Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt - die Reform des Arbeitsmarktes durch Umsetzung der Vorschläge der Hartz-Kommission

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Hinweise zur Textgestaltung

1. Einleitende Erläuterungen

2. Der Arbeitsmarkt in Deutschland
2.1 Die Zunahme der Arbeitslosigkeit seit 1970
2.2 Arbeitslosigkeit Herausforderungen für Gesellschaft und Staat
2.2.1 Langzeitarbeitslosigkeit
2.2.2 Eingliederung von älteren Arbeitslosen
2.2.3 Vermittlung von Geringqualifizierten
2.3 Maßnahmen der früheren Arbeitsmarktpolitik
2.3.1 Veränderungen in der Verwaltung von Arbeitslosen
2.3.2 Job-AQTIV-Gesetz
2.3.3 Vermittlungsgutscheine

3. Der politische Auftrag an die Hartz-Kommission
3.1 Auftrag der Kommission
3.2 Mitglieder der Kommission
3.3 Von 13 Innovationsmodulen zu den Gesetzen für „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“
3.3.1 Umsetzung der Hartz-Vorschläge
3.3.2 Programm „Kapital für Arbeit“, „JobFloater“

4. Die „Hartz-Gesetze“

5. Hartz I
5.1 Vorschläge und Module der Kommission
5.1.1 PersonalServiceAgentur (PSA)
5.1.1.1 Die PSA als Dienstleistungsorganisation
5.1.1.2 Zusammenarbeit zwischen JobCenter und PSA
5.1.1.3 Entlohnung des PSA-Arbeitnehmers
5.1.1.4 Coaching und Qualifizierung
5.1.1.5 Anforderungen an die Gesetzgebung
5.1.2 Quick-Vermittlung
5.2 Gesetzgebung und Umsetzung
5.2.1 Erstes Gesetz für Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt
5.2.2 Frühzeitige Meldepflicht
5.2.3 PersonalServiceAgentur
5.2.4 Änderungen des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes
5.2.5 Arbeitgeberzuschüsse für ältere Arbeitnehmer
5.3 Wirkung und Bewertung der PSA
5.3.1 Vermittlung, Klebeeffekt und Drehtüreffekt
5.3.2 Ökonomische Risiken der PSA

6. Hartz II
6.1 Vorschläge und Module der Kommission
6.2 JobCenter
6.2.1 Gesetzliche Umsetzung der JobCenter
6.2.2 Bewertung der JobCenter
6.3 Ich-AG, Familien-AG
6.3.1 Wege aus der Schwarzarbeit
6.3.2 Vorschläge und Module der Kommission zur Ich-AG und
Familien-AG
6.3.3 Gesetzliche Grundlage der Ich-AG
6.3.4 Bewertung der Ich-AG
6.3.5 Schlupfloch Ich-AG statt Arbeitslosengeld II
6.3.6 Ich-AG Förderungen und Abbrüche
6.4 Mini- und Midi-Jobs
6.4.1 Vorschläge und Module der Kommission
6.4.2 Gesetzliche Grundlage der Mini- und Midi-Jobs
6.4.3 Bewertung der Mini-Jobs

7. Hartz III
7.1 Vorschläge und Module der Kommission
7.1.1 Umbau der Bundesanstalt für Arbeit
7.1.2 Organisatorischer Aufbau der „BA-Neu“
7.1.3 JobCenter
7.2 Gesetzgebung und Umsetzung
7.2.1 Drittes Gesetz für Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt
7.2.2 Umwandlung der Behörden der Arbeitsverwaltung
7.2.3 Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte
7.2.4 Einführung der JobCenter
7.2.4.1 Beispiel eines JobCenters der Stadt Frankfurt am Main
7.2.5 Neue Zusammenarbeit zwischen Bundesregierung und Bundesagentur

