Rechtsschutz des Bürgers. Entschädigung bei unangemessener Dauer finanzgerichtlicher Verfahren

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Einführung
1.2 Probleme und Ziele der Arbeit

2. Entstehung eines nationalen Rechtsbehelfs bei überlanger Verfahrensdauer
2.1 Entscheidung des EGMR in dem Verfahren Kudla ./. Polen
2.2 Entscheidung des EGMR in dem Verfahren Sürmeli ./. Deutschland
2.3 Pilotentscheidung des EGMR in dem Verfahren Rumpf ./. Deutschland

3. Rechtsschutz bei überlanger Verfahrensdauer nach §§ 198 ff. GVG
3.1 Normzweck
3.2 Zuständigkeit
3.3 Voraussetzungen und Inhalt
3.3.1 Anspruchsberechtigter
3.3.2 Anspruchsgegner
3.3.3 Gerichtsverfahren
3.3.4 Unangemessene Dauer des Gerichtsverfahrens
3.3.5 Schwierigkeit des Verfahrens
3.3.6 Bedeutung des Verfahrens
3.3.7 Verhalten des späteren Entschädigungsklägers
3.3.8 Verhalten Dritter
3.4 Verzögerungsrüge
3.4.1 Form und Inhalt
3.4.2 Zeitpunkt
3.5 Entschädigung
3.5.1 Zulässigkeit
3.5.2 Materieller und immaterieller Nachteil
3.5.3 Wiedergutmachung auf andere Weise

4. Finanzgerichtsbarkeit
4.1 Entwicklung der Verfahrensdauer finanzgerichtlicher Gerichtsverfahren
4.1.1 Finanzgerichte
4.1.2 Bundesfinanzhof
4.2 Gesonderte Betrachtung der Finanzgerichtsbarkeit
4.3 Betrachtung einzelner Verfahrensarten
4.3.1 Erstinstanzliche Klageverfahren
4.3.2 Nichtzulassungsbeschwerdeverfahren
4.3.3 Prozesskostenhilfe

5. Spannungsverhältnis der §§ 198 ff. GVG zu anderen Rechtsschutzmöglichkeiten
5.1 Amtshaftungsanspruch gem. § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG
5.2 Dienstaufsichtsbeschwerde
5.3 Richterablehnung wegen Besorgnis der Befangenheit
5.4 Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht
5.5 Individualbeschwerde beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte

6. (Eigene) Beurteilung der Stärken und Schwächen des Entschädigungsverfahrens
6.1 Schwächen
6.2 Stärken

7. Fazit

8. Literaturverzeichnis

9. Rechtsprechungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abgabenordnung AO

Bundesfinanzhof BFH

Bundesgerichtshof BGH

Bundesministerium der Justiz BMJ

Bundesrepublik Deutschland BRD

Bundessozialgericht BSG

Bundesverfassungsgericht BVerfG

Bundesverfassungsgerichtsgesetz BVerfGG

Bundesverwaltungsgericht BVerwG

Bürgerliches Gesetzbuch BGB

Deutsches Richtergesetz DRiG

Doppelbesteuerungsabkommen DBA

Einführungsgesetz zum Gerichtsverfassungsgesetz EGGVG

Einkommensteuergesetz EStG

Europäischer Gerichtshof EuGH

Finanzgericht FG

Finanzgerichtsordnung FGO

Gerichtskostengesetz GKG

Gerichtsverfassungsgesetz GVG

Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren ÜberlVfRSchG

Grundgesetz GG

Konvention zum Schutz der Menschenrechte EMRK

Nichtzulassungsbeschwerde NZB

Prozesskostenhilfe PKH

Strafgesetzbuch StGB

Zivilprozessordnung ZPO

1. Einleitung

1.1 Einführung

Der Rechtsschutz eines Bürgers ist in Deutschland ein hohes Gut, der er sich auch im GG wiederfindet. Art. 19 Abs. 4 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG eröffnet jedem Bürger eine Rechtsschutzgarantie, wenn er durch öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird. Diese Rechtsschutzgarantie beinhaltet zwar die Garantie auf einen wirksamen Rechtsschutz, zeitliche Vorgaben sind ihr aber nicht zu entnehmen.¹ Auch den einzel- nen, jeweils für die verschiedenen Gerichtsbarkeiten geltenden Verfahrensvorschriften vor Einführung des ÜberlVfRSchG sahen keine zeitlichen Vorgaben für gerichtliche Entscheidungen vor.

Die EMRK hingegen sah in Art. 6 Abs. 1 i.V.m. Art. 13 für jede Person das Recht auf eine wirksame Beschwerde für zivil- oder strafrechtliche Verfahren vor, die nicht inner- halb angemessener Zeit verhandelt werden. Dieses Völkerrecht steht nach Art. 25 GG auch den Bewohnern des Bundesgebiets der BRD zu. Da es in der BRD keinen Rechts- schutz eines Bürgers bei unangemessener Dauer gerichtlicher Verfahren gab, war dieser fehlende Rechtsschutz Grundlage mehrerer Entscheidungen des EGMR gegen die BRD. In diesen Entscheidungen beklagte der EGMR, dass es in der BRD keinen Rechtsschutz bei unangemessen lang dauernden Gerichtsverfahren gäbe, so wie die Konvention vor- sehe. Diese Entscheidungen des EGMR sollten den Grundstein für die Einführung eines Rechtsbehelfs bei überlanger Verfahrensdauer legen.

