Das Subsidiaritätsprinzip der Europäischen Union in Deutschland

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Historische Entwicklung des Subsidiaritätsprinzips
1. Das Subsidiaritätsprinzip vor Maastricht
a) Interpretationen der Gemeinschaftsnormen
b) Die Bundesrepublik als Unterstützer des Subsidiaritätsprinzips
2. Das Subsidiaritätsprinzip nach Maastricht

III. Die Kontrollmöglichkeiten Deutschlands über die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips in der Europäischen Union
1. Informationspflicht der EU gegenüber den nationalen Parlamenten
2. Kontrollmechanismen des Subsidiaritätsprinzips
a) Die Subsidiaritätsrüge
b) Die Subsidiaritätsklage
3. Bewertung der Effektivität der Subsidiaritätskontrolle durch Bundestag und Bundesrat
4. Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Das Subsidiaritätsprinzip ist eines der grundlegendsten Prinzipien der Europäischen Union (EU). Es sichert den Nationalstaaten im Staatenverbund der EU zu, dass ihre Kompetenzen nicht übergangen werden und gestattet den nationalen Parlamenten und Regionen weitgreifende Kontrollbefugnisse gegenüber der Gesetzgebung der Europäischen Union. Der allgemeine Sinn und Zweck des Subsidiaritätsprinzips liegt darin, einer untergeordneten Behörde, insbesondere einer lokalen Behörde gegenüber der Zentralgewalt, ein bestimmtes Maß an Unabhängigkeit zu sichern. Somit schützt das Subsidiaritätsprinzip die Handlungsfähigkeit der Mitgliedsstaaten. Im Rahmen der Europäischen Union kommt das Subsidiaritätsprinzip dann zum Tragen, wenn Kompetenzbereiche betroffen sind, die nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fallen. Ihre Rechtsgrundlage bildet Art. 5 Abs. 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) sowie Protokoll Nr. 2 des Vertrags von Lissabon über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Nach Art. 5 Abs. 3 EUV darf „die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig [werden], sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind“.

Diese Formulierung wirft allerdings bereits mehrere Fragen aus. Zunächst erscheint es unmöglich, genaue Parameter festzulegen, an denen auszumachen wäre, wann eine Maßnahme auf Unionsebene „besser“ verwirklicht werden kann. Anschließend stellt sich zwangsläufig auch die Frage nach einer Kontrollierbarkeit des Subsidiaritätsprinzips durch die nationalen Parlamente. Wie ist es den nationalen Parlamenten sowie Parlamentskammern möglich, einem ungerechtfertigten Kompetenzverlust hin zu den europäischen Gesetzgebern vorzubeugen?

In der folgenden Arbeit wird dargelegt, wie sich das Subsidiaritätsprinzip der EU unter Mitwirkung deutscher Akteure bis zu seiner Festsetzung im Vertrag von Maastricht entwickelt hat und wie es in der verfassungsrechtlichen Praxis in Deutschland zum Tragen kommt. Insbesondere wird darauf eingegangen, inwiefern das Subsidiaritätsprinzip als effektiver Kontrollmechanismus des Bundes und der Länder gegenüber einer Überregulierung durch die Europäische Union in Deutschland Wirkung zeigt.

II. Historische Entwicklung des Subsidiaritätsprinzips

1. Das Subsidiaritätsprinzip vor Maastricht

a) Interpretationen der Gemeinschaftsnormen

Das Subsidiaritätsprinzip wurde 1993 zum ersten Mal offiziell im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) verankert. Zuvor wurde es aber bereits auf unterschiedliche Art und Weise in die Gemeinschaftsnormen hineininterpretiert.

