Kommunalverfassung.^[32]

Bemerkenswerterweise können die politischen Systeme aller 25 Mitgliedstaaten der EU und der drei Kandidatenländer Bulgarien, Rumänien und der Türkei eine kommunale Ebene aufweisen.^[33] Nachdem sich Verwaltungsstruktur und Aufgaben dabei kaum vergleichen lassen, kann von einem einheitlichen Typ „der Kommune“ in Europa indes nicht ausgegangen werden. Wenn in dieser Arbeit von Kommunen die Rede ist, so sind damit die deutschen kommunalen Gebietskörperschaften gemeint, also Gemeinden und Gemeindeverbände.

Den deutschen Kommunen wird durch das Grundgesetz das Recht eingeräumt, „… alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln…“ (Art. 28 Abs. 2 GG). Diese institutionelle Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nimmt in der politischen und wissenschaftlichen Diskussion über die Rolle der Kommunen im europäischen Integrationsprozess breiten Raum ein. An dieser Stelle sollen wesentliche Entwicklungslinien und grundlegende Inhalte des kommunalen Selbstverwaltungsrechts dargestellt werden, denn nur so sind die Bemühungen deutscher Kommunen um eine angemessene Berücksichtigung ihrer Interessen verständlich.

Wie die Kommunen selbst lassen sich auch die Ursprünge des kommunalen Selbstverwaltungsrechts bis in das antike Griechenland und das Römische Reich zurückverfolgen.^[34] Dem deutschen Gemeinverständnis ist die Verbindung von politischer und sozialer Gemeinde seit der preußischen Städteordnung geläufig, die am 19.11.1808 in Kraft trat und bis heute die geistige Grundlage für die kommunale Selbstverwaltung bildet.^[35] Die Idee, die Kommunen in die europäische Politik einzubeziehen, entstand schließlich während des Zweiten Weltkriegs, wonach eine von staatlicher Bevormundung befreite kommunale Selbstverwaltung die Voraussetzung für ein demokratisches und dezentrales Europa darstellen sollte.^[36]

Das Recht auf kommunale Selbstverwaltung im Grundgesetz sichert die Institution der Gemeinde bzw. Gemeindeverbände als solche im Staatsaufbau der Bundesrepublik sowie deren Eigenverantwortlichkeit hinsichtlich verschiedener Hoheitsrechte. Traditionell sind dies Finanz-, Organisations-, Personal-, Planungs- und Rechtsetzungshoheit, letztere in Form von Satzungen. Bei Verletzung des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung haben die Gemeinden und Gemeindeverbände die Möglichkeit, Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG einzureichen. Da die Selbstverwaltung durch die Gesetzgebung und die Aufsicht der Länder beschränkt ist, sind die Kommunen im staatsrechtlichen Sinne trotz ihrer bedeutenden Stellung nicht als eigenständige Ebene anerkannt.^[37] Nichtsdestoweniger kommt den Kommunen und der kommunalen Selbstverwaltung eine große Bedeutung in der politischen Praxis zu. Kommunen regeln die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen der sogenannten Daseinsvorsorge, führen etwa 80% aller Bundes- und Landesgesetze aus, tätigen etwa zwei Drittel aller öffentlichen Investitionen und erledigen etwa 25% aller öffentlichen Aufgaben.^[38]

Wenn nun der Gestaltungsspielraum der Kommunen immer mehr von europäischer Rechtsetzung beeinträchtigt wird, so ist die Forderung nach einer rechtlichen Absicherung der kommunalen Selbstverwaltung auch auf europäischer Ebene verständlich. Eine dem Grundgesetz vergleichbare Bestimmung ist nämlich im europäischen Gemeinschaftsvertrag (EGV) nicht enthalten.^[39] Sie kann auch nicht als ungeschriebener Bestandteil des europäischen Rechts angesehen werden, da die anderen Mitgliedstaaten keine kommunale Selbstverwaltung in ihren Verfassungen verankert haben.^[40] Kommunalpolitiker der Volksparteien CDU/CSU und SPD haben immer wieder einhellig die „unersetzliche Rolle“ der kommunalen Selbstverwaltung betont und auf die verbindliche Festschreibung in den Vertragswerken der EU gedrängt.^[41] Mit der Aufnahme einer entsprechenden Anerkennungsklausel in Art. I-5 Abs. 1 des Vertragsentwurfes über eine Verfassung für Europa^[42] wurde diesen Forderungen zwar Rechnung getragen. So wie die grundgesetzliche Regelung Eingriffe von Bund und Ländern in die kommunale Selbstverwaltung aber nicht verhindern konnte, so dürfte auch die europarechtliche Absicherung letztlich wenig an der vielgestaltigen Einflussnahme der EU auf die Kommunen ändern.

