Das Dosenpfand - Rechtliche Grundlagen und juristische Probleme

Inhalt

1. Einleitung

2. Die Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Ver­packungs­- Abfällen
2.1. Das Regelungskonzept der §§ 6, 8, 9 VerpackV
2.1.1. § 6 VerpackV, Rücknahmepflichten für Verkaufsverpackungen
2.1.2. § 8 Abs. I VerpackV, Begründung der Pfandpflicht
2.1.3. § 9 VerpackV, Befreiung von der Pfandpflicht und Widerruf der Befreiung
2.2. Ist die Verpackungsverordnung rechtswidrig ? – Grundlagen der VerpackV

3. Verfassungskonformität der Verpackungsverordnung
3.1. Die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. I GG)
a) Schutzbereich
b) Eingriff
c) Verhältnismäßigkeit – zulässiger Zweck
d) Verhältnismäßigkeit – Geeignetheit
e) Verhältnismäßigkeit – Erforderlichkeit
f) Verhältnismäßigkeit – Angemessenheit
3.2. Der Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. I GG)

4. Die Verpackungsverordnung im Konflikt mit dem EU-Recht
4.1. Die Pfandpflicht und Art. 23 ff. EGV
4.2. Die Pfandpflicht und die EG-Richtlinie 94/62/EG
a) Betrachtung Art. 5 der Richtlinie 94/62/EG
b) Betrachtung Art. 7 der Richtlinie 94/62/EG
c) Betrachtung Art. 18 der Richtlinie 94/62/EG

5. Zusammenfassung und Ausblick

6. Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

„Die Umweltpolitik der Gemeinschaft zielt unter Berücksichtigung der unterschied­li­chen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der Gemeinschaft auf ein hohes Schutz­niveau ab. Sie beruht auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu be­kämpfen, sowie auf dem Verursacherprinzip.“^[1] Als die Mitgliedstaaten der EG den sie begründenden Vertrag und damit auch diesen Artikel beschlossen, dachte wohl in der Bundesrepublik Deutschland noch niemand über ein Zwangspfand auf Einweg­ver­packungen nach. Tat­sächlich aber umfasst die oben zitierte Norm jede Art von vor­beugenden Maßnah­men die für den Schutz der Umwelt in der Gemeinschaft nötig sind bzw. werden. Be­reits im Jahre 1975 wurde daher vom EP und dem Rat der Euro­päischen Union die RL 75/442/EWG beschlossen, die schon damals als Priorität „die Vermei­dung von Ver­packungsabfall und als weitere Hauptprinzipien die Wieder­ver­wertung der Ver­pac­kungen, die stoffliche Verwertung und die anderen Formen der Verwer­tung der Ver­packungsabfälle“^[2] vorgab. Darauf folgten die RL 85/339/EWG vom 27. Juni 1985 über Verpackungen für flüssige Lebensmittel und zuletzt die RL94/62/EG vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle, die frühere Rege­lun­gen erneuerte und z.T. außer Kraft setzte. Sinn und Zweck dieser Normen war die Koordinierung und Harmonisierung der Bemühungen zum Umwelt­schutz unter den Mit­gliedsstaaten der Gemeinschaft. Insbesondere mit der RL94/62/EG sollte „das Funk­tionieren des Binnenmarktes und die Verhinde­rung von Handels­hemmnissen bzw. Wettbewerbsbeschränkungen innerhalb der EU verhindert werden.“^[3]

Auf einzelstaatlicher Ebene gab es demzufolge entsprechend viele Versuche, den Um­weltschutz über Normen zu regeln. In dieser Arbeit wird der deutsche Ansatz un­ter­sucht, Getränkeeinwegverpackungen mit einem Zwangspfand zu belegen. Dabei muss zuerst das Regelungskonzept der dafür entwickelten Norm (speziell §§8,9 VerpackV) untersucht werden. Im Folgenden werden die sich daraus erge­ben­den recht­lichen Probleme – insbesondere die Kollision der Norm mit Art.3GG und Art.12 GG sowie dem Europarecht – untersucht. Außerdem werden Alternativen an­derer Staaten zum Vergleich herangezogen, um ihre Anwendbarkeit auf Deutsch­land zu prüfen.

Eine zusammenfassende Würdigung der Ergebnisse bildet den Abschluss der Un­ter­su­chung.

