Zur effektiven Begrenzung der Staatsverschuldung. Fiskalregeln, Finanzräte und der deutsche Stabilitätsrat


Seminararbeit, 2016

36 Seiten, Note: 1,0


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Fiskalregeln
2.1 Theoretische Gründe für die Existenz von Fiskalregeln
2.2 Die ‘ideale’ Fiskalregel
2.3 Empirische Nachweise zur Effektivität von Fiskalregeln

3 Finanzräte
3.1 Theoretische Überlegungen zu Finanzräten
3.2 Empirische Arbeiten

4 Zwischenfazit

5 Der Stabilitätsrat
5.1 Aufgaben und Organisation
5.2 Bisherige Bewertungen und Einschätzungen
5.3 Wie effektiv ist der Stabilitätsrat?

6 Fazit

Literaturverzeichnis

Anhang

Abstract

Die Relevanz von Fiskalregeln und Finanzräten steigt. Das beweist sowohl deren steigende Anzahl national als auch deren zunehmende internationale Verbreitung. Die Diskussion um die Effektivität von Fiskalregeln und Finanzräten ist aber derweil nicht abgeflaut. Die vorliegende Arbeit möchte theoretische und empirische Arbeiten vorstellen, um Indikatoren der Effektivität der Fiskalregeln und Finanzräte herauszufiltern. Dabei wird offensichtlich, dass eine Kombination aus beiden die Begrenzung übermäßig hoher Verschuldung wohl am besten leisten kann. Schließlich wird noch ein Blick auf ein neues Gremium in Deutsc hland geworfen: Dem Stabilitätsrat. Wendet man manche der zuvor herausgearbeiteten Indikatoren an, erhält das Gremium eine relativ schlechte Bewertung.

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Negativer Zusammenhang zwischen Fiskalregeln und dem Schuldenstand

Abbildung 2: Übersicht über die Organe des Stabilitätsrates

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Unterscheidung der Fiskalregeln nach Zielkategorien

Tabelle 2: Übersicht über die Fiskalregeln in Deutschland (1990-2014)

1 Einleitung

Der 1967 gegründete Finanzplanungsrat zur Budgetkontrolle ist aufgrund fehlender Durchsetzungskraft, mangelnder Information und seinem nur empfehlenden Charakter oft als ‚zahnloser Tiger‘ bezeichnet worden.1 In den 2000ern entschied man sich folgerichtig für eine grundlegende Reform des Rates, war sich aber über dessen konkrete Ausgestaltung relativ uneinig. Die Bertelsmann-Stiftung verlangte etwa, dass die Mitglieder des Rates dem Bund und den Ländern ‚Verschuldungskapazitäten‘ zuweisen dürfen (vgl. Busemeyer uns Wintermann 2007: 46), während dem damaligen Bundesfinanzminister Peer Steinbrück etwas abgemildert ein Verschuldungsfrühwarnsystem mit Sanktionsmöglichkeiten vorschwebte.2 Im August 2009 entschied man sich schließlich für die Einrichtung eines ‚ Stabilitätsrates ‘.

Sieben Jahre später stellt sich nun die Frage, was sich tatsächlich verändert hat. Ist der Stabilitätsrat kein ‚zahnloser Tiger‘ mehr? Hat sich der schwache Finanzplanungsrat nun zu einem durchschlagskräftigen und effektiven Finanzrat ‚gemausert‘? In diesem Zusammenhang stellt sich zudem die Aufgabe herauszufinden, was überhaupt Indikatoren für die Effektivität eines Finanzrates sein können. Um also den Stabilitätsrat adäquat bewerten zu können, muss zuvor geklärt werden, was dieser eigentlich tun soll. Geht man davon aus, dass es grundsätzlich um die Erhaltung der Haushaltsstabilität und damit auch um eine effektivere Begrenzung der Verschuldung geht, stehen ferner auch die Ausgestaltung von Fiskalregeln und ihre Beziehung zu den Finanzräten zur Debatte.