B. Der Einfluss der Europäischen Union auf die deutschen Kommunen

I. Überblick über die „Europa-Betroffenheit“ der Kommunen

Mit der Veröffentlichung des Weißbuches zur Vollendung des Binnenmarktes^[43] 1985 und der Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA)^[44] 1986 stieg die Zahl der von der Gemeinschaftspolitik betroffenen Akteure und die gegenseitigen Verflechtungen zwischen den verschiedenen politischen Ebenen nahmen zu.^[45] Die Politikfelder, in denen die Kommunen seither von europäischem Handeln im Sinne einer Einwirkung auf die öffentliche Verwaltung betroffen werden, sind äußerst vielfältig und umfassen nahezu alle kommunalen Aufgabenbereiche. Verschiedenen Schätzungen zu Folge beeinflussen 60% bis 80% aller Regelungen, die auf europarechtlicher Grundlage beruhen, die kommunale Ebene oder müssen von den Kommunen in Deutschland umgesetzt werden.^[46] Ausgangspunkt können dabei sowohl primär- als auch sekundärrechtliche EU-Bestimmungen sein.

Unmittelbare Wirkungen auf die Kommunen entfaltet zum einen das Primärrecht des europäischen Vertragswerkes. Die vier Grundfreiheiten des Binnenmarktes nach Art. 14 Abs. 2 EGV, der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital, schaffen einen Wirtschaftsraum, in dem die Kommunen in einem europaweiten Wettbewerb um die Ansiedlung von Unternehmen stehen. Diese freie „Konkurrenz der Standorte“^[47] wird ergänzt durch das Verbot von wettbewerbsverfälschenden Beihilfen in Art. 87, 88 EGV, woraus eine deutliche Einschränkung der Handlungsfreiheit im Bereich der kommunalen Wirtschaftsförderung resultiert.^[48]

Weitere Einflüsse der EU ergeben sich aus europäischem Sekundärrecht. Zu nennen sind hierbei die unmittelbar wirksamen Verordnungen (VO), die von den kommunalen Gebietskörperschaften direkt beachtet werden müssen, und das Instrument der Richtlinie (RL), welches die Mitgliedstaaten nach Art. 249 Abs. 3 EGV zur Umsetzung einer verbindlichen Zielvorgabe in nationales Recht verpflichtet. Dadurch wird Europarecht zum Bestandteil des „Rahmens der Gesetze“, an den die kommunale Selbstverwaltung gebunden ist.^[49] Die EU, die selbst keinen eigenen Verwaltungsaufbau besitzt, der bis auf die kommunale Ebene reicht, nutzt auf diese Weise die bereits vorhandenen Strukturen, um ihre Politik umzusetzen.^[50] Diese „Europäisierung“^[51] der Kommunalverwaltungen fördert einerseits einen dezentralen, bürgernahen Rechtsvollzug, führt aber andererseits zu einer personellen und finanziellen Mehrbelastung der Kommunen, die die Gestaltungsfreiheit im selbstverwalteten Bereich einengen kann.^[52]

Die Kommunalrelevanz europäischer Politik soll anhand einiger Politikfelder exemplarisch veranschaulicht werden.

II. Binnenmarkt und kommunale Daseinsvorsorge

In den Mitgliedstaaten der EU gibt es sowohl terminologische Unterschiede als auch verschiedene Traditionen, was das Verständnis der „Daseinsvorsorge“ betrifft. In Deutschland beinhaltet der Begriff den angestammten Kernbestand kommunaler Aufgaben, welche die Dienste der Grundversorgung umfassen, wie etwa Wasser- und Energieversorgung, Nahverkehr, Raumordnung und Wohnungsbau, Sparkassen- und Postwesen, Abwasser- und Abfallentsorgung, öffentliche Sicherheit, Bildung und Kultur. Die Kommunen haben diese gemeinwohlorientierten sozialen und materiellen Dienste ihren Einwohnern flächendeckend und dauerhaft, qualitativ hochwertig und gleichzeitig zu erschwinglichen Kosten zur Verfügung zu stellen. Ausfluss der kommunalen Selbstverwaltung war seit jeher auch das Recht zu bestimmen, ob diese Dienste selbst, durch den Einsatz eigener Unternehmen im Rahmen der Kommunalwirtschaft oder durch Vergabe an private Dienstleister, verbunden mit entsprechenden Aufsichts- und Kontrollrechten, erbracht werden.^[53]