8. Hartz IV
8.1 Vor Hartz IV - Zuständigkeitsverteilung
8.2 Vorschläge und Module der Kommission
8.2.1 Arbeitslosengeld I
8.2.2 Arbeitslosengeld II
8.2.3 Sozialgeld
8.2.4 Prüfauftrag zur Evaluation
8.2.5 Signaturkarte
8.2.6 Vereinfachungen von Leistungen und Verwaltung
8.3 Umsetzung der Vorschläge
8.3.1 Viertes Gesetz für Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt
8.3.2 Zusammenarbeit mit den örtlichen Trägern der Sozialhilfe
8.3.3 Träger der Leistungen
8.3.4 Kommunale Träger, Optionsmodell
8.3.5 Zusammenarbeit zwischen kommunalen Trägern und Arbeitsagenturen
8.3.6 Einführung von Hartz IV zum 01. Januar 2005
8.3.7 Grundsatz des Forderns durch das SGB II
8.3.8 Leistungen des SGB II
8.3.8.1 Eingliederungsvereinbarung
8.3.8.2 Ein-Euro-Job
8.3.8.3 Arbeitslosengeld II
8.3.8.4 Sozialgeld
8.4 Auswirkungen von Hartz IV
8.4.1 Sanktionen
8.4.2 Beispielrechnung ALG II - Alleinstehender
8.4.3 Beispielrechnung ALG II - Familie mit zwei Kindern
8.4.4 Anrechnung bei Erwerbstätigkeit
8.5 Bewertung von Hartz IV
8.6 Erste Erfahrung mit Hartz IV im 1. Quartal 2005
8.7 Änderungen seit Einführung der Reformen

9. Zusammenfassende Bewertung der Reformen für „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“

Anhang

Literaturverzeichnis

Eidesstattliche Erklärung

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1:

Vgl. Schäfer, Holger (2004):

Themenservice des Instituts der deutschen Wirtschaft, Dossier Nr. 26 Arbeitsmarkt, Deutscher Instituts-Verlag GmbH, Köln, 2004,

Abbildung 2:

Hartz, Peter u.a. (2002): Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, Bericht der Kommission, Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, Berlin, Broschüre Nr. A 306, 2002,

Abbildung 3:

Hartz, Peter u.a. (2002): Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, Bericht der Kommission, Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, Berlin, Broschüre Nr. A 306, 2002

Abbildung 4:

Deutscher Bundestag Drucksache 15/4300 (2004): Unterrichtung durch die Bundesregierung, Jahresgutachten 2004/05 des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaft-lichen Entwicklung, Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH, Köln, 18.11.2004

Abbildung 5:

Hartz, Peter u.a. (2002): Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, Bericht der Kommission, Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, Berlin, Broschüre Nr. A 306, 2002,

Abbildung 6:

Vgl. Stumberger, Rudolf (2005): Hartz IV – Der Ratgeber, Linde Verlag, Wien, 2005,.

Abbildung 7:

Vgl. Stumberger, Rudolf (2005): Hartz IV – Der Ratgeber, Linde Verlag, Wien, 2005,

Abbildung 8:

Vgl. Hüttenbrink, Jost (2004): Sozialhilfe und Arbeitslosengeld II, 8. Auflage, Deutscher Taschen-buch Verlag, München, 2004,

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Hinweise zur Textgestaltung

In den dem Verfasser vorliegenden Quellen sind thematische Begriffsdefinitionen in unterschiedlichen Textgestaltungen dar-gestellt. Aus diesem Grund können Schreibweisen, wie z.B. PersonalServiceAgentur oder Personal-Service-Agentur, vonein-ander abweichen.

Durch die anstehende Rechtschreibreform unterscheiden sich die Quellen in ihrer Rechtschreibung, so daß in dieser Arbeit verschiedene Schreibweisen vorliegen. Grundlage dieser Arbeit ist die alte Rechtschreibung. Direkte Zitate sind zeichengenau darge-stellt und weichen gegebenenfalls von dieser ab.

1. Einleitende Erläuterungen

Die Arbeitslosigkeit in Deutschland ist in den letzten Jahren stark angestiegen, so daß die sozialen und finanziellen Verpflichtungen des Staates aus dem Gleichgewicht geraten, und Politik und Gesellschaft vor erheblichen Herausforderungen stehen. Der fehlende und seit langem herbeigesehnte wirtschaftliche Impuls läßt weiter auf sich warten, und eine Entspannung ist, insbesondere für den Arbeitsmarkt, nicht erkennbar.

