Parteienfinanzierung in Deutschland

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Vorbemerkungen
2.1 Entscheidungen in eigener Sache als Grundproblem der Parteienfinanzierung
2.2 Parteienfinanzierung und das Bundesverfassungsgericht

3. Die Finanzierung der Parteien: Gesetzliche Regelungen
3.1 Spenden und ihre staatliche Subventionierung
3.2 Direkte staatliche Parteienfinanzierung
3.3 Begrenzungen der staatlichen Unterstützung
3.4 Rechenschaftspflicht der Parteien und Sanktionsmöglichkeiten

4. Umfang der verschiedenen Einnahmearten

5. Der Einfluss des großen Geldes: Reale oder gebannte Gefahr?
5.1 Grundprobleme
5.2 Verbot von Spenden
5.3 Zwischenfazit

6. Der Staat als Beute der Parteien
6.1 Umgehung der absoluten Obergrenze
6.2 Zwischenfazit

7. Fazit

8. Literaturverzeichnis
8.1 Monographien und Aufsätze aus Sammelbänden
8.2 Aufsätze aus Zeitschriften und Zeitungsartikel
8.3 Internetquellen

Anhang

Tabelle A: Einnahmen der Bundestagsparteien

1. Einleitung

Das System der Parteienfinanzierung ist in Deutschland sehr umstritten. In den letzten Jahren entwickelte es sich – angeheizt von den jüngsten Affären rund um die schwarzen Koffer – zur „cronique scandaleuse“^[1] und leistete somit der Parteienverdrossenheit enormen Vorschub. In diesem Kontext analysiert die vorliegende Arbeit die Haupteinnahmequellen der Parteien und deren rechtliche Grundlagen. Da allgemeiner Auffassung zufolge die Mitgliedsbeiträge als Einnahmequelle unbedenklich sind und keine schwerwiegenden Probleme hervorbringen^[2], wird sich diese Arbeit vordergründig mit den Einnahmen aus Spenden und der staatlichen Teilfinanzierung beschäftigen.

Der Einfluss des großen Geldes in Form von Spenden ist ein Problem, welches seit den Anfängen der Parteienfinanzierung viel diskutiert worden ist. Nicht zuletzt die Parteispendenskandale der letzten Jahre geben diesem Thema seine Aktualität. Durch gesetzliche Regelungen wird versucht den Einfluss des Kapitals zurückzudrängen. Ein Ziel dieser Arbeit ist es zu untersuchen, inwieweit dies durch die Neuregelung des Finanzierungsgesetzes von 1994 geschehen ist.

Auch die staatliche Teilfinanzierung steht in einem negativen Licht. So werden ihr immer wieder Schlagwörter wie „der Staat als Selbstbedienungsladen“, „die Selbstbedienungsmentalität der Parteien“ und der „ungehemmte Hunger der Parteien nach Geld“ entgegengebracht^[3]. Ausgehend von einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts, welches erstmals eine staatliche Finanzierung der Parteien für zulässig erklärte, steigerte sich der jährliche Umfang der staatlichen Mittel von anfänglich 5 Millionen DM in 1958 bis heute auf 133 Millionen €^[4]. Zweites Hauptanliegen dieser Arbeit ist es somit zu untersuchen, ob die gesetzlichen Regelungen ausreichend sind oder inwiefern sie umgangen werden.

Bei der Analyse der beiden Einnahmearten werden den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätzen hinsichtlich der Parteienfinanzierung besondere Aufmerksamkeit entgegengebracht.

Aufgrund des beschränkten Umfangs vermag die Arbeit nicht, die komplette Geschichte der Parteienfinanzierungsgesetzgebung wiederzugeben oder sie gar zu beurteilen. Des weiteren wird es nicht möglich sein auf alle Aspekte der Parteienfinanzierung gänzlich einzugehen. So müssen vor allem die umstrittene Finanzierung der parteinahen Stiftungen und der Jugendorganisationen außer Acht gelassen werden. Auch die Besoldung der Fraktionsarbeit und der Abgeordneten, die im Zusammenhang der staatlichen Parteienfinanzierung eine wichtige Rolle spielen, kann nur peripher angesprochen werden.