Die Europäische Kommission bezeichnet die Leistungen der Daseinsvorsorge als „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“. Darunter sind marktbezogene und nichtmarktbezogene Tätigkeiten zu verstehen, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und daher von den Behörden mit spezifischen Gemeinwohlverpflichtungen verknüpft werden.^[54] Die Kommission gebraucht diesen Begriff einerseits in einem weiten, die Daseinsvorsorge gänzlich erfassenden, als auch in einem engeren Sinne, um ausschließlich die nichtmarktbezogenen Dienste zu umschreiben und damit von den Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zu unterscheiden.^[55]

Während die Kommission vor allem das Ziel des vollständig liberalisierten Binnenmarktes im Auge hat und auch im Bereich der Daseinsvorsorge das Primat des Wettbewerbs durchsetzen möchte, befürchtet die kommunale Ebene, dass dadurch bewährte Strukturen zerschlagen werden, die Qualität der Dienste leidet und sie sich letztlich zu einer reinen Kontrollinstanz ohne Gestaltungsmöglichkeiten entwickelt.

Auch im EG-Vertrag ist dieses Spannungsfeld niedergelegt. So teilt Art. 16 EGV die Kompetenzen für die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zwischen der EU und den Mitgliedstaaten. Die Kommission wacht über den unverzerrten Wettbewerb, während die Mitgliedstaaten für die Gemeinwohlverpflichtung der Dienste und dabei vor allem die Versorgungssicherheit der Bürger einstehen. Nach Art. 86 Abs. 2 EGV können öffentliche oder private Unternehmen mit besonderen oder ausschließlichen Rechten, die sie durch einen öffentlich-rechtlichen Hoheitsakt erhalten haben, mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sein, für die Ausnahmen von den strengen Wettbewerbsregeln des Vertrags gelten. Dies gilt dann, wenn das Verbot staatlicher Beihilfen nach Art. 87 EGV die Erfüllung der diesen Unternehmen übertragenen besonderen Aufgabe verhindert. Jedoch sind im Sinne eines funktionierenden Wettbewerbs im Binnenmarkt wiederum nur punktuelle Ausnahmen gestattet.^[56]. Die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) in der Rechtssache Altmark-Trans^[57] präzisierte in diesem Zusammenhang zwar, unter welchen Bedingungen öffentliche Leistungen an ein Unternehmen nur als bloße Ausgleichsleistung für erbrachte Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und nicht als Beihilfe einzustufen sind. Es bleibt jedoch bis heute weitgehend intransparent, welche Maßstäbe die Kommission zur Messung der Binnenmarktrelevanz kommunaler Leistungen heranzuziehen hat.^[58]

Die Kommunen hatten 2003 die Gelegenheit, ihre Interessen und Vorstellungen zur weiteren Entwicklung der kommunalen Daseinsvorsorge im Rahmen des Konsultationsprozesses zum „Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“^[59] einzubringen.^[60] Im 2004 veröffentlichten „Weißbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“^[61] zieht die Kommission Schlussfolgerungen aus der Konsultation und erklärt, dass sie, entsprechend der bisherigen Praxis z.B. in den Sektoren Post und Telekommunikation, einem sektorspezifischen Politikansatz den Vorzug gibt, d.h. keine die Daseinsvorsorge gänzlich umfassende Rahmenrichtlinie ins Auge fasst. Parallel dazu sieht der zwischenzeitlich vorgelegte Verfassungsvertrag in Art. III-122 allerdings eine Ergänzung des bisherigen Art. 16 EGV um einen Satz vor, mit dem die EU die Kompetenz verliehen bekommt, die Grundsätze und Bedingungen für das Funktionieren der Aufgaben der Daseinsvorsorge durch Europäisches Gesetz festzulegen.