Die vorliegende Arbeit versucht somit adäquate Indikatoren zur Bewertung von Fiskalregeln und Finanzräten bzgl. der Effektivität bei der Begrenzung von Verschuldung herauszuarbeiten. Dabei wird wie folgt vorgegangen: Kapitel 2 handelt von den Fiskalregeln. Zuerst soll eine Definition sowie verschiedene Klassifizierungsversuche gegeben werden. Darauf folgen Erklärungsversuche, warum Fiskalregeln überhaupt notwendig sind. Kapitel 2.2 gibt dann Kriterien für die ‚ideale Fiskalregel‘. Zuletzt werden empirische Arbeiten vorgestellt. Kapitel 3 zeigt verschiedene Aspekte bzgl. der Finanzräte. In Kapitel 4 wird ein kurzes Zwischenfazit gegeben, um die wichtigsten bis dahin erkannten Punkte. Der Stabilitätsrat wird schließlich in Kapitel 5 mit seinen Aufgaben und Organisationsstrukturen erst vorgestellt, um dann mithilfe ausgesuchter Indikatoren eine Bewertung zu versuchen.

2 Fiskalregeln

Fiskalregeln beziehen sich auf bestimmte langfristig festgelegte Richtlinien bzgl. finanzpolitischer und/oder fiskalpolitischer Maßnahmen. Diese Richtlinien sollen angesichts einer permanent zunehmenden und seit der so genannten Finanz- und Schuldenkrise ausufernden Staatsverschuldung in Europa wieder solide und tragfähige Haushalte garantieren. Mit dieser Zielvorgabe sind aber einige Fragen verbunden, nicht zuletzt nach der konkreten Ausgestaltung der Regeln. Der folgende Abschnitt möchte einen Einblick in die Vielschichtigkeit möglicher Regelformen und –ausprägungen geben und einige Klassifizierungsversuche aufzeigen.

Eine erste Unterscheidung ergibt sich bei der Frage, ob eine Fiskalregel rein numerisch am Ende eines Haushaltskreislaufs geprüft wird oder ob die Fiskalregel selbst in den Prozess des Haushaltskreislaufs integriert ist (Schaechter et al. 2012: 5; Kopits und Symansky 1998). Die letztere Art der Fiskalregel wird auch als ‚prozedurale Regel‘ bezeichnet (van Eden et al. 2012). Diese könnten z.B. in einer frühzeitigen Informationspflicht des Parlaments oder der Verhandlung über die wichtigsten Ausgabenparameter im Kabinett bestehen (Busemeyer und Wintermann 2016: 35f.).3 Die vorliegende Arbeit möchte sich allerdings ausschließlich mit fixierten numerischen Fiskalregeln beschäftigen. Allein diese lassen sich noch nach weiteren Kriterien unterscheiden.

Die numerische Fiskalregel hat je nach Zielkategorie unterschiedliche Ausgestaltungsformen und Implikationen. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über mögliche Zielkatego rien (Tabelle 1):

T abelle 1: Unterscheidung der Fiskalregeln nach Zielkategorien

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: eigene Darstellung angelehnt an Heinemann et al. (2011), ZEW

Eine erste Kennziffer für eine Fiskalregel kann den Schuldenstand oder die Schuldenstandsquote sein, die zwar sowohl einfach zu kommunizieren als auch zu beobachten ist, die aber eher langfristig ausgelegt ist und somit dem kurzfristigen politischen Tagesgeschäft kaum gerecht wird (Schaechter et al. 2012: 7). Gerechter werden dem eher Saldoregeln oder strukturelle Haushaltssalden, die dann auf das spezifische Haushaltsjahr zurückzuführen sind. Allerdings basieren diese Kennziffern auf komplizierten Bereinigungen um konjunkturelle Schwankungen und sind somit der Öffentlichkeit (und manchen Politikern) schwer zu kommunizieren (Schaechter et al. 2012: 7). Eine vierte Möglichkeit besteht in der Betrachtung der Ausgaben. Aber auch hier gibt es einige umstrittene Varianten hinsichtlich der Frage, wie die Ausgaben gemessen werden sollen: Mithilfe von Ausgabenquoten (Staatsausgaben im Verhältnis zum BIP), der Betrachtung der einzelnen Ausgabenposten im Verhältnis zu den Gesamtausgaben oder von nominalen Ausgaben gemessen in der jeweiligen Währung (Wagschal und Wenzelburger 2008: 36f.)? Schließlich könnte man mit Einnahmeregeln Unter- oder Obergrenzen für die Gesamteinnahmen oder Staatsquoten einführen. Hier wird aber oft eine fehlende direkte Verbindung zum Schuldenstand kritisiert (Schaechter et al. 2012: 8).4