2. Die Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Ver­packungs­abfällen

„Pfandsysteme auf dem Getränkesektor...“^[4] haben in Deutschland „...eine lange Tra­di­tion“4. Besonders ist dabei hervorzuheben, dass es sich dabei nicht um eine nor­mier­te Regelung handelt, sondern die Wirtschaft durch Eigeninitiative ein ent­spre­chen­des System aufbaute, in dem die Mehrwegflaschen gegen Abgabe eines Pfan­des an den Verbraucher abgegeben werden und dieses Pfand bei Rückgabe er­stat­tet wird. Dagegen wurden Einweggetränkeverpackungen (in Form von so genannten TetraPak`s, Weißblechdosen und Schlauchbeuteln für Milch) weder bepfandet, noch ein Rücknahme­system aufgebaut. Zwar wurde 1988 „...die PET-Verordnung erlas­sen, die das In-Verkehr-Bringen von Getränken in Kunststoff­ver­packungen...“^[5] regel­te, allerdings wurde diese recht bald wieder aufgehoben und durch die VerpackV er­setzt.^[6] Der Erlass dieser Verordnung basiert hauptsächlich auf der Regelung des ehem. § 14 AbfG^[7], der eine Spezifizierung der Rücknahme- und Rück­gabepflichten des­jeni­gen zulässt, der die Produktverantwortung trägt^[8].

Im Folgenden muss allerdings geprüft werden, ob mit dem AbfG bzw. dem KrW-/AbfG der VerpackV überhaupt eine geeignete Ermächtigungsgrundlage zugrunde liegt^[9].

Um eine Würdigung der Probleme, die mit der Etablierung der VerpackV und der end­gültigen Einführung der Pfandpflicht auf (ausgewählte) Getränkeverpackungen ent­standen sind, vornehmen zu können, muss der relativ neue, „auf Rückverlagerung von ökologischer Produktverantwortung zielende Ansatz der Verpackungsverord­nung“^[10] näher betrachtet werden.

2.1. Das Regelungskonzept der §§ 6, 8, 9 VerpackV

Trotzdem die VerpackV seit 12,5 Jahren implementiert ist, ist sie auch heute immer noch eine der umstrittensten umweltpolitischen Maßnahmen^[11] mit der die Umwelt­po­litik, ent­gegen der gewohnten präventiven Maßnahmen – Verboten und gefahren­zen­­trierten Eingriffsermächtigungen –, ungewohnte Wege beschritten hat^[12]. Den Kern die­ser Verordnung bildet sicherlich der § 6 mit seinen Absätzen II und III. Dane­ben hat der Gesetzgeber allerdings mit den §§ 8 und 9 ein kompliziertes Regelungs­ge­flecht^[13] entwickelt, das die Begründung und Befreiung (von) der Pfand­pflicht steuert.

2.1.1. § 6 VerpackV, Rücknahmepflichten für Verkaufsverpackungen

Ziel des § 6 VerpackV ist es, „die Auswirkungen von Abfällen aus Verpackungen auf die Umwelt zu vermeiden oder zu verringern“^[14] und den beschränkten Deponieraum in Deutschland und die öffentliche Abfallentsorgung zu entlasten. Dazu ordnet der §6 VerpackV die Pflicht zur Rücknahme und stofflichen Verwertung der Verpackun­gen bzw. deren erneute Verwendung durch den Hersteller und Vertreiber an, die ge­mäß § 6 VerpackV vom Endverbraucher dem Handel zurückgegeben werden. Dage­gen wer­den allerdings dieje­nigen Hersteller und Vertreiber von der Rücknahmepflicht befreit, die sich an einem System beteiligen, „das flächendeckend im Einzugsgebiet des nach Abs. I verpflich­teten Vertreibers eine regelmäßige Abholung gebrauchter Ver­kaufs­ver­packungen beim privaten Endverbraucher oder in dessen Nähe in aus­rei­chen­der Weise gewähr­leistet...“^[15] und wenn ein solches System offiziell durch die ein­zelnen Länder festgestellt wurde. Durch Gründung des Dualen Systems Deutsch­land AG (DSD) wurde ein solches System erstmals in der Bundesrepublik Deutsch­land bereitgestellt. Die einzelnen Getränkehersteller konnten sich nun durch Zahlung einer Lizenzgebühr (und damit Beteiligung am DSD) von Ihren Rücknahme­verpflich­tungen freikaufen.