Die Umsetzung gestaltete sich schwierig. Sie war geprägt von Widerständen aus den verschiedensten Reihen, da unklar war, wie ein solcher Rechtsbehelf gestaltet werden sollte. Das BVerfG hatte indes klargestellt, dass Rechtsbehelfe in der geschriebenen Rechtsordnung geregelt und die Voraussetzungen für die Bürger erkennbar sein müs- sen.² Aufgabe des Gesetzgebers sei durch nähere Ausformung des Rechtsschutzsystems für die Rechtssuchenden Rechtssicherheit herzustellen.³ So müssen prozessuale Voraus- setzungen für Rechtsmittel und Rechtsbehelfe festgelegt und die Verfahrensordnungen so ausgestaltet werden, dass ein effektiver Rechtsschutz bestehe.⁴ Dem 10 Jahre andau- ernden Umsetzungsprozess eines solchen Rechtsbehelfs wollte der EGMR mit seinem Piloturteil vom 2. September 2010 ein Ende setzen und setzte der BRD eine Frist bis zum 2. Dezember 2011 um einen oder mehrere Rechtsbehelfe gegen überlange Ge- richtsverfahren einführen.⁵ Dem ist die BRD gefolgt und verkündete am 2. Dezember 2011 im Bundesgesetzblatt das ÜberlVfRSchG. Mit diesem Gesetz wurden die Vor- schriften des Siebzehnten Titels (§§ 198 bis 201) GVG eingeführt, die einen Rechts- schutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren be- inhalteten.

1.2 Probleme und Ziele der Arbeit

Da das ÜberlVfRSchG einen Rechtsschutz für alle fünf Gerichtsbarkeiten vorsieht, sind die Vorschriften der §§ 198 ff. GVG vom Gesetzgeber sehr allgemein gehalten. Grund- sätzlich erhält der Verfahrensbeteiligte, der durch eine unangemessene Verfahrensdauer einen Nachteil erleidet, eine Entschädigung. Eine zeitliche Vorgabe, wann der Gesetz- geber die Verfahrensdauer eines Gerichtsverfahrens für unangemessen hält, ist dem Gesetz nicht zu entnehmen. Die Prüfung und Feststellung der Unangemessenheit von Gerichtsverfahren hat der Gesetzgeber den im ÜberlVfRSchG genannten Gerichten überlassen. Um dies bewerkstelligen zu können sind im § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG Krite- rien genannt, die die genannten Gerichte prüfen müssen, um feststellen zu können, ob eine Verfahrensdauer ihrer Meinung nach unangemessen ist. Diese im Gesetz veranker- ten Kriterien sind, die Schwierigkeit des Verfahrens, die Bedeutung des Verfahrens, das Verhalten der Verfahrensbeteiligten und das Verhalten Dritter. Diese Kriterien sind nach dem Wortlaut des § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG für jeden einzelnen Fall zu prüfen. Die Schwierigkeit der Gerichte bestand darin, Rechtsgrundsätze zu entwickeln, wie die- se Kriterien auszulegen sind.

Diese Arbeit gibt im ersten Teil wieder, wie der gerichtliche Rechtsbehelf bei überlan- ger Dauer von Gerichtsverfahren in der BRD zustande kam und welche Ziele mit der Einführung des Rechtsbehelfs verbunden waren. Im zweiten Teil werden die Vorschrif- ten der §§ 198 ff. GVG dahingehend untersucht, wie diese auszulegen sind und wie sie in der Finanzgerichtsbarkeit Anwendung findet. Zu Beantwortung der Fragen werden überwiegend die Rechtsprechung des BFH, als auch Kommentierungen der FGO zu- grunde gelegt. Ziel ist es dadurch erkennbar zu machen, welche Voraussetzungen der Bürger erfüllen muss, um erfolgreich eine Entschädigung wegen unangemessener Dauer von Gerichtsverfahren gegen den Staat geltend machen zu können und ob dieser Rechtsbehelf Einfluss auf die Verfahrensdauer haben kann. Ebenfalls soll deutlich ge- macht werden, wann ein Bürger aufgrund der Kostenpflicht einer solchen Entschädi- gungsklage von dieser absehen sollte. Mit Beantwortung dieser Fragen und mit Hilfe der statistischen Entwicklung der Verfahrensdauer finanzgerichtlicher Verfahren wird auch die Frage beantwortet werden, ob die Ausgestaltung des vom EGMR geforderten Rechtsbehelfs in Form der Entschädigungslösung als sinnvoll erscheint.

2. Entstehung eines nationalen Rechtsbehelfs bei überlanger Verfahrensdauer

2.1 Entscheidung des EGMR in dem Verfahren Kudla ./. Polen

Der EGMR hat mit seinem Urteil vom 26. Oktober 2000 in dem Verfahren Kudla gegen Polen aufgrund der häufigen Verletzung des Anspruchs auf eine angemessene Verfah- rensdauer einen im nationalen Recht verankerten Rechtsbehelf gefordert.⁶

Auf diese Entscheidung hin wurde durch das BMJ geprüft, ob das damals geltende Pro- zessrecht den Anforderung der o.g. Entscheidung entspreche.⁷ Zu einer im Mai 2002 an die obersten Bundesgerichte gerichteten Frage nach einem gesetzgeberischen Hand- lungsbedarf äußerte sich z.B. die Präsidentin des BFH Dr. Iris Ebling gegen einen sol- chen Rechtsbehelf.⁸ Der BFH halte einen zusätzlichen Rechtsbehelf nicht für erforder- lich.⁹ Sie argumentierte, dass die Verfahrensdauer der Finanzgerichtsbarkeit im Allge- meinen nicht zu beanstanden sei und im Einzelfall geeignete Maßnahmen zur Verfah- rensbeschleunigung getroffen werden könnten.¹⁰ Darüber hinaus gäbe es nach BFH- Rechtsprechung Möglichkeiten, um im Einzelfall Verfahrensverzögerungen abzuwen- den oder auszugleichen.¹¹