Aus den Entwicklungen im Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge lässt sich schlussfolgern, dass eine exakte Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Dienstleistungen, die bisher nicht vorgenommen wurde, die Voraussetzung für Ausnahmen vom EU-Wettbewerbsrecht für die grundlegenden Dienste in Bildung, Kultur und Gesundheit sein wird. Anderenfalls dürfte es für die Kommunen schwierig werden, ihre Entscheidungsfreiheit bei der Festlegung des Umfangs und der Form der Leistungserbringung langfristig zu erhalten. Die Kommission tendiert jedenfalls dazu, ihre Regelungskompetenz auf einen zunehmend weiter gefassten Begriff von Daseinsvorsorge auszudehnen. Der Verfassungsvertrag, so er denn in dieser Form in Kraft treten sollte^[62], unterstreicht einmal mehr die Europäisierung der kommunalen Daseinsvorsorge.

III. Öffentliches Auftragswesen

Die Politik der EU im Bereich des öffentlichen Auftragswesens hat zum Ziel, den Behörden und öffentlichen Versorgungseinrichtungen zu helfen, durch Nutzung der Binnenmarktfreiheiten den Bürgern Europas kostengünstig Lieferungen, Bau- und Dienstleistungen von hoher Qualität anzubieten und zugleich die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Auftraggeber (ÖAG) zu sichern. Grundsätze des Vergabewesens sind das Verbot jeglicher Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit, der freie Wettbewerb und die Transparenz der Vergabeverfahren. Die wirtschaftliche Bedeutung der öffentlichen Beschaffungsmärkte, die einen erheblichen Anteil am Bruttoinlandsprodukt der EU ausmachen, hat die Europäische Kommission bereits in den 1970er Jahren veranlasst, anhand von Vergabevorschriften allen europäischen Unternehmen den gleichberechtigten Zugang zu Vergabeverfahren zu ermöglichen.^[63]

Als ÖAG auf der kommunalen Ebene sind nicht nur die Gemeinden und Gemeindeverbände betroffen, sondern auch sonstige Einrichtungen, die im Allgemeininteresse liegende Aufgaben erfüllen und überwiegend öffentlich finanziert und kontrolliert werden, wie z.B. Schulen, Krankenhäuser, kulturelle und soziale Einrichtungen. Bei der Beschaffung haben die ÖAG detaillierte Ausschreibungsanforderungen zu erfüllen, die nur mit einem entsprechenden Verwaltungsaufwand zu bewältigen sind. Von der Vorbereitung des Vergabeverfahrens über die Erstellung der Vergabeunterlagen bis hin zur Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots sind alle Entscheidungen im Verfahren lückenlos zu dokumentieren. Dazu kommen der Begründungszwang gegenüber unterlegenen Bietern sowie ein mögliches Nachprüfungsverfahren und Schadensersatzforderungen bei Nichteinhaltung der Vergabevorschriften.^[64]

Wie im Fall der kommunalen Daseinsvorsorge greift auch im öffentlichen Auftragswesen der Grundsatz des freien Wettbewerbs in das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen ein. Die europaweite Vergabe bindet administratives Potential und verhindert eine Förderung der lokalen und regionalen Wirtschaft durch gezielte Auftragsvergabe an heimische Unternehmen. Die Vorschriften werden von den Kommunen oftmals pauschal als bürokratisch und unverständlich kritisiert.^[65]

Rechtlich betrachtet befindet sich das öffentliche Auftragswesen derzeit in einer Übergangsphase. Die bisherigen EU-Vergaberichtlinien unterscheiden zwischen der Vergabe öffentlicher Lieferaufträge, Bauaufträge und Dienstleistungsaufträge. Daneben regelt eine Sektorenrichtlinie die Auftragsvergabe im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikationssektor. Die RL sind anzuwenden, wenn bestimmte Auftragswerte / Schwellenwerte erreicht oder überschritten werden. Diese betragen für Lieferungen und Dienstleistungen 200.000,- € netto, für Bauaufträge 5 Mio. € netto.^[66] In Deutschland erfolgte die Umsetzung der RL, indem die bereits bestehenden Vorschriften zur Auftragsvergabe um die europäischen Vorschriften ergänzt wurden. In den Verdingungsordnungen für Leistungen, Bauleistungen und freiberufliche Leistungen sind die EU-Vorschriften in Form von a- bzw. b-Paragraphen den nationalen Vorschriften hinzugefügt worden und im Grundsatz zusätzlich anzuwenden, es sei denn sie haben einen anderen Inhalt. Darüber hinaus ist die Verpflichtung zu öffentlichen Ausschreibungen im Haushaltsrecht geregelt.^[67]

