Die Europäische Union und ihre Außengrenzen. Zur Problematik einer effektiven Schutzstrategie


Hausarbeit (Hauptseminar), 2016
19 Seiten, Note: 1,7

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das Grenzregime der EU
2.1. Das Schengener Abkommen und die Außengrenzen
2.2. Elemente des Grenzschutzsystems der EU
2.2.1. Die EU-Agentur Frontex
2.2.2. Der Schengener Grenzkodex
2.2.3. Datenbanken und Informationssysteme
2.2.4. Fonds für innere Sicherheit
2.2.5. Externalisierungsmaßnahmen

3. Reformpläne der EU
3.1. Fahrplan zur Wiederherstellung des Schengen-Raumes
3.2. Das Konzept der Smart Borders
3.3. Ein europäischer Grenz- und Küstenschutz

4. Bewertung und alternative Empfehlungen

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis
6.1. Offizielle Berichte, Mitteilungen und Verordnungen
6.2. Sekundärliteratur

1. Einleitung

2015 war ein historisches Jahr für die Europäische Union (EU). Die enormen Flüchtlingsbewegungen im Sommer und Herbst zeigten die Grenzen des aktuellen EU-Grenzregimes und die mangelnde Koordinierung der Mitgliedstaaten untereinander auf. Bis Juli 2015 haben mehr als 4 Millionen Syrier ihr Land verlassen (UNHCR 2015a). Viele von ihnen blieben zwar in der Region, aber einige wanderten weiter in Richtung europäischer Kontinent. Mehr als 1 Millionen Personen haben 2015 die Flucht über das Mittelmeer in die EU versucht. Etwa 800.000 davon über Griechenland und 150.000 über Italien (UNHCR 2015b). Laut einem Bericht der Europäischen Kommission sind bis Ende Oktober 2015 etwa 700.000 Flüchtlinge weiter von Griechenland über die Balkanroute nach Zentraleuropa gewandert (Europäische Kommission 2016a). Insgesamt verzeichnete die EU 2015 1,3 Millionen formelle Asylanträge, was ein enormer Anstieg im Gegensatz zu 2013 (431.000) und 2014 (627.000) ist (Eurostat 2016). Alleine in Deutschland wurden vergangenes Jahr 476.649 solcher Anträge erfasst. Die Zahl von informellen Asylsuchenden war um einiges höher: Durch das EASY-System (Erstverteilung der Asylbegehrenden) wurden 1,1 Millionen Flüchtlinge erfasst (BAMF 2016).

Die EU stellte zwischen Januar und November 2015 über 1,5 Millionen illegale Grenzübertritte fest. Einige Personen aus Drittstaaten konnten die Außengrenzen der EU überqueren und weiterreisen, ohne identifiziert und einer angemessenen Überprüfung unterzogen worden zu sein. Das Ausmaß dieser Sekundär migration innerhalb der EU hat den Schengen-Raum erschüttert, einige Mitgliedstaaten führten vorübergehend wieder Kontrollen an ihren Binnengrenzen ein, die seit dem Schengener Abkommen eigentlich untersagt sind (Europäische Kommission 2015c; Guild et al. 2015).

Dieser enorme Zuzug von Flüchtlingen machte einerseits deutlich, wie durchlässig und ungeschützt die EU-Außengrenzen waren bzw. sind und andererseits, wie Brennpunktländer des Schengener Raumes (Griechenland und Italien) die Ankunft der Asylsuchenden teilweise alleine bewältigen mussten. Zu diesen strukturellen Problemen kamen die Terroranschläge von Paris am 13. November 2015 und von Brüssel am 22. März 2016, die EU-Bürger zudem um die innere Sicherheit der Union fürchten ließen. Brisanz erlangte vor allem der erste Anschlag, denn zwei der Attentäter und zwei weitere Mitglieder der gleichen Terrorzelle waren mit vom Islamischen Staat gefälschten Pässen als Flüchtlinge über die griechische Insel Leros nach Europa gereist (Faiola/Mekhennet 2016). Es stellte sich Mitte Dezember außerdem heraus, dass zwölf weitere Personen mit gefälschten Pässen vor den Anschlägen als Flüchtlinge nach Deutschland gekommen waren, ohne dass Fingerabdrücke genommen wurden. Die Behörden haben anschließend die Spur der Personen verloren (Sanches 2016, S. 4). Die EU stand also vor gleich zwei massiven Problemen: Wie sollte sie den Schutz der Außengrenzen vor Migrationsströmen gewähren sowie die Flüchtlingszahlen reduzieren und die Sicherheit innerhalb der EU gewährleisten? Faiola/Mekhennet sprechen von der schlimmsten Sicherheitsbedrohung für den europäischen Kontinent seit dem Ende des Kalten Krieges (Faiola/Merkhennet 2016).