Eine Plenumsentscheidung des BVerfG vom 30. April 2003, bei der es um eine Recht- schutzmöglichkeit bei Gehörsverletzungen ging, sollte der Diskussion um einen gesetz- geberischen Handlungsbedarf für einen Rechtsbehelf bei überlangen Gerichtsverfahren Auftrieb verleihen.¹² Die vom BVerfG gesetzte Frist bis zum 31. Dezember 2004, die Rechtsschutzerweiterung bei Gehörsverletzungen gesetzgeberisch umzusetzen, und die Uneinigkeit des Gesetzgebers eine Rechtsschutzregelung für überlange Gerichtsverfah- ren zu finden, führte letztlich dazu, dass sich der vom Kabinett beschlossene Regie- rungsentwurf vom 25. August 2004 nur mit der vom BVerfG geforderten Umsetzung eines Rechtsschutzes auf rechtliches Gehör befasste; dem späteren Gesetz über Rechts- behelfe bei Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (AnhRüG, z.B. § 133a FGO u.a.).¹³

Mit Schreiben des BMJ vom 26. August 2005 wurde ein Gesetzesentwurf der Bundes- regierung über die Rechtsbehelfe bei Verletzung des Rechts auf ein zügiges gerichtli- ches Verfahren („Untätigkeitsbeschwerdegesetz“) vom 22. August 2005 den obersten Bundesgerichten sowie Ländern und Verbänden zur Stellungnahme übersandt.¹⁴

Der Entwurf sah eine Beschwerde beim Ausgangsgericht vor, welches innerhalb eines Monats der Beschwerde abhelfen oder sie dem im Instanzenzug übergeordneten Gericht vorlegen sollte. Mit der Entscheidung des Beschwerdegerichts sollten dem Ausgangsge- richt verfahrensfördernde Maßnahmen vorgeschrieben werden dürfen.¹⁵

Der zu diesem Zeitpunkt amtierende Präsident des BFH Prof. Dr. h.c. Wolfgang Spind- ler äußerte sich mit Schreiben vom 30. September 2005 ablehnend dazu. Er bezeichnete eine solche Beschwerdelösung als inneffektiv und kontraproduktiv. Ferner argumentier- te er, dass Art. 13 EMRK für steuerrechtliche Streitverfahren keine Pflicht zur Einfüh- rung eines gesonderten Rechtsmittels begründe, da Art. 6 EMRK auf solche Verfahren nach der Rechtsprechung des EGMR nicht anwendbar sei.¹⁶

2.2 Entscheidung des EGMR in dem Verfahren Sürmeli ./. Deutschland

Noch während der Finalisierung des Gesetzesentwurfs vom 22. August 2005 hat der EGMR mit seinem Urteil vom 8. Juni 2006 der BRD aufgegeben, den Verstoß gegen das Recht auf wirksame Beschwerde mangels eines wirksamen Rechtsbehelfs gegen die überlange Dauer eines Zivilverfahrens durch allgemeine oder individuelle Maßnahmen in seiner Rechtsordnung zu treffen, um die vom EGMR festgestellte Verletzung abzu- stellen und die Folgen soweit wie möglich wieder gutzumachen. In der Entscheidung wurde der zu diesem Zeitpunkt existierende Gesetzesentwurf der Bundesregierung vom 22. August 2005 ausdrücklich begrüßt. Die BRD wurde darin ermutigt, diesen zügig zu verabschieden. Eine Verabschiedung des Gesetzesvorhabens scheiterte jedoch an der Ablehnung der Richterschaft und der fehlenden Mehrheit im Bundestag, so dass die Bundesregierung den Entwurf nicht weiterverfolgte.¹⁷

2.3 Pilotentscheidung des EGMR in dem Verfahren Rumpf ./. Deutschland

Am 15. März 2010 wurde ein weiterer Referentenentwurf eines Gesetzes über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfah- ren vorgestellt. Mit dem Entwurf hat die Bundesregierung schließlich einen anderen Weg eingeschlagen. Der Entwurf sah anders als die vorherigen Ansätze eine Entschädi- gungslösung für die Betroffenen vor. So sollte durch einen Entschädigungsanspruch die durch unangemessene Verfahrensdauer resultierenden Nachteile ausgeglichen werden.¹⁸ Der EGMR hatte eine solche Lösung in seinem Urteil vom 29. März 2006 akzeptiert, auch wenn er einen Rechtsbehelf, der gegen die Verhinderung überlanger Gerichtsver- fahren gerichtet sei, bevorzuge.¹⁹ Mit einigen Änderungen wurde der Gesetzesentwurf vom Bundeskabinett am 28. August 2010 beschlossen.²⁰ Dieser weitere Versuch hat den EGMR jedoch nicht davon abgehalten in seinem Piloturteil vom 2. September 2010 wiederholt festzustellen, dass es in Deutschland keinen wirksamen Rechtsbehelf gäbe, mit dem die Abhilfe von überlangen zivilgerichtlichen Verfahren erlangt werden könne. Nach dem Urteil zeige dies ein vollkommenes Widerstreben der BRD eine Lösung in angemessener Zeit herbeizuführen.²¹ Er bezeichnete die bestehenden Rechtsschutzmög- lichkeiten als unzureichend und stufte die wiederholten Verstöße gegen Art. 6 Abs. 1, Art. 13 EMRK als strukturelles Problem des deutschen Rechts ein.²² So hat der EGMR die BRD verpflichtet, bis zum 2. Dezember 2011 einen Rechtsbehelf oder mehrere Rechtsbehelfe gegen überlange Gerichtsverfahren einzuführen. Dieses „Pilotverfahren“ hatte der EGMR bereits im Januar 2010 initiiert.²³ Es sollte das erste gegen Deutschland gerichtete Pilotverfahren sein.²⁴