2.1.2. § 8 Abs. I VerpackV, Begründung der Pfandpflicht

Im Stufenkonzept der §§ 8 und 9 VerpackV bildet der § 8 Abs. I die erste, die Pfand­pflicht begründende, Stufe, wobei ein Pfand i.H.v. 0,25 €^[16] bzw. 0,50 € auf alle nach dieser Norm als Getränkeverpackung definierten und in Verkehr gebrachten Ver­pak­kungen erhoben wird, das durch alle Vertriebsstufen von jedem Vertreiber an den näch­sten bis hin zum Endverbraucher erhoben und im Wege der Rückgabe auch wie­der erstattet wird (Mehrphasenpfand).

2.1.3. § 9 VerpackV, Befreiung von der Pfandpflicht und Widerruf der Befreiung

Diese Norm regelt die Möglichkeit zur Befreiung von der Pfandpflicht, nach dem die Pfandpflicht auf solche Verpackungen keine Anwendung findet, „für die sich der Her­steller oder Vertreiber an einem System nach §6Abs. III beteiligt“^[17] (zweite Stu­fe). Allerdings gilt dies nicht uneingeschränkt, sondern die Befreiungsregelung wird auf­gehoben (die Pfandpflicht lebt somit wieder auf – nach Regelung des § 9 Abs. II S.2 6 Monate nach Bekanntgabe des zweiten Erhebungsergebnisses – dritte Stufe), wenn die von der Bundesre­gierung festgestellte Mehrwegquote den Wert von 72 % für alle Massen­getränke in zwei auf­einanderfolgenden Jahren unterschreitet^[18]. Das Aufleben der Pfand­pflicht gilt in die­sem Fall allerdings nur für solche Getränkever­pak­kungen, bei denen der festge­stellte Mehrweganteil des Jahres 1991 unterschrit­ten wur­de. Letztlich können aber auch diese Getränkeverpackungen wieder von der Pfand­pflicht befreit werden – der Regelung des § 9 Abs. IV genügt dazu das Wieder­er­reichen der Mehrwegquoten aus 1991, wonach „die zuständige Behörde auf Antrag oder von Amts wegen eine erneute Feststellung nach § 6 Abs. III zu treffen“^[19] hat.

2.2. Ist die Verpackungsverordnung rechtswidrig ? – Grundlagen der VerpackV

Das Problem einer fehlenden Ermächtigungsgrundlage für die VerpackV wird in der Li­teratur häufig diskutiert und war bereits auch Gegenstand gerichtlicher Auseinan­der­setzungen von Gegnern der Pfandpflicht (hauptsächlich Brauereien und anderen Getränkeherstellern, Herstellern von Einweggetränkeverpackungen und z.T. auch Ver­treiber) und dem Gesetzgeber, wobei u.a. die Rechtmäßigkeit der VerpackV in Frage gestellt wurde.

Gemäß Art. 80 GG hat der Gesetzgeber beim Erlass von Verordnungsermächtigun­gen „Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung“ ausdrücklich zu be­stim­men. „Die VerpackV stützt sich auf die gesetzliche Ermächtigung des (ehem.) §14AbfG.“^[20] Insofern müssen die im § 1 a AbfG^[21] formulierten Ziele auch Voraus­setzung und Zielstellung für die konkretisierende Rechtsverordnung (VerpackV) sein, die gestützt auf § 14 AbfG bzw. § 24 KrW-/AbfG erlassen wurde. Die daraus ableit­ba­re Funktion der Verordnung muss demzufolge die Sicherung der Rückgabe der be­trof­fe­nen Erzeugnisse (Getränkeeinwegverpackungen) sein, mit dem auch der Schutz der bereits vorhandenen Mehrwegsysteme verbunden sein muss.^[22]

Eine (pfandbefreite) Möglichkeit der Rückgabe von Einweggetränkever­packun­gen er­laubt die Regelung des §6Abs. III VerpackV, der im Hinblick auf die Grün­dung des DSD seine endgültige Fassung erhielt. Diese Regelung würde zwar eine Rückgabe der betroffenen Verpackungen ohne Bepfandung erlauben, allerdings sieht das Sys­tem des „Grünen Punktes“ nicht die eigentlich mit der VerpackV gere­gel­te Rück­gabe der Getränkeeinwegverpackungen an den Hersteller bzw. Vertreiber vor, sondern zielt auf die kollektive Sammelung und Ver­wer­tung sämt­licher in Umlauf be­findlichen Verpackungen ab.^[23] Offensichtlich kann auf diese Weise weder der Rücklauf der ent­sprechenden Verpackungen noch der Erhalt der vorhandenen Mehrwegsysteme ge­sichert werden, wie es der o.g. Zweck der VerpackV ist.