Die Behörden der Arbeitsverwaltung konzentrierten sich mehr auf die Verwaltung von Arbeitslosen, anstatt die Vermittlung in den Kern ihrer Tätigkeiten zu legen. In der Legislaturperiode 1998-2002 versuchte die Bundesregierung den Vermittlungsprozeß in den Arbeitsämtern zu stärken. Während dieser Strukturveränderungen wurde durch falsche veröffentlichte Vermittlungsstatistiken der Bundesanstalt für Arbeit (BA) die Öffentlichkeit auf Mißstände und organisatorische Unzulänglichkeiten der BA aufmerksam.

Die Bundesregierung setzte daraufhin eine Kommission ein, um eine effizientere, flexiblere und leistungsfähigere Arbeitsmarktpolitik auszuarbeiten, und um einen modernen Zuschnitt der BA zu realisieren. Die Vorschläge der Kommission „Moderne Dienst-leistungen am Arbeitsmarkt“ gingen über ihren Auftrag hinaus, und sorgten durch verschärfte Regelungen für Leistungsbezieher für politischen und gesellschaftlichen Diskussionsstoff.

Die Ausführungen dieser Arbeit erläutern vorab die Arbeitsmarkt-entwicklung seit dem Jahr 1970 bis zur gegenwärtigen Lage und gewähren einen Einblick in bereits vor dem eigentlichen Reformpaket realisierte Maßnahmen zur Verbesserung der Vermittlungs-aktivitäten. Im Anschluß werden die vier Gesetze für „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“, die in der Öffentlichkeit „Hartz I“ bis „Hartz IV“ genannt werden, anhand ihrer Kommissions-vorschläge, ihrer gesetzlichen Umsetzung und ihrer Bewertung dargestellt.

2. Der Arbeitsmarkt in Deutschland

2.1 Die Zunahme der Arbeitslosigkeit seit 1970

Die Arbeitslosigkeit ist erst in den siebziger Jahren zu einem gesellschaftlichen Thema geworden.^[1] Seit dem Jahr 1970 stieg die Zahl der arbeitslosen Menschen über die Jahrzehnte stetig an. In Westdeutschland stieg die Zahl der erwerbslosen Menschen von 149.000 (0,7 % der abhängigen zivilen Erwerbspersonen) im Jahr 1970 auf 2,753 Millionen (9,3 %) im Jahr 2003.^[2] In Ostdeutschland stieg sie von 1,279 Millionen (14,4 %) im Jahr 1992 auf 1,623 Millionen Menschen (20,1 %) im Jahr 2003.^[3] Durch die Wieder-vereinigung Deutschlands können erst seit dem Jahr 1990 die Zahlen der Arbeitslosigkeit der alten und neuen Bundesländer miteinander verglichen werden. Die Gesamtarbeitslosigkeit im vereinten Deutschland stieg von 2,979 Millionen (8,5 %) im Jahr 1992 auf 4,376 Millionen Menschen (11,6 %) im Jahr 2003.^[4]

Die gesamtfiskalischen Kosten betrugen im Jahr 2003 82,7 Milliarden Euro (3,88 % des Bruttoinlandsproduktes (BIP)), darunter 15,9 Milliarden Euro Steuer- und 22,7 Milliarden Euro Sozialversicher-ungsmindereinnahmen.^[5] Der volkswirtschaftliche Schaden, der durch die Inaktivität der Arbeitslosen entsteht, ist in diesem Zusammen-hang schwer zu beziffern.^[6] Schätzungen aus dem Jahr 2001 gehen von 230 Milliarden Euro aus, die erwirtschaftet werden könnten, wenn alle Arbeitslosen eine Beschäftigung finden würden.^[7] Das entspricht rund 11 % des BIP von 2001.^[8]