Nachdem durch die Entscheidung des EGMR der zeitliche Rahmen für einen Rechtsbe- helf gegen überlange Gerichtsverfahren gesetzt war, hat die Bundesregierung der BRD auf diese Entscheidung hin einen weiteren Regierungsentwurf des ÜberlVfRSchG vom 17. November 2010 an den Präsidenten des Deutschen Bundestages übersandt.²⁵ Der Entwurf sah eine Geltung für alle fünf Gerichtsbarkeiten vor.²⁶ Für das Verfahren vor dem BVerfG enthielt der Entwurf eine Sonderregelung, die im BVerfGG verankert werden sollte.²⁷ Das bedeutete, dass sich der Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsver- fahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren auch auf Steuerrechtsstreitigkeiten bezog, obwohl nach der Rechtsprechung des EGMR und nach Art. 6 Abs. 1 EMRK kei- ne Verpflichtung dafür bestand, finanzgerichtliche Verfahren in die Neuregelung des Rechtsschutzes bei überlanger Verfahrensdauer einzubeziehen.²⁸ Voraussetzung für eine gerichtliche Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen wegen überlanger Verfah- rensdauer sollte eine vorherige Rüge der Verfahrensdauer durch die Betroffenen sein.²⁹ Ziel einer solchen Rüge sollte sein, dem Ausgangsgericht die Möglichkeit zu geben eine zügige Verfahrensbeendigung herbeiführen zu können.³⁰ Mit Beschlussempfehlung und Bericht des Rechtsausschusses vom 28. September 2011 ist dem Gesetzesentwurf im Wesentlichen gefolgt worden. Jedoch wurde empfohlen den Ausgleichsanspruch bei materiellen Nachteilen auf eine angemessene Entschädigung zu beschränken um den Ersatz eines entgangenen Gewinns auszuschließen.³¹ Die vom Rechtsausschuss empfoh- lene Fassung des Gesetzesentwurfs wurde vom Bundestag am 29. September 2011 be- schlossen.³² Der Bundesrat stimmte dem Gesetzesentwurf am 14. Oktober 2011 zu.³³ Das ÜberlVfRSchG wurde am 2. Dezember 2011 im Bundesgesetzblatt verkündet und trat am 3. Dezember 2011, einen Tag später, als es der EGMR gefordert hatte, in Kraft.³⁴ Mit Art. 1 ÜberlVfRSchG wurden die Vorschriften des Siebzehnten Titels (§§ 198 bis 201) des Gerichtsverfassungsgesetzes für die ordentliche Gerichtsbarkeit gemäß § 2 EGGVG, mit Art. 2 ÜberlVfRSchG die §§ 97a-97e BVerfGG für das BVerfG ein- geführt. Für die Finanzgerichtsbarkeit ist § 155 der FGO durch Art. 9 ÜberlVfRSchG insoweit geändert worden, dass die Vorschriften des Siebzehnten Teils des GVG ent- sprechend anzuwenden sind.

3. Rechtsschutz bei überlanger Verfahrensdauer nach §§ 198 ff. GVG

3.1 Normzweck

Bei den Regelungen der §§ 198 ff. GVG handelt es sich um keine Maßnahmen, die eine Beschleunigung von Gerichtverfahren herbeiführen können, vielmehr beschränken sich die Regelungen auf die Entschädigung bei überlangen Gerichtsverfahren.³⁵ Es handelt sich bei den Regelungen um einen speziellen Fall der Staatshaftung, der kein Verschul- den von Richtern oder sonstigen Rechtspflegeorganen voraussetzt.³⁶ Insoweit ist zu un- terscheiden zwischen Entschädigungsanspruch gemäß §§ 198 ff. GVG und Amtshaf- tungsanspruch gemäß § 839 des Bürgerlichen Gesetzbuchs i.V.m. Art. 34 GG. Während der Entschädigungsanspruch kein Verschulden von Richtern oder sonstigen Rechtspfle- georganen voraussetzt, besteht ein Amtshaftungsanspruch nur, wenn eine schuldhafte Amtspflichtverletzung anzunehmen ist.³⁷

3.2 Zuständigkeit

Zuständig für die Entscheidungen über den Rechtsschutz wegen überlanger Verfahrens- dauer finanzgerichtlicher Verfahren ist gemäß Art. 9 ÜberlVfRSchG i.V.m. § 155 Satz 2 FGO der BFH. Die Zuweisung der Rechtswegzuständigkeit an den BFH ist mit Art. 34 Satz 3 GG (kein Ausschluss des ordentlichen Rechtswegs für Amtshaftungsansprü- che) vereinbar; beide Rechtsschutzmöglichkeiten bestehen parallel nebeneinander.³⁸