Eine weitere Zielkategorie ist die so genannte ‚Nachhaltigkeitslücke‘ (Raffelhüschen 2001). Diese beschreibt die „Gesamtverschuldungsquote aus bereits aufgelaufenen Schulden und zukünftigen Schulden (Afflatet 2013: 30)“. Die zukünftigen Schulden stellen dabei die impliziten Schulden dar, die insb. aus Pensions- und Rentenansprüchen bestehen (Afflatet 2013: 28). Die implizite Verschuldung bleibt in den meisten Fiskalregeln unbeachtet, obwohl sie sich je nach Berechnung ähnlich hoch darstellt wie die explizite Verschuldung (Dang 2012: 143f.).

Neben der Klassifizierung nach Zielkategorien gibt es noch weitere Unterscheidungsmöglichkeiten. Gefragt werden kann sowohl nach der Tiefe einer Fiskalregel (Welche fiskalischen Ebenen sind betroffen?) als auch nach der Breite der Fiskalregel (Welche Bereiche öffentlicher Finanzierung sind betroffen?). Des Weiteren werden Fiskalregeln nach Faktoren wie die Stärke der gesetzlichen Verankerung (von einer Vereinbarung bis zum Verfassungsrang), der optionale Miteinbeziehung oder -berechnung des Konjunkturzyklus und der Ausgestaltung der Durchsetzungsmechanismen klassifiziert (Heinemann et al. 2011).

Die Anzahl und Ausgestaltung der Fiskalregeln sind somit sehr unterschiedlich. Dies zeigt auch der von der Europäischen Kommission (EK) konstruierte Fiscal Rule Strength Index (FRSI), bei welchem nach dem Verfassungsrang, den Verfahren der Entstehung, den Durchsetzungsmechanismen und der öffentlichen Aufmerksamkeit einer Regel gefragt wird (EK 2006). Allein für Deutschland werden im Zeitraum zwischen 1990 und 2014 insgesamt acht unterschiedliche Fiskalregeln identifiziert (EK 2014), die in ihrer ‚Stärke‘ zwischen 5,87 und 10,0 (bei einem Intervall von 1 bis 10) verortet werden (bei einem europaweiten Mittelwert von 6,97 im Jahr 2014).

T abelle 2: Übersicht über die Fiskalregeln in Deutschland (1990-2014)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten5

Quelle: eigene Darstellung angelehnt an EK (2014)

Tabelle 2 zeigt die unterschiedlichen Fiskalregeln in Deutschland im Zeitraum 1990-2014. Zwei Dinge fallen auf: Erstens wurden in der großen Zahl (75%) Saldoregeln implementiert. Einnahmeregeln tauchen für sich genommen gar nicht auf. Zweitens ist die Stärke der Fiskalregeln über den Zeitraum gestiegen. Während 1990 der Durchschnitt des FRSI 7,21 ergibt, erhält man für 2014 bereits einen Durchschnittswert von 8,38. Außerdem existieren 2014 letztlich nur noch Saldoregeln.

Die einleitenden Worte zeigen, dass die ‚Welt‘ der Fiskalregeln sehr groß und vielschichtig ist. Im Folgenden sollen theoretische Begründungsmuster für die Existenz effektiver Fiskalregeln gegeben werden. In einem zweiten Schritt werden ausgewählte empirische Arbeiten zur Effektivität von Fiskalregeln beleuchtet.