2. Vorbemerkungen

2.1 Entscheidungen in eigener Sache als Grundproblem der Parteienfinanzierung

Die Behauptung, dass die Tatsache, nach der die Parteien in eigener Sache, gemeint ist in diesem Zusammenhang in Belangen der Eigenfinanzierung, selbst entscheiden können, ein Grundproblem des Parteienfinanzierungssystems sei, ist stark umstritten. Von Arnim unterstellt den Abgeordneten Befangenheit und weist darauf hin, dass es zumeist „zu einseitigen, unangemessenen und mißbräuchlichen Entscheidungen kommt“^[5]. Infolgedessen kommt es zu einer Reihe weiterer Probleme: die Bildung von politischen Kartellen im Zusammenhang mit der Benachteiligung von neuen oder kleinen, nicht im Parlament vertretenen Parteien, die Gefahr der ungehemmten Bewilligung von Staatsmitteln, also der Ausbeutung des Staates^[6]. Auch das Bundesverfassungsgericht konstatiert, dass ein „korrigierendes Element gegenläufiger politischer Interessen“^[7] fehle.

Dem gegenüber stehen Meinungen, die diese These negieren. Begründet wird dies dadurch, dass die gestalterische Rolle des Parlaments im Hinblick auf die Parteienfinanzierung de facto bereits seit 1958 in der Hand des Bundesverfassungsgerichts ist, welches zuweilen konkrete Vorgaben für zu erlassende Gesetze vorschrieb und somit den Handlungsspielraum für das Parlament einengte^[8]. Ein weiteres Gegenargument liefert Boyken, indem er die „Medien als Korrektiv bei Entscheidungen in eigener Sache“^[9] nennt. Fasst man diesen Aspekt weiter, so kann die Öffentlichkeit allgemein als zusätzlicher ‚Kontrolleur’ verstanden werden.

Klein geht einen Schritt weiter und bestreitet gar die Existenz von besonderen Entscheidungen in eigener Sache. Alle Parlamentsentscheidungen seien potentiell Entscheidungen in eigener Sache, also sowohl hinsichtlich der Entschädigung von Abgeordneten, der Steuergesetzgebung und eben auch hinsichtlich der Parteienfinanzierung. Aufgrund dieser Würdigung der Lage schließt Klein, dass es nicht zu besonderen Problemen kommt, wenn die Abgeordneten über die Parteienfinanzierung entscheiden.

2.2 Parteienfinanzierung und das Bundesverfassungsgericht

Die Rolle des Bundesverfassungsgerichts hinsichtlich der Parteienfinanzierung ist enorm. Zu bemerken ist hier, dass es lediglich einmal zu einer Überarbeitung der Parteienfinanzierung kam ohne dass dieser ein entsprechendes Urteil des Bundesverfassungsgerichts vorherging^[10]. Von Arnim spricht dem Gericht sogar die Funktion des Ersatzgesetzgebers zu^[11]. Da die Abgeordneten, als Entsandte der Parteien, wie oben beschrieben, in eigener Sache entscheiden, fungiert das Bundesverfassungsgericht als Kontrollinstanz. Diese Aufgabe kann nicht ständig wahrgenommen werden, da das Gericht nur eingreifen darf, wenn es durch Klage angerufen wird^[12].

In zahlreichen, zum Teil sich widersprechenden Entscheidungen hat das Gericht auf den Gesetzgeber eingewirkt und Novellierungen des Parteiengesetzes verlangt oder diese rückgängig gemacht^[13] ; so zuletzt am 26.10.2004 hinsichtlich des Drei-Länder-Quorums^[14]. Trotz der unterschiedlichen Bewertungen des Sachverhalts kristallisierten sich im Laufe der Rechtsprechungsgeschichte vier grundlegende Prinzipien heraus, auf welchen das Gericht seine Urteile aufbaute:

1. Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Parteien
2. Chancengleichheit
3. Staatsunabhängigkeit
4. Transparenz^[15]

Wie im folgenden zu sehen sein wird, wirken diese vier Prinzipien durchaus nicht in dieselbe Richtung, sondern stehen im Widerspruch zueinander. Die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit zielt in eine ähnliche Richtung wie die Gewährleistung der Chancengleichheit zwischen den Parteien. Beide bedingen ein gewisses Ausmaß an staatlicher Teilfinanzierung. Im ersten Fall wird dies durch das Grundgesetz abgeleitet: Artikel 21 GG verpflichtet den Staat zur Aufrecherhaltung eines funktionierenden Parteiensystems und somit zur Unterstützung der Arbeit der politischen Parteien^[16].