3.3 Voraussetzungen und Inhalt

3.3.1 Anspruchsberechtigter

Anspruchsberechtigt für eine Entschädigungsleistung ist gemäß § 198 Abs. 3 Satz 1 GVG der Verfahrensbeteiligte. Die Legaldefinition des Verfahrensbeteiligten ist in § 198 Abs. 6 Nr. 2 Halbsatz 1 GVG geregelt. So ist ein Verfahrensbeteiligter jede Partei und jeder Beteiligte eines Gerichtsverfahrens mit Ausnahme der Verfassungsorgane, der Träger öffentlicher Verwaltung und sonstiger öffentlicher Stellen. Mit den Begrifflich- keiten „Partei“ und „Beteiligte“ werden im GVG die unterschiedlichen Sprachgebräu- che in den unterschiedlichen Prozessordnungen berücksichtigt.³⁹ So werden im Rahmen der ordentlichen Gerichtsbarkeit gemäß §§ 50 ff. ZPO der Begriff „Partei“ verwendet, wohingegen die Finanzgerichtsbarkeit gemäß §§ 57 ff. FGO den Begriff „Beteiligte“ verwendet. Aber auch Antragsteller und Antragsgegner in Verfahren auf Gewährung von einstweiligem Rechtsschutz und in Verfahren zur Bewilligung von PKH sind Par- teien und Beteiligte.⁴⁰ Zu den Verfahrensbeteiligten gehören nur Personen, die kraft eigenen Rechts gestaltend auf den Prozessgegenstand des Ausgangsverfahrens einwir- ken können.⁴¹

Führt z.B. ein Insolvenzverwalter einen Prozess für das zur Insolvenzmasse gehörende Vermögen, ist der Insolvenzschuldner an diesem Verfahren nicht beteiligt.⁴²

Sind Eheleute die Kläger des verzögerten Ausgangsverfahrens (subjektive Klagehäu- fung), steht der Anspruch auf Geldentschädigung für immaterielle Nachteile jedem Ehegatten einzeln in voller Höhe zu.⁴³ Auf Fälle der objektiven Klagehäufung (Anfech- tung mehrerer Verwaltungsakte in einer einzigen Klage) ist dies hingegen nicht über- tragbar.⁴⁴

Andere in das Verfahren einbezogene Personen, wie z.B. Zeugen, Sachverständige, der Prozessbevollmächtigte in eigenem Namen sind nicht anspruchsberechtigt.⁴⁵ Träger öffentlicher Verwaltung und sonstige öffentliche Stellen sind keine Verfahrensbeteilig- ten i.S. des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG, da dem Staat kein Entschädigungsanspruch gegen sich selbst zustehen soll.⁴⁶ Ausgenommen davon sind die im § 198 Abs. 6 Nr. 2 Halb- satz 2 GVG genannten Träger öffentlicher Verwaltung und sonstige öffentliche Stellen, die in Wahrnehmung ihres Selbstverwaltungsrechts an einem Verfahren beteiligt sind, wie z.B. Gemeinden, die in Wahrnehmung ihres Selbstverwaltungsrechts in Angelegen- heiten des eigenen Wirkungskreises am Verfahren beteiligt sind.⁴⁷

3.3.2 Anspruchsgegner

§ 200 GVG regelt, wer für den Anspruch auf eine Entschädigung wegen überlanger Dauer eines Gerichtsverfahrens haftet. So haftet gemäß § 200 Satz 1 GVG für Nachtei- le, die aufgrund von Verzögerungen bei Gerichten des Landes eingetreten sind, das Land. Ist das Ausgangsverfahren vor einem gemeinsamen Fachobergericht mehrerer Bundesländer geführt worden, ist eine auf die unangemessene Dauer dieses Ausgangs- verfahrens gestützte Entschädigungsklage gegen dasjenige Bundesland zu richten, aus dem das Ausgangsverfahren stammt, d.h. in dem die Behörde, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, ihren Sitz hat.⁴⁸

Das beklagte Bundesland darf seine Vertretung in Entschädigungsklageverfahren auf den Präsidenten des Ausgangsgerichts übertragen; dies kann auch durch eine bloße Verwaltungsanweisung geschehen.⁴⁹

Für Nachteile, die aufgrund von Verzögerungen bei Gerichten des Bundes eingetreten sind, haftet gemäß § 200 Satz 2 GVG der Bund. Für Staatsanwaltschaften und für Fi- nanzbehörden in Fällen von Steuerstraftaten i.S. des § 386 Abs. 2 der Abgabenordnung gelten § 200 Sätze 1 und 2 GVG entsprechend.

3.3.3 Gerichtsverfahren

§ 198 Abs. 1 Satz 1 GVG normiert, dass derjenige angemessen entschädigt wird, der infolge einer unangemessenen Dauer eines Gerichtsverfahrens als Verfahrensbeteiligter einen Nachteil erleidet.

Die Entschädigungsregelung des § 198 GVG gilt sowohl für gerichtliche Verfahren der ordentlichen Gerichtsbarkeit, als auch, aufgrund entsprechender Anwendung des Art. 3 ff. ÜberlVfRSchG für die Verfahren der Fachgerichtsarkeit, einschließlich die der obersten Gerichtshöfe des Bundes gemäß Art. 95 GG.⁵⁰

Gerichtsverfahren i.S. des § 198 Abs. 6 Nr. 1 Halbsatz 1 GVG ist jedes Verfahren von der Einleitung bis zur endgültigen rechtskräftigen Entscheidung.