2.1 Theoretische Gründe für die Existenz von Fiskalrege ln

Um Fiskalregeln zu begründen gilt es zuvor zu fragen, warum Staatsverschuldung überhaupt zum Problem werden könnte. In der klassischen makroökonomischen Forschung wird zur Untersuchung dieser Frage oft folgende Ausgangsgleichung angenommen (SVR 2007: 33):

(Private/Staatliche) Ersparnis = private Investitionen + staatliche Nettokreditaufnahme + Nettokapitalexporte

Um also die Nettokreditaufnahme erhöhen zu können, müssten entweder die Ersparnis steigen oder die privaten Investitionen und die Nettokapitalexporte zurückgehen (oder eine Kombination aus beiden). Das Barro-Ricardo-Äquivalenztheorem nimmt z.B. an, dass die Individuen einer Gesellschaft als Folge einer erhöhten Schuldenbelastung des Staates zukünftige höhere Steuern zur Rückzahlung der Schulden antizipieren können und folglich heute ihre Ersparnis um den diskontierten Betrag erhöhen werden (Barro 1979). Für das Individuum ist es somit irrelevant, ob der Staat seine erhöhten Ausgaben über Steuern oder über Schulden finanziert. Allerdings halten sich somit die privaten Unternehmungen bei Verschuldung mit Investitionen zurück, was sich langfristig wiederum auf die gesamtwirtschaftliche Situation negative auswirkt. Empirisch ist dieses Theorem allerdings umstritten (Banzhaf und Oates 2013).

Eine oft genannte Problematisierung von Staatsverschuldung ergibt sich auch aus dem Argument der ‚intergenerativen Umverteilung‘. Durch die steigende Nachfrage nach Krediten (ausgelöst durch den Staat) erhöhen sich auch die Kapitalkosten (Zinsen) und verringern somit die private Investitionstätigkeit. Das auch als ‚Crowding Out -Effekt‘ bezeichnete Phänomen lässt langfristig den Kapitalstock privater Unternehmungen sinken und wirkt sich somit auch negativ auf das Bruttoinlandsprodukt (BIP) aus (SVR 2007: 37f.; Blanchard und Illing 2009: 813f.). Künftige Generationen müssen diesen Verlust dann wieder ausgleichen. Es ergibt sich somit eine Umverteilung des Konsums von den kommenden Generationen auf die heutige Generation.

Es gibt noch weitere Begründungsmuster aus der klassischen Makroökonomik (z.B. der ‚Teufelskreis einer zu hohen Staatsverschuldung‘ bei steigenden Zinsen). Aus Platzgründen soll darauf aber verzichtet werden (Weiteres z.B. bei Blanchard und Illing 2009: 801ff.). Es bleibt hier aber festzuhalten: Mithilfe effektiver Fiskalregeln können die Mechanismen der intergenerativen Umverteilung zumindest abgemildert werden, indem durch die verringerte Nettokreditaufnahme die beschriebenen Effekte abnehmen.

Man könnte sich allerdings auch gegen etwaige Regeln zur Begrenzung der Staatsverschuldung aussprechen, betrachtet man bestimmte allokative Erklärungsansätze (SVR 2007: 45f.). Barro (1979) nahm das Argument des ‚Tax Smoothing‘, um eine öffentliche Kreditaufnahme zu begründen. Würde man bei Bedarf jedes Mal die Steuern rauf oder runter setzen, würden auch jedes Mal Zusatzlasten und Transaktionskosten entstehen. Verschuldung – insb. in Zeiten niedriger Kapitalkosten – können somit aus Effizienzgründen und zur ‚Glättung der Steuerbelastungen‘ durchaus Sinn machen.