Der zweite Fall, die Gewährleistung der Chancengleichheit, verlangt ebenfalls eine staatliche Subventionierung der parteipolitischen Arbeit. Ziel dieses Grundsatzes ist es bestimmte Parteitypen nicht zu bevorteilen^[17]. So soll eine Partei, die zwar wenig Mitglieder hat, aber trotzdem großen Zuspruch in der Bevölkerung findet, durch dieses Prinzip die gleichen Chancen im politischen Wettbewerb erhalten. Chancengleichheit meint hier allerdings keineswegs die Gleichbehandlung der unterschiedlichen Parteien, sondern soll lediglich sicherstellen, dass alle Parteien die gleiche Chance haben Finanzmittel von Staat zu erhalten^[18].

Der Grundsatz der Chancengleichheit richtet sich allerdings auch in eine andere Richtung. Der Gesetzgeber muss nach Auslegung des Art. 38 GG dafür Sorge tragen, dass alle Bürger die theoretisch gleiche Chance haben sich an der politischen Willensbildung zu beteiligen^[19]. Konkret ausgedrückt bedeutet dies, dass soziale Ungleichheit sich „möglichst nicht in ungleiche Chancen politischer Beeinflussung umsetzen“^[20] sollte.

In die entgegengesetzte Richtung wirkt sich der Grundsatz der Staatsunabhängigkeit aus, welcher eine aktive „Hinwendung zum Bürger und Wähler“^[21] durch die Parteien impliziert. Vordergründiges Ziel ist mithin die Herausbildung einer oligarchischen Schicht zu verhindern^[22] und die Bodenhaftung der Parteien zu fördern.

Der vierte Grundsatz letztlich bezieht sich auf das Verfassungsgebot der Transparenz der Parteien in Art. 21 GG, welcher besagt, dass „sie [...] über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben“^[23] müssen. Die Pflicht zur Rechenschaftslegung ist eine elementare Bedingung für die Erfüllung der Chancengleichheit der Parteien. Nur die Offenlegung der Parteifinanzen macht Kontrollen möglich und offenbart Bevorteilungen bestimmter Parteien durch die Gesetzeslage^[24].

Die Transparenz der Parteien dient allerdings auch der Aufrechterhaltung der innerparteilichen Demokratie, denn nur die Transparenz verhindert den Missbrauch von Geldern als Machtsicherungsmittel^[25].

[...]

^[1] Vgl. Niclauß (2002), S. 276

^[2] Vgl. beispielsweise Boyken (1998), S. 288 oder Klein (2000), S. 4

^[3] Vgl. Niclauß (2002), S. 276; Drysch (1998), S. 15; Arnim (1995), S. 15

^[4] Vgl. Kropp (2000), S. 439

^[5] Arnim (1995), S. 25

^[6] Die Behandlung aller Probleme würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen, weshalb hier auf die Ausführungen von von Arnim verwiesen sei; Vgl. Arnim (1995), S. 32f und ebd. S. 35; vgl. auch Langguth (2001)

^[7] BVerfGE 85, 264 (292)

^[8] Vgl. Rudzio (2000b), S. 429; vgl. auch Kropp (2000), S. 438

^[9] Boyken (1998), S. 261

^[10] Gemeint ist die Novellierung vom 28.06.2002; vgl. Pehle (2002), S. 337

^[11] Vgl. Arnim (1995), S. 38

^[12] Vgl. Arnim (1995), S. 394

^[13] Vgl. Kropp (2000), S. 439

^[14] Vgl. Albrecht (2002)

^[15] Vgl. Kropp (2000), S. 437

^[16] Vgl. Naßmacher (2001), S. 164; vgl. Morlok (2000), S. 6, Morlok (1998), S. 269, Kropp (2000) S. 436

^[17] Vgl. Naßmacher (2000b); vgl. auch Kropp (2000)

^[18] Vgl. Morlok (2000)

^[19] Vgl. Morlok (1998), S. 291

^[20] Kropp (2000), S. 437

^[21] Lovens (2000), S. 295

^[22] Vgl. Kropp (2000), S. 437; vgl. auch Drysch (1998), S. 29f

^[23] Grundgesetz Artikel 21, 1 (3)

^[24] Vgl. Kropp (2000), S. 437f

^[25] Vgl. Morlok (2000); vgl. auch Klein (2000), S. 6