Nach fast vierjährigem Rechtsetzungsprozess wurde das öffentliche Auftragswesen mit einem am 31.03.2004 verabschiedeten Legislativpaket neu gefasst.^[68] Wichtigste Änderungen sind die Reduzierung der Anzahl der Vergaberichtlinien auf zwei und die Erhöhung der für die Kommunen relevanten Schwellenwerte für Liefer- und Dienstleistungsaufträge auf 249.000,- € sowie für Bauaufträge auf 6,242 Mio. €. Die ÖAG erhalten die Möglichkeit, durch den Einsatz elektronischer Medien das Vergabeverfahren zu verkürzen, bei komplexen Aufträgen den „wettbewerblichen Dialog“ mit den Bietern zu nutzen sowie soziale und ökologische Kriterien bei der Auftragsvergabe zu berücksichtigen. Es wird sich zeigen, ob die Einarbeitung dieser Neuerungen in die nationalen Vorschriften genutzt wird, das Vergaberecht in Deutschland insgesamt zu vereinfachen, was von Kommunalvertretern regelmäßig gefordert wird.^[69]

[...]

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^[1] G. Landsberg (1998), S. 14.

^[2] F.-L. Knemeyer (2000), S. 449.

^[3] W. Kluth (2002), S. 68.

^[4] Vgl. dazu beispielsweise R. von Ameln (1998) und F.-R. Habbel (2003).

^[5] So die gesammelten Eindrücke von M. Sebaldt (1998). Vgl. dazu auch U. v. Alemann (2000), der einen anrüchigen Beigeschmack von Ämterpatronage und Korruption diagnostiziert.

^[6] Vgl. u.a. H. Heberlein (1995); C. J. Schultze (1997); S. Rechlin (2004).

^[7] Vgl. W. J. Patzelt (2003), S. 46-50.

^[8] Zu den Forschungsansätzen vgl. beispielsweise E. Grande (2000), S. 11; weitere vertiefende Ausführungen: R. Meyers (2000).

^[9] Vgl. dazu beispielsweise M. Jachtenfuchs / B. Kohler-Koch (1996) und F. W. Scharpf (1999).

^[10] Vgl. E. Grande (2000), S. 14.

^[11] Ebd.

^[12] Vgl. F. W. Scharpf (1994); übereinstimmend M. Sebaldt (2002).

^[13] Vgl. E. Grande (2000), S. 14; diesem Ansatz folgen auch Schultze und Rechlin in ihren Arbeiten (s. Anm. 6).

^[14] Vgl. H. Hoffschulte (1994), S. 144 ff.

^[15] D. Nohlen (1994 ff.), Bd. 7, S. 375.

^[16] Vgl. E. Grande (1998).

^[17] Vgl. S. Rechlin (2004), S. 6-10. Hierbei ist freilich anzumerken, dass eine derartige Ausweitung aufgrund der Heterogenität in der Struktur und den Aufgaben der regionalen und lokalen Ebenen in den Mitgliedstaaten der EU problematisch erscheint. Es müsste letztlich jedes Mitglied der EU aus seiner eigenen Perspektive den Aufbau des Mehrebenensystems untersuchen.

^[18] Ebd.

^[19] Vgl. W. J. Patzelt (2003), S. 436 f.

^[20] Ebd., S. 331-336.

^[21] D. Nohlen (1994 ff.), Bd. 7, S. 282; vgl. auch R. Eising / B. Kohler-Koch (2005), S. 11; W. J. Patzelt (2003), S. 332.

^[22] D. Nohlen (1994 ff.), Bd. 7, S. 281; ähnlich: C. Lahusen / C. Jauß (2001), S. 51, 52; anders: W. J. Patzelt (2003), S. 331: Interessengruppen müssen danach nicht unbedingt dauerhaft organisiert sein, wie z.B. das projektbezogen-kurzfristige Engagement von Bürgerinitiativen zeige.

^[23] Vgl. beispielsweise F.-R. Habbel (2003) und H.-W. Platzer (2004).

^[24] So C. Lahusen / C. Jauß (2001), S. 23, mit weiteren Zitaten.

^[25] R. van Schendelen (2003), S. 301.

^[26] Vertiefend zum Defizit der sozialwissenschaftlichen Forschung betreffend den Lobbyismus: T. Leif / R. Speth (2003), S. 10 ff.

^[27] Duden (2004), S. 277, 278; D. Nohlen (1994 ff.), Bd. 7, S. 356.