Dabei sind unter dem Eingriff Einleitung alle Formen zu verstehen, mit denen ein Ver- fahren in Gang gesetzt werden kann.⁵¹ Das gilt unabhängig davon, ob dies durch Antrag oder Klageerhebung geschieht oder ein Verfahren von Amts wegen eingeleitet wird.⁵² Eine Verfahrenseinleitung von Amts wegen kennt die FGO nicht.⁵³ Somit beginnt die Einleitung eines Verfahrens im finanzgerichtlichen Verfahren regelmäßig mit der Kla- geerhebung oder Antragstellung.⁵⁴

Zu einem Gerichtsverfahren nach § 198 Abs. 6 Nr. 1 Halbsatz 1 GVG gehören auch Verfahren auf Gewährung eines vorläufigen Rechtsschutzes und zur Bewilligung von Prozess- oder Verfahrenskostenhilfe. Somit ist ein Gerichtsverfahren alles, was nicht lediglich in einer prozessleitenden Verfügung, sondern in einer förmlichen (nicht not- wendig anfechtbaren) Entscheidung enden muss.⁵⁵ So zählen zum Anwendungsbereich des § 198 Abs. 6 Nr. 1 GVG Prozesskostenhilfegesuche, Anträge auf Beiladung, Aus- setzung oder Ruhen, Ablehnungsgesuche, Anträge auf Nebenentscheidungen nach Erle- digung in der Hauptsache oder Kostenfestsetzung und Anhörungsrügen - jeweils ein- schließlich der Rechtsbehelfs- oder Rechtsmittelverfahren (einschließlich der NZB).⁵⁶ Ausgenommen sind die gemäß § 198 Abs. 6 Nr. 1 Halbsatz 2 GVG nicht dem Finanz- rechtsweg unterliegenden und daher im Rahmen des § 155 Satz 2 FGO keine Rolle spielenden Insolvenzverfahren, Richtervorlagen gemäß Art. 100 GG, die den gesonder- ten Regelungen der Verzögerungsbeschwerde gemäß §§ 97a bis 97e BVerfGG unterfal- len und Vorlageverfahren an den Europäischen Gerichtshof, weil das deutsche Verfas- sungsrecht keine Zügigkeit im Hinblick auf den EuGH garantieren kann.⁵⁷

Nicht zu einem Gerichtverfahren hingegen zählt das dem Gerichtsverfahren vorgelager- te Vorverfahren gemäß § 44 FGO.⁵⁸ Für Verzögerungen eines finanzgerichtlichen Vor- verfahrens steht den Beteiligten das Recht der Untätigkeitsklage gemäß § 46 FGO zu.⁵⁹

Ein Gerichtsverfahren umfasst den gesamten Zeitraum des Ausgangsverfahrens, auch wenn dieses über mehrere Instanzen oder bei verschiedenen Gerichten geführt wird.⁶⁰ Damit beginnt der maßgebliche Zeitraum mit der Einleitung des Verfahrens beim FG bis zu seinem endgültigen rechtskräftigen Abschluss, der durchaus auch erst nach Durchführung eines Rechtsmittelverfahrens (Beschwerde einschl. NZB, Revision) vor dem BFH erreicht werden kann.⁶¹ Die Betrachtung des gesamten Verfahrens kann, so- fern sich die Verzögerungen im finanzgerichtlichen Verfahren über zwei Instanzen er- strecken, dazu führen, dass das Gesamtverfahren in unterschiedliche Haftungsabschnitte aufgeteilt werden muss.⁶² So sind unter Verweis auf § 200 GVG das Land für das fi- nanzgerichtliche Verfahren und der Bund für das Rechtsmittelverfahren beim BFH ge- sondert als Haftungsschuldner zu verklagen.⁶³ Allerdings kann sich eine instanzenüber- greifende Gesamtbetrachtung der Verzögerung auch entlastend auf die Haftung des Landes auswirken.⁶⁴ Der BFH ist als Rechtmittelgericht gemäß § 118 Abs. 2 FGO an die Tatsachen des FG gebunden ist und entscheidet grundsätzlich ohne weitere Ermitt- lungen, so dass die lange Verfahrensdauer durch eine schnelle Bearbeitungszeit des Rechtsmittelverfahrens durch den BFH relativiert werden kann.⁶⁵

Einem endgültigen rechtskräftigen Abschluss sind auch über den Gesetzeswortlaut des § 198 Abs. 6 Nr. 1 GVG hinaus „andere Erledigungen“ gemäß § 198 Abs. 5 Satz 2 GVG gleichzustellen, wie z.B. eine Antrags- oder Klagerücknahme oder Erledigungser- klärung.⁶⁶

3.3.4 Unangemessene Dauer des Gerichtsverfahrens

Der in § 198 Abs. 1 GVG verwendete Begriff der „Angemessenheit“ der Verfahrens- dauer ist für Wertungen offen. Dadurch wird eine Voraussetzung geschaffen das Span- nungsverhältnis zwischen einem möglichst zügigen Abschluss des Rechtsstreits und an- deren, ebenfalls hochrangigen sowie verfassungs- und menschenrechtlich verankerten prozessualen Grundsätzen berücksichtigen zu können.⁶⁷ So hat der Gesetzgeber den Entschädigungsanspruch bewusst von diesem unbestimmten Rechtsbegriff abhängig gemacht und in § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG Umstände genannt, die beispielhaft und ohne abschließenden Charakter für die Beurteilung der Angemessenheit besonders bedeutsam sein können.⁶⁸ Diese können nach dem Gesetzeswortlaut die Schwierigkeit und Bedeu- tung des Verfahrens und das Verhalten der Verfahrensbeteiligten und Dritter sein. Da- her kann die Angemessenheit der Verfahrensdauer nur nach den Umständen des Einzel- falls bestimmt werden.⁶⁹