Erste gesamteuropäische politische Maßnahmen zur Reduzierung der Flüchtlingszahlen auf der Balkanroute und zur Bekämpfung von Fluchtursachen in Afrika wurden noch 2015 beschlossen. Doch erst das EU-Türkei-Abkommen vom 18. März 2016 soll die irreguläre Migration in die EU beenden, indem die Türkei illegale Auswanderer zurücknimmt. Im Gegenzug erlaubt die EU legalen Asylbewerbern die Einreise, stellt der Türkei finanzielle Mittel zur Verfügung und türkische Staatsbürger sollen noch 2016 ohne Visum in die EU einreisen dürfen (Europäischer Rat/Rat der Europäischen Union 2016a).

Diese Maßnahmen sind zunächst vorübergehend und ändern nichts Grundlegendes an dem jetzigen Grenzschutzsystem. Wie aber kann ein dauerhaft reformiertes EU-Grenzregime aussehen? Und was für Vorschläge wurden von den EU-Akteuren seit den Ereignissen 2015 bereits gemacht bzw. inwiefern stellen sich diese als brauchbar heraus? Im Folgenden wird zuerst das bisherige Grenzschutzsystem der EU beschrieben, um anschließend die vorgeschlagenen Reformen des Systems zu analysieren und zu bewerten sowie alternative Empfehlungen auszusprechen.

2. Das Grenzregime der EU

Das Grenzregime der EU und damit der Schutz der Außengrenzen waren kein erklärtes Gründungsziel der Europäischen Gemeinschaft, sondern ein Aspekt, der erst im Laufe des stetig vorangetriebenen Integrationsprozesses Bedeutung erlangte. Die EU besitzt seit dem 1. Juli 2013 eine 12.000 Kilometer lange Landgrenze, die durch circa 45.000 Kilometer Seegrenze ergänzt wird (Baumann 2014, S. 1). Folgender Abschnitt zeigt, wann genau die Frage des Grenzregimes aufgekommen ist und mit welchen Elementen bis heute versucht wurde, diese lange Grenze vor Kriminalität und illegaler Migration zu sichern.

2.1. Das Schengener Abkommen und die Außengrenzen

Der Themenkomplex „Freizügigkeit und Grenzen“ schaffte es Anfang der 1980er-Jahre auf die Agenda der Europäischen Gemeinschaft. Damals stagnierte der europäische Integrationsprozess, die Zustimmungswerte zur EG gingen zurück. Die europäischen Entscheidungsträger waren zum Handeln gezwungen. Helmut Kohl und François Mitterrand beschlossen deshalb 1984, den Binnenmarkt um die Freizügigkeit des Personenverkehrs zu ergänzen, Pass- und Grenzkontrollen abzuschaffen und so den Bürgern ein Europa zum Anfassen zu geben (Baumann 2014, S. 4). Ein Jahr später wurde mit den Benelux-Staaten, die bereits seit 1960 intern auf Kontrollen verzichteten, das so genannte Schengener Abkommen unterzeichnet. Mit diesem Raum ohne Binnengrenzen war die Grundlage geschaffen worden, die inneren Grenzkontrollen aufzuheben und eine gemeinsame Außengrenze zu errichten. Dies bildete den ersten Schritt in Richtung einer gemeinsamen Politik in Bezug auf den Schutz der Außengrenzen. Das Abkommen wurde fünf Jahre später 1990 durch das Übereinkommen zur Durchführung des Schengener Abkommens ergänzt, trat 1995 in Kraft und umfasst heute 22 EU-Mitgliedsstaaten (Neville, 2016, S. 1).