^[28] Vgl. dazu die Argumentation von K. H. Fischer (1997), bes. S. 80.

^[29] Vgl. E. Holtmann (1995).

^[30] GG (2002).

^[31] Vgl. H.-G. Wehling / A. Kost (2003), S. 7.

^[32] Ebd.

^[33] Vgl. AdR (2004).

^[34] Vgl. W. Orth (2004).

^[35] Vgl. O. Model / C. Creifelds (2000), S. 291.

^[36] Vgl. dazu A. Gasser (1943).

^[37] Vgl. R. Soldt (2005).

^[38] Vgl. Konrad-Adenauer-Stiftung (2001), Abb. 1.12.

^[39] EGV (2001); Hinweise auf den EG-Vertrag in dieser Arbeit beziehen sich auf den am 01.02.2003 in Kraft getretenen Vertrag von Nizza.

^[40] So die herrschende Meinung, vgl. P. J. Tettinger (2002), S. 155, 156.

^[41] Vgl. dazu die Beschlüsse der KPV (2003) und der Bundes-SGK (2001).

^[42] EU-Verfassung (2004).

^[43] Europäische Kommission (1985).

^[44] EEA (1986).

^[45] Vgl. C. J. Schultze (1997), S. 38, 39.

^[46] Vgl. hierzu F.-L. Knemeyer (2000), S. 449; W. Leitermann / O. Mietzsch (1999), S. 19; R. von Ameln (1998), S. 39.

^[47] H. Heberlein (1995), S. 47.

^[48] Vgl. C. J. Schultze (1997), S. 62.

^[49] Vgl. H. Heberlein (1995), S. 44.

^[50] Es ist aus europäischer Sicht unerheblich, welcher innerstaatlichen Ebene die Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Maßnahmen obliegt. Lediglich die einheitliche und effektive Anwendung ist in allen Mitgliedstaaten sicherzustellen. Vgl. dazu EuGH (1970) und (1979).

^[51] W. Wessels (1996), S. 165.

^[52] Vgl. C. J. Schultze (1997), S. 40.

^[53] Zu Umfang und Art kommunaler Aufgabenerfüllung, vgl. R. Frey / C Brake (2005).

^[54] Europäische Kommission (2000), S. 42.

^[55] So bezieht sich etwa der kontrovers diskutierte Vorschlag für eine „Richtlinie über Dienstleistungen im Binnenmarkt“ nur auf Dienste, die eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellen; vgl. Europäische Kommission (2004a).

^[56] Vgl. R. Geiger (2004), S. 429.

^[57] EuGH (2003a).

^[58] Vgl. M. Wohltmann (2003), S. 753.

^[59] Europäische Kommission (2003a). Grünbücher stellen politische Diskussionspapiere dar, mit denen die Kommission erste Vorstellungen zu einem bestimmten Politikbereich publik macht und alle Betroffenen zur Diskussion einlädt.

^[60] Die BVKS hatte in ihrer Stellungnahme vor allem den Aspekt der Subsidiarität betont und den Bestrebungen, der europäischen Ebene mehr Kompetenzen in der Daseinsvorsorge zuzusprechen, eine Absage erteilt. Vgl. dazu M. Wohltmann (2003), S. 747, 748.

^[61] Europäische Kommission (2004b). In einem Weißbuch werden - oft als Fortentwicklung von Grünbüchern - schon politische Prioritäten gesetzt und konkrete Rechtsetzungsvorhaben angekündigt.

^[62] Bisher haben zehn von 25 Mitgliedstaaten die EU-Verfassung ratifiziert (Stand: 17.06.2005). Der Verlauf kann im Internet (http://europa.eu.int/constitution/referendum_de.htm) nachvollzogen werden. Siehe dazu auch Gliederungspunkt D.

^[63] Vgl. B. Kühn / A Stiehler (2001), S. 8,9.

^[64] Vgl. BayStMWIVT (2001).

^[65] Vgl. C. J. Schultze (1997), S. 78.

^[66] Für Sektorenauftraggeber gelten andere Schwellenwerte.

^[67] Vgl. B. Kühn / A. Stiehler (2001), S. 16 ff.

^[68] RL (2004/17/EG) und RL (2004/18/EG).

^[69] Vgl. dazu beispielsweise eine Pressemitteilung des Bayerischen Gemeindetages: BayGT (2005).