2.2 Arbeitslosigkeit - Herausforderungen für Gesellschaft und Staat

Das Problem der Arbeitslosigkeit tritt nicht nur in Deutschland auf.^[9] In den neunziger Jahren hatten viele europäische Länder höhere Arbeitslosenquoten als heute Deutschland.^[10] Durch veränderte Rahmenbedingungen konnte dort die Arbeitslosigkeit gesenkt werden und sie gelten heute als beschäftigungspolitische Vorbilder.^[11] Spanien zum Beispiel senkte seine Arbeitslosenquote von 1992 bis 2003 von 14,9 % auf 11,3 %,^[12] während sie im gleichen Zeitraum in Deutschland von 6,4 % auf 9,3 % stieg.^[13] Ein direkter Vergleich der Quoten kann nicht erfolgen, da die Gründe für die Entwicklung der Arbeitslosigkeit in unterschiedlichen Ursachen und Wirkungen liegen. Das Lohnniveau, die Höhe der staatlichen Unterstützung bei Arbeits-losigkeit spielen ebenso eine Rolle, wie rechtliche und institutionelle Rahmenbedingungen.^[14]

Die gegenwärtige Langzeitarbeitslosigkeit, die Wiedereingliederung von älteren Arbeitslosen, die Vermittlung von Geringqualifizierten, die steigende Abgabenbelastung, ein stark reguliertes Arbeitsrecht und die Finanzkrise der sozialen Sicherungssysteme erfordern eine fundamentale Neuorientierung der Wirtschafts-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik. Durch die Gesamtheit der Probleme am Arbeitsmarkt stehen Staat und Gesellschaft vor großen Herausforderungen.^[15]

2.2.1 Langzeitarbeitslosigkeit

Das Problem der Langzeitarbeitslosigkeit liegt unter anderem an dem „Mismatch“, daß die angebotenen Stellen und die Langzeitarbeits-losen nicht zueinander finden.^[16] Die Ursachen dieses „Mismatches“ können in der nicht örtlichen Verfügbarkeit der Langzeitarbeitslosen, in nicht vorhandenen Qualifikationen oder einem Anreizproblem begründet sein.^[17] Denn solange der Arbeits-lose ausreichend staatliche Unterstützung in finanzieller Form erhält, besteht die Gefahr, daß er sich nicht in dem erforderlichen Umfang um eine neue Beschäftigung bemüht.^[18] Je länger jedoch die Arbeitslosigkeit dauert, um so größer ist der Verlust an Humankapital^[19].^[20] Eine Integration in den ersten Arbeitsmarkt wird somit mit fortdauernder Zeit immer schwieriger.

2.2.2 Eingliederung von älteren Arbeitslosen

Insbesondere ältere Erwerbslose sind von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen, während ältere Arbeitnehmer aufgrund der ausgeprägten Schutzwirkungen des Kündigungsschutzgesetzes ein geringeres Risiko haben arbeitslos zu werden.^[21] Im Falle einer eintretenden Arbeitslosigkeit sinken dadurch die Chancen wieder eine Neuanstellung zu finden.^[22]

Während in der Altersgruppe von 25 bis 30 Jahren 1,8 % der Erwerbspersonen langzeitarbeitslos sind, steigt die Quote auf 7,5 % bei den 55- bis 60-jährigen. Gründe für die Langzeitarbeitslosigkeit sind unter anderem die Möglichkeiten frühzeitig aus dem Berufsleben auszusteigen, um den Ausstieg als Übergangsphase vor der Rente zu nutzen.^[23]

„Der Anteil der Arbeitslosen mit einem Alter ab 55 Jahren an allen registrierten Arbeitslosen ist in Ostdeutschland mit 10,1 vH etwas niedriger als in Westdeutschland (11,8 vH). Dies deutet darauf hin, dass der geringere Anteil der Erwerbs-tätigen dieser Altersgruppen an allen Erwerbstätigen in Ost-deutschland auf einen - arbeitsmarktpolitisch unterstützten - früheren Rückzug aus dem Erwerbsleben und nicht bloß auf eine höhere Arbeitslosenquote in dieser Gruppe zurück-zuführen ist.“^[24]

Durch das frühzeitige Ausscheiden aus dem Erwerbsleben entgeht dem Staat, nach Ausführung des Instituts der deutschen Wirtschaft (IdW), eine erhebliche Wirtschaftsleistung.