Wichtig bei der Bestimmung, ob ein Gerichtsverfahren unangemessen lange dauert ist, dass eine Überbeschleunigung von Gerichtsverfahren in einen Konflikt mit dem An- spruch auf Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes geraten könnte.⁷⁰ Denn die Schaffung gerichtlicher Strukturen soll eine möglichst weitgehende inhaltliche Richtig- keit von Entscheidungen und ihre möglichst hohe Qualität gewährleisten.⁷¹

Darüber hinaus könnte auch die Unabhängigkeit der Richter gemäß Art. 97 Abs. 1 GG berührt sein, wenn Entschädigungsgerichte in den Freiraum der Richter eingreifen, wel- cher dazu dient Rechtssprechungsaufgaben sachgerecht erfüllen zu können.⁷² Eine zu- nehmende Überbeschleunigung von Gerichtsverfahren könnte auch dazu führen, dass der Anspruch auf den gesetzlichen Richter berührt wird, wenn einem Richter ein Ver- fahren bereits wegen kurzzeitiger, in der Person eines Richters liegender Erledigungs- hindernisse entzogen und einem anderen Richter übertragen werden würde.⁷³ Um diesen gegenläufigen, ebenfalls hochrangigen Rechtsgütern Rechnung zu tragen, darf die zeit- liche Grenze bei der Bestimmung der Angemessenheit der Dauer eines Verfahrens nicht zu eng gezogen werden.⁷⁴ Die Dauer eines Gerichtsverfahrens ist nicht schon deshalb unangemessen, weil es nicht innerhalb einer optimalen Bearbeitungszeit erledigt wird, vielmehr muss unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des BSG⁷⁵ feststellbar sein, dass eine deutliche Überschreitung der äußersten Grenze des Angemessenen vorliegt.⁷⁶

Aus den genannten Gründen ist dem Ausgangsgericht ein erheblicher Spielraum für die Gestaltung seines Verfahrens einzuräumen. So ist jedes Gericht berechtigt, einzelne (ältere und jüngere) Verfahren aus Gründen eines sachlichen, rechtlichen, persönlichen oder organisatorischen Zusammenhangs zu bestimmten Gruppen zusammenzufassen oder die Entscheidung einer bestimmten Sach- oder Rechtsfrage als dringlicher anzuse- hen als die Entscheidung anderer Fragen, auch wenn eine solche zeitliche Bevorzugung einzelner Verfahren jeweils denknotwendig zu einer längeren Dauer anderer Verfahren führt. Ebenso ist es hinzunehmen, wenn die --zum Kernbereich der richterlichen Unab- hängigkeit gehörende-- besonders intensive Befassung mit einem in tatsächlicher und/oder rechtlicher Hinsicht schwierig erscheinenden Verfahren notwendigerweise dazu führt, dass sich nicht allein die Dauer dieses Verfahrens verlängert, sondern wäh- rend dieser Zeit auch eine Förderung aller anderen diesem Richter zugewiesenen Ver- fahren nicht möglich ist. Hinzu kommt, dass es aus nachvollziehbaren Gründen der öf- fentlichen Personalwirtschaft gerichtsorganisatorisch mitunter unvermeidbar ist, Rich- tern oder Spruchkörpern einen relativ großen Bestand an Verfahren zuzuweisen. Eine gleichzeitige inhaltlich tiefgehende Bearbeitung sämtlicher Verfahren, die bei einem Gericht anhängig oder einem Spruchkörper bzw. Richter zugewiesen sind, ist aber aus tatsächlichen Gründen nicht möglich und wird auch von Art. 20 Abs. 3 GG bzw. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK nicht verlangt.⁷⁷

[...]

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¹ vgl. BVerfG Plenum, Beschl. v. 30.04.2003, 1 PBvU 1/02, BVerfGE 107, 395-418, Rn. 16.

² ebd., Rn. 63.

³ ebd., Rn. 64.

⁴ vgl. BVerfG Plenum, Beschl. v. 30.04.2003, 1 PBvU 1/02, BVerfGE 107, 395-418, Rn. 64.

⁵ vgl. EGMR, Urt. v. 02.09.2010, 46344/06, NJW 2010, 3355 – 3358, Rn. 73.

⁶ vgl. EGMR, Urt. v. 26.10.2000, 30210/96, NJW 2001, 2694-2702.

⁷ vgl. Steinbeiß-Winkelmann, Ch., Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren, 2013, Einführung, Rn. 66.

⁸ ebd., Rn. 77.

⁹ ebd.

¹⁰ vgl. Steinbeiß-Winkelmann, Ch., Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren, 2013, Einführung, Rn. 77.

¹¹ ebd.

¹² ebd., Rn. 101-104.

¹³ ebd., Rn. 108-111.

¹⁴ ebd., Rn. 142.

¹⁵ vgl. Roderfeld, W., Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungs- verfahren, 2013, GVG §198 GVG, Rn. 2.

¹⁶ vgl. Steinbeiß-Winkelmann, Ch., Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren, 2013, Einführung, Rn. 146.

¹⁷ ebd., Rn. 188.

¹⁸ vgl. Referentenentwurf v. 15.03.2010 „Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren“, S. 1.

¹⁹ vgl. EGMR, Urt. v. 29.03.2006, 36813/97, NJW 2007, 1259-1266, Rn. 183.

²⁰ vgl. Steinbeiß-Winkelmann, Ch., Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren, 2013, Einführung, Rn. 335.

²¹ vgl. EGMR, Urt. v. 02.09.2010, 46344/06, NJW 2010, 3355 – 3358.