Im Gegenzug zu dieser neuen Freizügigkeit mussten nun die Außengrenzen des Schengener Raumes nach gemeinschaftlichen Standards kontrolliert werden, denn eine einmal gelungene Einreise in den Raum bedeutete faktisch komplette Freizügigkeit. Hierzu wurden Ausgleichsmaßnahmen konzipiert, um das neu entstandene Sicherheitsdefizit mit dem Wegfall der Grenzkontrollen zu kompensieren sowie das Abkommen in den rechtlich-institutionellen Rahmen der EU zu überführen (Vertrag von Amsterdam 1997 u. Vertrag von Lissabon 2009). Auf dieser Grundlage wurden anschließend zahlreiche weitere Rechtsakte erlassen, etwa der Schengener Grenzkodex (VO (EG) Nr. 562/2006 u. erneuert VO (EU) 2016/399), der als zentrale Säule des Grenzschutzes an den Außengrenzen dient (ebd.). Der Schengen-Besitzstand ist damit Unionsrecht, Artikel 67 und 77 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) bilden dafür die Rechtsgrundlage (Weller 2012, S. 471). In Artikel 77 Absatz 1 heißt es: „ Die Union entwickelt eine Politik, mit der sichergestellt werden soll, dass Personen unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit beim Überschreiten der Binnengrenzen nicht kontrolliert werden; die Personenkontrolle und die wirksame Überwachung des Grenzüberschritts an den Außengrenzen sichergestellt werden soll; schrittweise ein integriertes Grenzschutzsystem an den Außengrenzen eingeführt werden soll. “ (AEUV Art. 77 Abs. 1, 2012, S. 75f).

2.2. Elemente des Grenzschutzsystems der EU

In diesem Kapitel werden nun die Elemente und Strategien des EU-Grenzschutzsystems erläutert. Hierbei kann gegenwärtig von einem 5-Säulen-Modell ausgegangen werden, dass den Grenzschutz bestimmt. Die Säulen bilden die EU-Agentur Frontex, der Schengener Grenzkodex, der Fonds für die innere Sicherheit, die europäischen Datenbanken sowie Externalisierungsmaßnahmen der Grenzen (anlehnend an Neville 2016, S. 1f).1

2.2.1. Die EU-Agentur Frontex

Die noch junge Agentur Frontex wurde zum 1. Mai 2005 durch die Verordnung (EG) 2007/2004 gegründet. Eine solche Agentur ist eine von den EU-Organen unabhängige Institution, um spezielle Aufgaben für die EU oder deren Mitgliedstaaten zu übernehmen, insbesondere in der Verwaltung und Forschung (Bartsch 2013, 130f). Darunter fällt auch Frontex, welches die Außengrenzen der EU schützen soll. Dabei hat die Agentur drei Aufgaben: Die Risiken zur Grenzsicherheit mittels Datenerhebung und –analyse zu ermitteln, die Einsätze der Grenzpolizeien der Mitgliedstaaten zu koordinieren und die nationalen Grenzpolizeien materiell und ausbildungstechnisch zu unterstützen (Baumann 2014, S. 2). Der Sitz ist in Warschau und es werden derzeit etwa 240 Mitarbeiter und 80 nationale Sachverständige beschäftigt. Das Budget wurde fast kontinuierlich aufgestockt, so stieg es von 92,8 Mio. Euro (2010) auf 143,3 Mio. Euro (2015). Frontex startet zunehmend Operationen im Mittelmeer zur Bekämpfung illegaler Migrationsströme. Es koordiniert darüber hinaus das Europäische Patrouillennetzwerk (European Patrols Netzwerk) und befehligt das Rapid Border Intervention Team für Soforteinsätze zum Grenzsicherungszweck, das seit 2011 auch durch European Border Guard Teams unterstützt wird. Von Bedeutung ist jedoch der Aspekt, dass Frontex keine „europäische Grenzpolizei“ ist. Bei den Grenzschutzbeamten handelt es sich um Polizisten aus den Mitgliedstaaten und es gilt immer das Recht desjenigen Mitgliedstaates, auf dessen Gebiet der operative Grenzschutzeingriff stattfindet (ebd., S. 4).