In Art. 5 des Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKSV) ist beispielsweise festgehalten, dass die Gemeinschaft nur dann in den Markt eingreifen darf, „wenn es die Umstände erfordern“. Dieser Erforderlichkeitsgrundsatz sollte jedoch nicht in erster Linie dem Ziel dienen, Probleme primär auf mitgliedsstaatlicher Ebene anstatt auf gemeinschaftlicher Ebene zu lösen. Vielmehr stellt sich das Verhältnis zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedsstaaten der EGKS vielmehr als ein „Miteinander im Sinne eines harmonischen Verhältnisses“¹ dar, in dem weder die Mitgliedsstaaten noch die Gemeinschaft bevorzugt werden.

Weiterhin wird das seit dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG-Vertrag) verankerte Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung von Teilen der Literatur als Ausprägung des Subsidiaritätsprinzips verstanden. Es regelt das Verhältnis zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedsstaaten bei der Ausübung von Kompetenzen. Organe der Europäischen Union können nicht eigenmächtig Kompetenzen an sich ziehen, sondern dürfen nur aufgrund von Ermächtigungsgrundlagen aus den Mitgliedsstaaten handeln. Allerdings regelt das Prinzip der Subsidiarität die Kompetenzausübung genauer. Danach sollen Probleme immer möglichst bürgernah, also auf der untersten Ebene staatlicher Entscheidungsprozesse gelöst werden, während das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung die Regelungsbefugnisse der Gemeinschaft lediglich einem generellen Legitimierungszwang unterstellt.²

Sowohl der EGKS-Vertrag, als auch der EWG-Vertrag sahen also kein Subsidiaritätsprinzip im heutigen Sinne vor.

b) Die Bundesrepublik als Unterstützer des Subsidiaritätsprinzips

Ausdrücklich wurde das Subsidiaritätsprinzip das erste Mal im Entwurf des Europäischen Parlaments für einen Vertrag zur Gründung einer Europäischen Union von 1984 erwähnt. Die Kompetenzen der Union wurden hier in zwei Ebenen aufgeteilt. Auf der einen Seite die gemeinsame Aktion und auf der anderen Seite die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedsstaaten. Wenn von einer gemeinsamen Aktion die Rede ist, werden die Kompetenzen weiterhin in ausschließliche und konkurrierende Gesetzgebung unterteilt. Interessant an der Aufteilung in ausschließliche und konkurrierende Gesetzgebung ist die starke Anlehnung an Art. 72 Abs. 2 GG, was den großen Einfluss aus Deutschland auf den europäischen Verfassungsprozess deutlich macht.³ Der Entwurf formte das Subsidiaritätsprinzip aus und sah vor, dass „die Union nur tätig werden [kann], um die Aufgaben zu verwirklichen, die gemeinsam wirkungsvoller wahrgenommen werden können als von einzelnen Mitgliedsstaaten allein, insbesondere Aufgaben, deren Bewältigung ein Handeln der Union erfordert, weil ihre Ausmaße und Auswirkungen über die nationalen Grenzen hinausreichen“⁴. Allerdings scheiterte die Ratifizierung des von dem Italiener Altiero Spinelli⁵ angestoßenen Entwurfs durch die nationalen Parlamente, da kein Parlament ein Zustimmungsverfahren einleitete. Trotzdem diente dieser Entwurf als Grundlage für die weitere Institutionalisierung, auch im Hinblick auf eine Verfestigung des Subsidiaritätsprinzips in der europäischen Rechtspraxis.

Durch die Einführung der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) von 1987 wurde die Subsidiaritätsregel dann de facto in der Umweltpolitik der Europäischen Gemeinschaft eingeführt, ohne dass sie ausdrücklich als solche bezeichnet wurde.⁶ Nach Art. 130 Abs. 4 wird die Gemeinschaft dann tätig, wenn „die in Absatz 1 genannten Ziele besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können als auf der Ebene der Mitgliedsstaaten“. Durch die Verabschiedung des EEA wurde das Verhältnis von Bund und Ländern in der Bundesrepublik massiv belastet, da sowohl die Länder als auch der Bund Kompetenzverluste befürchteten. Nur durch die Einführung von weiteren Mitwirkungsbefugnissen durch die Regelungen des Zustimmungsgesetzes zur EEA konnte eine Ablehnung des Bundesrates verhindert werden. Dies zeigt, welche Ängste insbesondere die Länder dazu veranlassten, sich weiter für eine strikte Anwendung des Subsidiaritätsprinzips einzusetzen. In der Folge verfassten die Landesregierungschefs 1987 die „Zehn Münchner Thesen“, in denen sie ihre Sorge über eine zunehmende Zentralisierung der Macht sowie die damit einhergehende „Einengung des Gestaltungsspielraums der Länder“⁷ zum Ausdruck brachten. Die Ausweitung der Gemeinschaftskompetenzen durch die EEA und die geplante Erweiterung zu einer Wirtschafts- und Währungsunion führte in der Folge zu einer grundlegenden Diskussion über die Frage von Zentralismus oder Dezentralismus in der Europäischen Union.