²² ebd., Rn. 61.

²³ vgl. Steinbeiß-Winkelmann, Ch., Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren, 2013, Einführung, Rn. 336.

²⁴ ebd.

²⁵ vgl. BT- Drucksache 17/3802, S. 5.

²⁶ ebd., S. 2

²⁷ ebd., S. 5.

²⁸ vgl. Stahnecker, Th., Entschädigung bei überlangen Gerichtsverfahren, 2013, Rn. 12.

²⁹ vgl. BT- Drucksache 17/3802, S. 2.

³⁰ vgl. BT- Drucksache 17/7217, S. 16.

³¹ ebd., S. 1.

³² vgl. BT-Plenarprotokoll 17/130, S. 15348.

³³ vgl. BR-Drucksache 587/11.

³⁴ vgl. BGBl. 2011 I, S. 2302.

³⁵ vgl. Zimmermann, W., Münchener Kommentar zur ZPO, § 198, 2017, Rn. 3.

³⁶ ebd., Rn. 4.

³⁷ vgl. Althammer, Christoph/ Schäuble, Daniel, Effektiver Rechtsschutz bei überlanger Verfahrensdauer – Das neue Gesetz aus zivilrechtlicher Perspektive, NJW 2012, 1, S. 5.

³⁸ vgl. BFH, Urt. v. 17.04.2013, X K 3/12, BFHE 240, 516, Rn 20 ff.

³⁹ vgl. Stahnecker, Th., Entschädigung bei überlangen Gerichtsverfahren, 2013, Rn. 17.

⁴⁰ vgl. BT- Drucksache 17/3802, S. 23.

⁴¹ vgl. BFH, Beschl. v. 10.03.2014, X S 50/13 (PKH), BFH/NV 2014, 890, Rn. 6.

⁴² ebd., Rn. 7.

⁴³ vgl. BFH, Urt. v. 04.06.2014, X K 12/13, BFHE 246, 136, Rn. 47, und v. 20.08.2014, X K 9/13, BFHE 247, 1, Rn. 40.

⁴⁴ vgl. BFH, Urt. vom 12.07.2017, X K 3-7/16, BFH/NV 2018, 286, Rn 57.

⁴⁵ vgl. BT- Drucksache 17/3802, S. 23.

⁴⁶ vgl. BT- Drucksache 17/3802, S. 23.

⁴⁷ vgl. Guckelberger, Annette, Der neue staatshaftungsrechtliche Entschädigungsanspruch bei überlangen Verfahren, DÖV 2012, 298-298, S. 295.

⁴⁸ vgl. BFH, Urt. v. 17.04.2013, X K 3/12, BFHE 240, 516, Rn. 25 ff.

⁴⁹ ebd., Rn. 30 ff.

⁵⁰ vgl. BT- Drucksache 17/3802, S. 22.

⁵¹ ebd.

⁵² ebd.

⁵³ vgl. Schwarz, H., Hübschmann/Hepp/Spitaler, Abgabenordnung - Finanzgerichtsordnung, § 155, 2018, Rn. 68.

⁵⁴ vgl. Stiepel, P., Gosch, Abgabenordnung/Finanzgerichtsordnung, § 155 FGO, 1995, Rn. 75.

⁵⁵ vgl. Breitkreuz, T., Breitkreuz/Fichte, Sozialgerichtsgesetz, § 202 SGG, Rn. 12.

⁵⁶ vgl. Breitkreuz, T., Breitkreuz/Fichte, Sozialgerichtsgesetz, § 202 SGG, Rn. 12.

⁵⁷ vgl. Stiepel, P.., Gosch, Abgabenordnung/Finanzgerichtsordnung, 1995, § 155 FGO, Rn. 74.

⁵⁸ ebd., Rn. 75.

⁵⁹ ebd.

⁶⁰ vgl. Schwarz, H., Hübschmann/Hepp/Spitaler, Abgabenordnung - Finanzgerichtsordnung, 2018, § 155, Rn. 68.

⁶¹ ebd.

⁶² vgl. Stiepel, P., Gosch, Abgabenordnung/Finanzgerichtsordnung, 1995, § 155 FGO, Rn. 77.

⁶³ vgl. Ott, G., Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren, 2013, § 198 GVG, Rn. 52.

⁶⁴ vgl. Schwarz, H., Hübschmann/Hepp/Spitaler, Abgabenordnung - Finanzgerichtsordnung, 2018, § 155, Rn. 68a.

⁶⁵ ebd.

⁶⁶ ebd., Rn. 68.

⁶⁷ vgl. BFH, Urt. v. 07.11.2013, X K 13/12, BFHE 243, 126, Rn. 51.

⁶⁸ vgl. BT- Drucksache 17/3802, S. 18.

⁶⁹ ebd.

⁷⁰ vgl. BFH, Urt. v. 07.11.2013, X K 13/12, BFHE 243, 126, Rn. 52.

⁷¹ vgl. BFH, Urt. v. 07.11.2013, X K 13/12, BFHE 243, 126, Rn. 52.

⁷² ebd.

⁷³ ebd.

⁷⁴ ebd., Rn. 53.

⁷⁵ vgl. BSG, Urt. v. 21.02.2013, B 10 ÜG 1/12 KL, BSGE 113, 75-86, Rn. 26.

⁷⁶ BFH, Urt. v. 07.11.2013, X K 13/12, BFHE 243, 126, Rn. 53.

⁷⁷ vgl. BFH, Urt. v. 07.11.2013, X K 13/12, BFHE 243, 126, Rn. 54.