„Würden alle Personen von 55 bis 60 Jahren erwerbstätig sein und die durchschnittliche Leistung aller Erwerbstätigen erreichen, könnte das Bruttoinlandsprodukt um über 180 Milliarden Euro höher sein. Das entspricht fast einem Zehntel der tatsächlichen Wirtschaftsleistung. Mehr Wirtschaftsleistung würde letztlich dann zu mehr Arbeitsplätzen für Arbeitnehmer aller Altersgruppen führen.“^[25]

2.2.3 Vermittlung von Geringqualifizierten

Die mangelnde Qualifikation eines Teils der Arbeitslosen stellt ein weiteres Problem für den Arbeitsmarkt dar. Im Jahr 2002 hatten 22,6 % der Arbeitslosen keine abgeschlossene Berufsausbildung.^[26] Bei einer Gegenüberstellung von West- und Ostdeutschland verdeutlichen sich die unterschiedlichen Bildungssysteme der ehemaligen DDR und der früheren Bundesrepublik.^[27] In West-deutschland liegen für 24,5 % und in Ostdeutschland für 14,9 % der Arbeitnehmer im Mikrozensus^[28] des Statistischen Bundesamtes vom Mai 2003 keine Angaben oder die Angabe „keinen Abschluß“ zum Berufsabschluß vor.^[29]

Das Institut der Wirtschaft beschreibt die zusammenhängenden Problematiken zwischen mangelnder Qualifikation und Ver-änderungen im Produktionsprozeß. Die Anforderungen an die Quali-fikation der Beschäftigten werden unter anderem durch moderne Produktionsmethoden erhöht. Der technische Fortschritt verstärkt den Rationalisierungsdruck, während gleichzeitig der Bedarf für einfache Tätigkeiten sinkt. Gleichzeitig müssen Geringqualifizierte indirekt mit den billigeren Arbeitskräften im Ausland konkurrieren. Durch die Globalisierung entstehen somit weitaus stärkere Möglichkeiten Produkte im Ausland herzustellen, um sie in Deutschland zum Verkauf anbieten zu können. Das niedrige Lohn-niveau für Geringqualifizierte bietet meist keinen Anreiz eine dauer-hafte Beschäftigung aufzunehmen, und die unabhängig vom Arbeitswillen gezahlte Sozialhilfe wirkt wie ein Mindestlohn.^[30] „In der Konsequenz bleiben sie beschäftigungslos, weil sich Sozialhilfe eher lohnt als Arbeit.“^[31]

Die Wurzel des Beschäftigungsproblems liegt darin, daß der Ertrag aus einfachen Tätigkeiten nicht ausreicht das Existenzminimum des Arbeitnehmers und die Lohnnebenkosten zu finanzieren.^[32] „Die Lohnnebenkosten haben eine Höhe erreicht, die für alle eine nicht mehr tragbare Belastung darstellt und sich als Beschäftigungshin-dernis erweist.“^[33] Die Unternehmen schaffen nur Arbeitsplätze, wenn die Erträge aus dieser Arbeit mindestens die Arbeitskosten decken, doch die Erträge der Geringqualifizierten sind dagegen meist eher gering.^[34] Die Gewerkschaften haben hier reagiert, überproportional hohe Lohnforderungen durchgesetzt, und ein existenzsicheres Einkommen für einfache Tätigkeiten ermöglicht.^[35] Als Konsequenz hieraus sind Jobs dieser Art verloren gegangen.^[36]

2.3 Maßnahmen der früheren Arbeitsmarktpolitik

Bis zur Reform der „Modernen Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ wurde eine eintretende Arbeitslosigkeit durch Leistungen des Arbeitslosengeldes oder der Arbeitslosenhilfe nach dem Arbeits-förderungsgesetz (AFG), welches im Dritten Buch des Sozialgesetz-buches implementiert war, abgesichert.^[37] Das Arbeitslosengeld richtete sich nach der Höhe des zuletzt erzielten Arbeitsentgelts, und die Zahlung war in Abhängigkeit von der Beitragspflicht und der Arbeitsdauer des Versicherten zeitlich befristet.^[38] Nach Ablauf der Berechtigung Arbeitslosengeld zu erhalten, oder bei fehlendem Anspruch, wurde unter der Voraussetzung der Arbeitsvermittlung zur Verfügung zu stehen eine Arbeitslosenhilfe gezahlt.^[39]