In der Bundesrepublik sah man das Subsidiaritätsprinzip „als Garant für europäischen Föderalismus an, der sich am deutschen Modell orientiert und die Eigenstaatlichkeit der Bundesländer in der künftigen Europäischen Union garantiert“⁸. Die deutschen Bundesländer sahen in einer zunehmenden Zentralisierung der Europäischen Union die Gefahr, dass die Europäische Union Kompetenzbereiche beansprucht, die in der Bundesrepublik eigentlich in die Zuständigkeit der Länder fallen.⁹ So kam es dazu, dass in der Bundesrepublik Deutschland mit ihrer föderalen Struktur die Bundesländer als „Protagonisten des Subsidiaritätsprinzips“¹⁰ maßgeblich für eine formelle Verankerung des Subsidiaritätsgrundsatzes in den europäischen Verträgen eintraten. Der deutsche Bundesrat formulierte am 31. Juli 1990 in einem Entschluss zur Regierungskonferenz der Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft über die Politische Union seine Vorstellungen über die Reichweite des Subsidiaritätsprinzips in der Europäischen Union. Demnach soll und darf die EU nur dann handeln, „wenn und soweit das Handeln […] notwendig ist, um die in diesem Vertrag genannten Ziele wirksam zu erreichen und hierzu Maßnahmen der einzelnen Mitgliedsstaaten bzw. der Länder, der Regionen und autonomen Gebietskörperschaften nicht ausreichen“¹¹. Ein zweiter wichtiger Punkt, weshalb Deutschland für eine Einbindung des Subsidiaritätsprinzips plädierte, war die Annahme, durch ein subsidiär organisiertes Europa könne der ausufernden Bürokratie entgegengetreten werden, die aus Sicht der Mitgliedsstaaten kaum mehr zu überblicken war. In einem Memorandum der Regierung der Bundesrepublik Deutschland zum Subsidiaritätsprinzip vom September 1992 forderte die Bundesregierung, dass Entscheidungen in der Europäischen Union möglichst bürgernah zu treffen seien. Als Begründung nannte man, es sei zunächst wichtig, die Akzeptanz europäischer Entscheidungen bei den Bürgern zu erhöhen. Des Weiteren wäre eine Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips sinnvoll, um Verwaltungskosten, die bei zentralen Entscheidungsprozessen entstehen würden, zu vermeiden.¹²

2. Das Subsidiaritätsprinzip nach Maastricht

Die Bemühungen insbesondere der deutschen Bundesländer wurden 1993 mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht belohnt, in dem das Subsidiaritätsprinzip de jure im europäischen Recht verankert wurde.