2.2.2. Der Schengener Grenzkodex

Der Schengener Grenzkodex in seiner aktuellen Form geht auf die Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen zurück. In dieser werden die Vorschriften für das Überschreiten der Außengrenzen und die Bedingungen für die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen festgelegt (Neville 2016, S. 1). Der Kodex kann als rechtliche Leitlinie für die Mitgliedstaaten gesehen werden. Von besonderer Bedeutung für den Schutz der Außengrenzen sind die Artikel 13, 15–18, 21 und 37 über Bestimmungen zur Grenzüberwachung und zu Grenzkontrollen, zur Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten, zu gemeinsamen Kontrollen, zu Maßnahmen im Falle von Mängeln in einem Mitgliedstaat sowie zu der Befugnisübertragung der Europäischen Kommission (Vgl. Verordnung (EU) 2016/399).

2.2.3. Datenbanken und Informationssysteme

Die Datenbanken und Informationssysteme werden durch die Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (eu-LISA) verwaltet. Hierrunter fallen unter anderem das Schengener Informationssystem (SIS), das Visa-Informationssystem (VIS) und die Datenbank EURODAC. Diese Systeme sollen bei der Migrationssteuerung und bei Grenzkontrollen helfen, sie ermöglichen einen intensiven Datenaustausch zwischen den verschiedenen Behörden im Bereich des Grenzschutzes (Möllers 2015, S. 68). Das SIS hat zur Aufgabe personenbezogene Daten sowie Daten über gesuchte Gegenstände zu sammeln und zu teilen. Alle Polizeidienststellen und konsularische Vertreter des Schengen-Raumes werden Daten über gesuchte Personen und Gegenstände via eines zentralen Systems (C-SIS) zugänglich gemacht, das wiederum die nationalen Netze der Mitgliedstaaten (N-SIS) anzapfen kann (Funke-Kaiser 2012, S. 795). Dieses System existiert seit 2013 bereits in der 2. Generation, dabei wurden biometrische Daten neu eingeführt.

Das VIS soll die Umsetzung der gemeinsamen Visumpolitik vereinfachen. Dazu ist es mit allen Konsulaten der Schengen-Staaten und mit allen ihren Grenzübergängen an den Außengrenzen verbunden. An diesen Übergängen ermöglicht das VIS den Grenzschutzbeamten zu prüfen, ob der Inhaber eines biometrischen Visums tatsächlich mit dem entsprechenden Antragsteller übereinstimmt. Außerdem haben Strafverfolgungsbehörden und Europol zum Zweck der Aufdeckung und Ermittlung terroristischer und sonstiger schwerwiegender Straftaten Zugriff auf das System. Im Oktober 2011 wurde das VIS auch in sämtlichen Konsulaten in Nordafrika aufgenommen (Neville 2016, S. 2f).

EURODAC ist seit 2003 die europäische Fingerabdruckdatenbank, um Asylbewerber und illegale Grenzübertritte zu erfassen. Dies ermöglicht Beamten herauszufinden, ob Asylbewerber bereits in einem EU-Mitgliedstaaten Asyl beantragt haben oder ob sie illegal in der EU sind (Baumann 2014, S. 7).

2.2.4. Fonds für innere Sicherheit

Vor dem Fonds für innere Sicherheit (seit 2014) galt der Außengrenzenfonds (2007–2013) mit einem Budget von 1,82 Mrd. Euro. Ziele des Fonds waren eine effiziente Verwaltungsstruktur (zur Koordinierung zwischen den Grenzschutzbeamten), die Steuerung der Verkehrsströme (etwa eine effiziente Abfrage der europäischen Informationssysteme), die einheitliche Umsetzung der Rechtsvorschriften der EU (durch die verstärkte Verwendung des Handbuchs für Grenzschutzbeamte und die Förderung des Einsatzes modernster Technologien) sowie die Verbesserung der von den Konsularstellen ausgeführten Tätigkeiten. Dabei können sowohl einzelstaatliche als auch grenzüberschreitende oder gemeinschaftliche Maßnahmen finanziert werden (Vgl. Entscheidung Nr. 574/2007/EG des EU-Parlaments und des Rates, 2007). Seit 2014 gilt der Fonds für innere Sicherheit, der mit einem Budget von 3,8 Mrd. Euro ausgestattet ist. Dabei fallen 2,8 Mrd. Euro auf den Bereich Borders and Visa (Gemeinsame Visumpolitik u. gemeinsamer Grenzschutz) und 1 Mrd. Euro auf den Bereich Police (Kriminalitätsbekämpfung u. Krisenmanagement). Die Mittel werden teilweise nicht mehr zentral durch die Kommission, sondern direkt über die Mitgliedstaaten verwaltet.