Anders sieht das aller­dings das VG Düsseldorf, dass in seiner Entscheidung vom 3.9.2002 den Schutz der bestehenden Mehrwegsysteme den §§ 8 und 9 VerpackV nicht zuerkennt und seinerseits davon ausgeht, dass das vor­gesehene Pflichtpfand ausschließlich zur Sicherung der Rückgabe von Einweggetränkeverpackungen zu ver­wenden ist.^[24] Dies ist bei näherer Betrachtung der Pfandpflicht und ihres Zieles nicht nach­voll­ziehbar und wird auch vom BVerwG widerlegt.^[25] Das auferlegte Pfand soll den Verbrau­cher in der Tat vordergründig dazu bewegen, die erworbenen Ge­trän­ke­­ver­packungen beim Händler zurückzugeben.

Die Ansicht, die Pfandpflicht diene ausschließlich der Sicherung der Rückgabe von Ein­weggetränkeverpackungen (wie dies das VG Düsseldorf sieht), wird auch nach wört­licher und teleologischer Auslegung der der VerpackV zugrundeliegenden Norm nicht gestützt.

Aus dem Wortsinn des § 24 KrW-/AbfG ergibt sich, wie bereits erwähnt, dass eine Pfand­pflicht dazu dienen muss, die Rückgabe der betroffenen Erzeugnisse zu sichern. Trotz alledem müssen die Pfand- und Rücknahmepflichten auch die über­ge­ordneten Ziele des §§ 1 und 22 KrW-/AbfG umsetzen – dies wird sogar im Urteil des VG Düsseldorf ausdrücklich erwähnt^[26]. Dies sind u.a. nach Wortlaut des §22Abs. II Nr. 1 KrW-/AbfG u.a. „die Entwicklung, Herstellung und das Inver­kehr­­brin­gen von Er­zeugnissen, die mehrfach verwendbar, technisch langlebig...sind“. Das bedeutet im Klartext der Aufbau und auch die Sicherung bestehender Mehrweg­syste­me, wie das bereits vom OVG Berlin festgestellt wurde^[27]. Man kann also fol­gern, dass die Pfand­re­ge­lung der §§ 8, 9 VerpackV als Instrument zur Förderung der Mehrwegquote durch den Wortlaut der gesetzlichen Ermächtigung des §24Abs.I KrW-/AbfG ge­deckt ist, da sie dem Ziel des Gesetzes durch Sicherung der Rück­gabe der Ge­trän­keverpackungen entspricht.^[28]

Auch eine teleologische Auslegung des KrW-/AbfG unterstützt die Annahme, dass es der VerpackV als gültige Ermächtigungsgrundlage voransteht. Das Ziel des

KrW-/AbfG (und auch das des „alten“ AbfG) „entspricht der „3-V-Philosophie“: Ver­mei­­dung, Verminde­rung und Verwertung von Abfällen“^[29]. Besonders im Vordergrund steht da­bei nach einhelliger Auffassung die Vermeidung^[30] und erst in zweiter Linie die Ver­wer­tung von Abfällen, was auch in den das Gesetz konkretisierenden Rechts­ver­ord­­nungen umgesetzt werden muss. Dies kann auch nicht anders ausgelegt wer­den, da es im § 4 Abs. I KrW-/AbfG eindeutig heißt: „Abfälle sind in erste Linie zu ver­mei­den (...) in zweiter Linie stofflich zu verwerten oder zur Gewinnung von Energie zu nutzen (...).“ Deshalb kann die Regelung des § 6 Abs. III VerpackV den Gesetz­geber nicht ausreichend zufrieden stellen, da das daraufhin im­ple­mentierte System des DSD ausschließlich die (kollektive) Verwertung der einge­sam­melten Abfälle als Prämisse hat. Trotz der genannten Vorbehalte wurde diese Regelung eingeführt, sicherlich im Hinblick auf die bereits bestehenden, durch die Wirtschaft eingeführten, Mehrwegsysteme, die bereits eine hohe Rücklaufquote der Getränkeverpackungen (nämlich 1991 etwa 72 % aller betroffen Verpackungen) ge­währ­leisteten. Daneben ist der Aufbau eines neuen Rücknahmesystems für Einwegverpackungen mit hohen monetären Belastungen verbunden, wie dies auch wiederholt von der Wirtschaft be­tont wurde. Es ist dem Gesetzgeber allerdings auch weiterhin vorbehalten, zusätz­li­che Steuerungsinstru­men­te zu entwickeln^[31], die die Abfallvermeidung för­dern, be­son­­ders wenn dies durch die in der Wirtschaft entwickelten Systeme nicht mehr ge­si­chert ist, was sich an der rückläufigen Entwicklung der Mehrwegquoten der vergan­ge­­nen Jahre deutlich ablesen lässt^[32]. Im Hinblick auf die bereits weiter oben erwähn­te Produktverantwortung der Hersteller und den konsequenten Verweis auf Entwick­lung, Herstellung und Inverkehrbringen von mehrfach verwendbaren Produkten durch das KrW-/AbfG kann dies auch nur Ziel der VerpackV und der mit ihr einge­führ­ten Pfandpflicht sein, zumal das übermäßige Inverkehrbringen von Einwegver­pac­kungen der gewollten Produktverantwortung der Hersteller widersprechen wür­de^[33].