In einem gemeinsamen Vorschlag von Bund und Ländern, den die Bundesregierung 1991 in die Vertragsverhandlungen von Maastricht einbrachte, wurde der Subsidiaritätsgedanke weiter präzisiert und in der Folge im Kern in den Vertrag von Maastricht übernommen. Er ist somit sowohl vom deutschen Rechtsdenken in einem föderalen System als auch vom deutschen Verständnis des Subsidiaritätsprinzips geprägt.¹³

Art. 5 Abs. 2 (ex-Art. 3b) des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) bestimmt die Wirkung des Subsidiaritätsprinzip wie folgt: „In den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, wird die Gemeinschaft nach dem Subsidiaritätsprinzip nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können.“

Ohne den Wortlaut des Art. 5 Abs. 2 EGV zu ändern wurde diesem Vertrag im Vertrag von Amsterdam das Protokoll (Nr.2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit hinzugefügt. Dadurch wurden die im Europäischen Rat von Edinburgh 1992 vereinbarten Anwendungsregeln des Subsidiaritätsprinzips rechtlich bindend in das Vertragswerk übernommen. Mit dem Scheitern des Vertrags über eine Verfassung für Europa (EVV) blieb eine weitere Vertiefung des Subsidiaritätsprinzips vorerst aus. Erst durch den Vertrag von Lissabon wurde das Subsidiaritätsprinzip erneut aufgegriffen und erweitert. Art. 5 Abs. 3 EUV¹⁴ verankert entsprechende Bestimmungen zur Subsidiarität aus dem EGV, ohne allerdings deren Wortlaut zu ändern. Hinzugefügt wurde ein expliziter Verweis auf die regionale und lokale Dimension des Subsidiaritätsprinzips.¹⁵ Zudem ersetzte der Vertrag von Lissabon das Protokoll von 1997 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit durch ein neues Protokoll gleichen Titels (Protokoll Nr.2).

Dessen wichtigste Neuerung, die veränderte Rolle der nationalen Parlamente bei der Kontrolle der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips, wird im Folgenden am Beispiel Deutschlands näher erläutert.

III. Die Kontrollmöglichkeiten Deutschlands über die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips in der Europäischen Union

1. Informationspflicht der EU gegenüber den nationalen Parlamenten

Um die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips effektiv kontrollieren zu können, ist es von Nöten, dass die nationalen Parlamente „frühzeitig und umfassend“¹⁶ über die Gesetzgebungsvorhaben der EU informiert werden. Nach Art. 4 Abs. 1-3 des Protokolls Nr. 2 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, kurz Subsidiaritätsprotokoll, sind deshalb alle Entwürfe zu Gesetzgebungsvorhaben der Unionsorgane den nationalen Parlamenten zuzuleiten. Dasselbe gilt für alle Änderungen von Gesetzesentwürfen während eines Gesetzgebungsverfahren. Eine solche Informationspflicht ist für eine effektive Subsidiaritätskontrolle unabdingbar da bei einem nicht rechtzeitigen Informationsfluss Bund und Ländern keine Möglichkeit für eine zeitlich angemessene Reaktion auf Gesetzgebungsvorhaben der EU bleibt.

[...]

¹ Molsberger, Das Subsidiaritätsprinzip im Prozess europäischer Konstitutionalisierung, S.25

² Vgl. Molsberger, Das Subsidiaritätsprinzip im Prozess europäischer Konstitutionalisierung, S.25

³ Vgl. Calliess, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip in der europäischen Union, S.35ff

⁴ Calliess, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip in der europäischen Union, S.36

⁵ 1976 bis 1986 Abgeordneter des Europäischen Parlaments (†1986)

⁶ Vgl. Lecheler, Das Subsidiaritätsprinzip, S.23f

⁷ Pieper, Subsidiarität, S.221

⁸ Calliess, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip in der europäischen Union, S.52

⁹ Vgl. Pieper, Subsidiarität, S.19ff

¹⁰ Pieper, Subsidiarität, S.19

¹¹ Calliess, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip in der europäischen Union, S.53

¹² Vgl. Calliess, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip in der europäischen Union, S.53f

¹³ Vgl. Molsberger, Das Subsidiaritätsprinzip im Prozess europäischer Konstitutionalisierung, S.47ff

¹⁴ Vertrag über die Europäischen Union

¹⁵ Vgl. Folz, Kompetenzverteilung zwischen der EU und ihren Mitgliedsstaaten, S.70ff

¹⁶ Groh, Die Rolle der nationalen Parlamente, S.84