Auch in konjunkturellen ‚schlechten Zeiten‘ kann eine kurzfristige öffentliche Verschuldung durchaus Sinn machen, wenn die durch Sozialversicherungssysteme wirkenden automatischen Stabilisatoren oder die Implementierung diskretionärer Fiskalpolitiken die Rahmenbedingungen für einen wirtschaftlichen Aufschwung schaffen (SVR 2007: 46). Es zeigt sich also, dass Fiskalregeln nicht nur dann effektiv sind, wenn sie besonders rigide konstruiert werden, sondern wenn sie in einer Welt von Unsicherheit flexibel auf den Verlauf der Konjunkturzyklen wirken können.6 Über den Grad der Flexibilität wird sich aber gerne

gestritten: Wie stark soll die Regel gesetzlich verankert werden? Welche Berechnungsverfahren sollen für die Konjunkturbereinigung der Schulden genutzt werden? Welche Posten fallen unter die Fiskalregel, welche nicht? Was passiert bei Nichtbeachtung der Fiskalregel?

Zu den in den letzten Jahrzehnten immer populärer gewordenen Bestimmungsgründen hoher Staatsverschuldung gehören die politökonomischen und die institutionellen Faktoren. Feld (2008: 49) problematisiert in seinen Arbeiten die so genannte ‚fiskalische Allmende‘. D ie staatlichen Gelder werden hier als öffentliche Güter betrachtet, um die im politischen Alltag die Politiker für ihre Klientel streiten. Somit werden die Kosten auf alle Individuen verteilt,

während ein kleiner Teil der Bevölkerung aus den Geldern einen Nutzen zieht. Der Argumentation folgend würden fragmentiertere Regierungen (d.h. Regierungskoalitionen mit mehreren Parteien) eine höhere Staatsverschuldung auslösen. Des Weiteren würde die Staatsverschuldung steigen, wenn erstens die Polarisierung der Parteienlandschaft sehr hoch ist, zweitens die Wiederwahlwahrscheinlichkeit der amtierenden Regierung niedrig ist oder drittens die Amtszeiten der Regierenden sehr kurz sind (Brümmerhoff 2015: 583).

Die Fragmentierung ist auch Schuld am Ausbleiben einer Haushaltskonsolidierung. Jede politische Partei müsste dann ihre eigene Klientel bei der Bereitstellung öffentlicher Güter enttäuschen und würde dies mit hohen Anpassungskosten bezahlen (Feld 2008: 51). Mithilfe des Vetospieler-Theorems von Tsebelis (2002) kann auch gezeigt werden, wie schwierig es ist, einzelne ‚Spieler‘ von ihren eigenen Idealpunkten hin zu einer Haushaltskonsolidierung zu bewegen.

Staatsverschuldung ließe sich aber auch anhand politischer Konjunkturzyklen7 beschreiben. Ist die Wiederwahlwahrscheinlichkeit gering, wird die amtierende Regierung besonders hohe Staatsschulden anhäufen, um den Handlungsspielraum der folgenden Regierung einzudämmen, um wiederum in den darauffolgenden Wahlen wieder größere Chancen zu haben (Nordhaus 1975).8

Eine weitere politökonomische Begründung liefern Buchanan und Wagner (1977). Aufgrund der kurzen Amtszeit würden Politiker versuchen durch kreditfinanzierte Ausgaben für (besonders öffentlichkeitswirksame) öffentliche Güter ihre Wiederwahlwahrscheinlichkeit zu erhöhen. Da der kurzfristige Nutzen von Schulden die kurzfristigen Kosten (relativ niedrige Sollzinsen) übersteigt und die langfristigen Nachteile kaum die späteren Wiederwahlwahrscheinlichkeiten beeinflussen, haben Politiker einen Anreiz den Staatshaushalt übermäßig zu belasten. Daraus folgern Buchanan und Brennan (2000: 104), dass bindende Regeln für die ‚Selbstbegrenzung‘ der Verschuldung dringend erforderlich seien.