[...]

^[1] Art. 174 Abs. I EG-Vertrag

^[2] aus Präambel der Richtlinie 94/62/EG

^[3] dies sind wesentliche Ziele, wie sie in der Richtlinie 94/62/EG benannt sind

^[4] Arndt/Fischer, BB 2001, S. 1

^[5] Arndt/Fischer, BB 2001, S. 1

^[6] Die ursprüngliche VerpackV stammt vom 12.06.1991, wurde jedoch am 21.08.1998 umfassend novelliert bzw.

am 28.08.2000 nochmals geändert.

^[7] nach Novellierung im § 24 KrW-/AbfG geregelt

^[8] näher hierzu § 22 KrW-/AbfG

^[9] siehe Punkt 2.2. dieser Arbeit

^[10] di Fabio, NVwZ 1995, S.1

^[11] Vgl. Koch/Reese, NVwZ 2002, S. 1420

^[12] Vgl. di Fabio, NVwZ 1995, S. 1

^[13] Arndt/Fischer, BB 2001, S. 1

^[14] § 1 VerpackV

^[15] § 6 Abs. III S.1 VerpackV

^[16] Für Verpackungen mit einem Volumen bis 1,5 l gilt ein Pfand i.H.v. 0,25 €, für größere Verpackungen ein Pfand i.H.v. 0,50 €.

^[17] § 9 Abs. I VerpackV

^[18] § 9 Abs. II VerpackV; Die Verkündung des Nacherhebungsergebnisses durch die Bundesregierung erfolgte am 2.7.2002, wodurch eine Pfandpflicht nach der Norm zum Januar 2003 begründet wurde. Dabei unterschritt die festgestellte Mehrwegquote (63,81 %) deutlich den als Vergleich herangezogenen Wert des Jahres 1991.

^[19] § 9 Abs. IV VerpackV

^[20] di Fabio, NVwZ 1995, S. 2; Das AbfG trat in der der VerpackV von 1991 zugrunde liegenden Form am 27.08.1986 in Kraft, wurde jedoch durch das KrW-/AbfG vom 24.09.1994 abgelöst bzw. novelliert.

^[21] Vgl. § 1 KrW-/AbfG

^[22] Vgl. Koch/Reese, NVwZ 2002, S. 1421

^[23] Vgl. Koch/Reese, NVwZ 2002, S. 1422; Ziel der VerpackV ist wie o.a. die Rückgabe der Verpackung an den Verursacher bzw. die Übertragung der Produktverantwortung auf den Hersteller.

^[24] VG Düsseldorf, Urt. v. 3.9.2002 – AZ 17 K 1907/02

^[25] BVerwG, Urt. v. 16.01.2003 – AZ 7 C 31/02

^[26] Vgl. Koch/Reese, NVwZ 2002, S. 1422und VG Düsseldorf, Urt. v. 3.9.2002

^[27] ZUR 2002, 294 f.

^[28] Vgl. Koch/Reese, NVwZ 2002, S. 1422

^[29] di Fabio, NVwZ 1995, S. 3

^[30] z.B. Koch/Reese, NVwZ 2002, S. 1424

^[31] § 24 KrW-/AbfG

^[32] dabei wird natürlich indiziert, dass der Gebrauch mehrfach verwendbarer Erzeugnisse hierbei ein zentraler Weg zur Abfallvermeidung ist, der auch entsprechend geschützt werden muss, wie dies auch im Aufsatz von Koch/Reese, NVwZ 2002 dargelegt wird

^[33] Vgl. Koch/Reese, NVwZ 2002 S. 1423