2.2.5. Externalisierungsmaßnahmen

Seit des Schengener Abkommens ist außerdem eine Verschiebung der Demarkationslinie der Grenzen wahrzunehmen: Die Grenzüberwachung der EU reicht immer tiefer in EU-externe Staaten hinein. Nach dieser Logik bildet der Schengen-Raum einen Kern, den es zu schützen gilt („Festung Europa“). Um diesen Kern gruppieren sich anschließend Nachbarstaaten und weiter entfernte Staaten, die jeweils eine Puffer- oder Schutzfunktion gegenüber dem Kern ausüben (Baumann 2014, S. 5). Dieses Phänomen wird in der Literatur als „Externalisierung“ bezeichnet (Vgl. Brocza 2015). Die EU versucht ihre Nachbarn dafür zu gewinnen, ihre Grenzen nach EU-Standards zu überwachen. Ziel ist es, eine Pufferzone vor den eigentlichen EU-Außengrenzen zu schaffen. Die Nachbarstaaten der EU müssen dabei in zwei Kategorien geteilt werden: Einmal in Grenzregime mit Nachbarn mit Beitrittsperspektive und einmal in Grenzregime mit Nachbarn ohne Beitrittsperspektive. Die Staaten mit Beitrittsperspektive bekommen finanzielle Mittel, Ausstattungshilfe und Training sowie Ausrüstung zur Verfügung gestellt. Staaten ohne so einer Perspektive werden „privilegierte Beziehungen“ angeboten. Sie bekommen finanzielle Hilfe und es werden meistens Abkommen zur vereinfachten Erteilung von Visa geschlossen. Im Gegenzug müssen diese Staaten die Überwachung ihrer Grenzen stärken und aus der EU ausgewiesene Asylbewerber und Flüchtlinge zurücknehmen (Baumann 2014, S. 8f). Instrumente zur Umsetzung können dabei etwa bilaterale Abkommen, die Europäische Nachbarschaftspolitik, operative Zusammenarbeiten (mit Europol, Eurojust oder Frontex2 ) oder auch die EU-Entwicklungspolitik sein (Brocza 2015, S. 27ff). Brocza merkt nicht unkritisch an: „Innerhalb von wenigen Jahren hat die EU ein komplexes System von Mechanismen und Instrumentarien geschaffen, um ihre Anliegen und Interessen im Bereich innere Sicherheit gekonnt und konsequent zu externalisieren. [...] Ziel ist die Schaffung eines sichereren globalen Umfeldes auf der Grundlage fester Regeln.“ (Brocza 2015, S. 37). Die EU verlagert den Grenzverlauf also nach außen, indem zum Beispiel Flüchtlingslager in nordafrikanischen Staaten errichtet werden, um die Migrationsströme zu stoppen.

[...]


1 Dieses Modell hat keinen Anspruch auf Vollständigkeit, da der vorgegebene Umfang der Arbeit keine detailliertere Schilderung des Systems zulässt.

2 Frontex hat beispielsweise Abkommen mit Mauretanien und Senegal geschlossen, die erlauben, dass in den dortigen Gewässern patrouilliert und Flüchtlingsschiffe abgefangen werden dürfen (Möllers 2015, S. 72f.).

Ende der Leseprobe aus 19 Seiten

Details

Titel
Die Europäische Union und ihre Außengrenzen. Zur Problematik einer effektiven Schutzstrategie
Hochschule
Katholische Universität Eichstätt-Ingolstadt
Note
1,7
Autor
Jahr
2016
Seiten
19
Katalognummer
V465552
ISBN (eBook)
9783668935709
Sprache
Deutsch
Schlagworte
europäische, union, außengrenzen, problematik, schutzstrategie
Arbeit zitieren
Adrian Gmelch (Autor), 2016, Die Europäische Union und ihre Außengrenzen. Zur Problematik einer effektiven Schutzstrategie, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/465552

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