Ein weiterer spannender Ansatz ergibt sich für den Spezialfall in Währungsunionen. Hier befürchten die Mitgliedsstaaten, dass die fiskalische Disziplin einzelner Mitglieder sinken könnte. Durch die Erwartungshaltung, dass im Falle einer eigenen Insolvenz die anderen Staaten einem aufgrund einer drohenden Schuldenkrise ‚aus der Patsche‘ helfen werden, besteht die Gefahr eines laxeren Umgangs mit den Staatsfinanzen. Sollte der in Insolvenz gehende Staat groß genug sein, könnte dies auch Auswirkungen auf die Inflation in der gesamten Währungsunion haben. Aufgrund dessen hat sich die Europäische Währungsunion Anfang der 90er Jahre auf ein Paket von gemeinsamen Fiskalregeln verständigt: den Stabilitäts- und Wachstumspakt (vgl. Bredenkamp und Deppler 1989; Thygesen 1989).

[...]


1 So z.B. von dem Rechtswissenschaftler Marius Thye (2014): S.10.

2 Föderalismuskommission II, Drucksache 096.

3 Ferner gehört hier auch die Diskussion um das Verfahren der Feststellung dazu, wie viele Gelder in welchem Einzelplan benötigt werden. Seit langem wird hier die Umstellung vom ‚Bottom-up‘ zum ‚Top-down‘-Prinzip diskutiert (Busemeyer und Wintermann 2012: 36).

4 Neben diesen Kennziffern gibt es noch weitere Zielkategorien: Nettokreditaufnahme, Zinsausgaben, Zins- Steuer-Quote, Zins-Ausgaben-Quote u.a. (SVR 2007: 12ff.).

5 Die ‚Goldene Regel‘ möchte – grob gesagt – eine Angleichung der langfristigen Nettokreditaufnahme an die Nettoinvestitionen (= Investitionsausgaben – Investitionseinnahmen – kalkulatorische Abschreibungen). Einer Kreditaufnahme sollen also Investitionen gegenüberstehen, die in Zukunft die heute aufgenommenen Kredite wieder kompensieren. Die ‚Goldene Regel‘ galt und gilt somit als Weg zur Erlangung intergenerationaler Gerechtigkeit (Kohns und Wiegard 2008: 19f.).

6 Diese Erklärungsansätze sind natürlich deutlich umfassender (vergleiche z.B. Blankart 2011; Brümmerhoff 2015 usw.). Zu nennen wäre noch das Konzept der Fiskalillusion, die sich in die Ausgaben - und Steuerillusion unterteilen lässt. Bei der Ausgabenillusion bewerten die Individuen manche öffentlichen Güter deutlich höher als andere, obwohl die höher Bewerteten eigentlich weniger wert sind als die anderen. Die Steuerillusion stellt auf die Komplexität des Steuersystems ab. Die Individuen verstehen gar nicht mehr, welchen Teil der Einnahmen sie tatsächlich an den Staat abführen. Beide ‚Illusionen‘ führen zu einer inadäquaten Bewertung der Staatsverschuldung durch die Individuen.

7 „Ein politischer Konjunkturzyklus entsteht in [...] Demokratien, wenn eine Regierung motiviert durch Wiederwahl- und/oder Ideologieinteressen, die wirtschaftliche Aktivität beeinflusst und dadurch selbst zusätzliche, oft systematische Schwankungen auslöst (Belke 1996: 7).“

8 Eine weitere Theorie beschäftigt sich mit dem Zusammenhang von Parteiideologie und der Höhe der Verschuldung (Hibbs 1977).

Ende der Leseprobe aus 36 Seiten

Details

Titel
Zur effektiven Begrenzung der Staatsverschuldung. Fiskalregeln, Finanzräte und der deutsche Stabilitätsrat
Hochschule
Albert-Ludwigs-Universität Freiburg
Note
1,0
Autor
Jahr
2016
Seiten
36
Katalognummer
V461844
ISBN (eBook)
9783668900240
ISBN (Buch)
9783668900257
Sprache
Deutsch
Schlagworte
begrenzung, staatsverschuldung, fiskalregeln, finanzräte, stabilitätsrat
Arbeit zitieren
Timon Renz (Autor), 2016, Zur effektiven Begrenzung der Staatsverschuldung. Fiskalregeln, Finanzräte und der deutsche Stabilitätsrat, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/461844

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