Die durch die Arbeitslosenversicherung und durch Bundesmittel finanzierte Bundesanstalt für Arbeit stellte für Maßnahmen nach dem AFG den drittgrößten Ausgabeposten im Sozialsystem in Deutsch-land dar.^[40] Im Jahr 1999 wurden für Arbeitsförderung und Arbeits-losenversicherung 69,2 Milliarden Euro ausgegeben, während es im Vergleich zu 1991 44,6 Milliarden Euro waren.^[41] Die Aufwendungen steigen kontinuierlich an und angesichts der damit verbundenen Beitragszahlungen, die vor allem für die Arbeitgeber einen bedeutsamen Beitrag zu den Lohnnebenkosten darstellen, stellt sich die Frage, wie die Ausgaben für die Volkswirtschaft begrenzt werden können.^[42] Im Jahr 1997 wurden mit dem Arbeitsförderungsreform-gesetz, dem Ersten Gesetz zur Änderung des Dritten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze Änderungen vorgenommen, mit denen die Arbeitslosigkeit reduziert, der Leistungsmißbrauch bekämpft und die Effizienz der Bundesanstalt für Arbeit gesteigert werden sollte.^[43]

Das AFG konnte nur indirekt oder überhaupt nicht auf wesentliche Ursachen der Problematik des Arbeitsmarktes wie Zuwanderungen, Tarifautonomie oder Globalisierung einwirken.^[44] Zudem zielte es vor allem auf konjunkturelle Arbeitsmarktprobleme ab, die seit Mitte der 70er Jahre in Deutschland nicht mehr für das Arbeitsmarkt-geschehen im Vordergrund stehen.^[45] Es konnte insgesamt das Ein-kommensniveau stabilisieren und soziale Notlagen mindern, aber nicht dazu beitragen, daß ein höherer Beschäftigungsstand erreicht wurde.^[46]

2.3.1 Veränderungen in der Verwaltung von Arbeitslosen

Die Behörden der Arbeitsverwaltung, die Bundesanstalt für Arbeit, die Landesarbeitsämter und die Arbeitsämter auf kommunaler Ebene zielten vorrangig auf die Verwaltung der Erwerbslosen, um sie im weiteren Verwaltungsablauf wieder in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Kunden- und zielorientierte Arbeitsweisen waren nicht die vorrangigen Aktivitäten. Die Bundesregierung versuchte bereits zu Beginn des Jahres 2002, durch Maßnahmen und Veränderungen den Weg für eine engagierte Vermittlung von Arbeitslosen zu ebnen.

2.3.2 Job-AQTIV-Gesetz

Die Bundesregierung schuf mit dem zum 01. Januar 2002 inkraft-getretenen Job-AQTIV-Gesetz die Grundlage für eine wirksamere Arbeitsmarktpolitik. Durch präventivere Ansätze bei der Beratung und Vermittlung sollte Arbeitslosigkeit vermieden und Arbeitslose so schnell wie möglich wieder in das Erwerbsleben integriert werden.^[47] Die Modernisierung und Intensivierung der Beratungs- und Arbeits-vermittlungsaktivitäten der BA standen im weiteren Kern der Reform-überlegungen.^[48] Mit dem Job-AQTIV-Gesetz wurden die Grundsätze Aktivieren, Qualifizieren, Trainieren, Investieren und Vermitteln in den Vordergrund der Arbeitsvermittlung gestellt.^[49]

2.3.3 Vermittlungsgutscheine

Die Aufhebung der Erlaubnispflicht für private Arbeitsvermittler und die Einführung von Vermittlungsgutscheinen für Arbeitslose im Frühjahr 2002 sollte den Wettbewerb zwischen öffentlichen und privaten Arbeitsvermittlern fördern.^[50] Mit dem Vermittlungsgutschein verpflichtete sich die Agentur für Arbeit, einem vom Arbeitnehmer eingeschalteten Vermittler eine Vergütung für dessen Vermittlungs-tätigkeit zu zahlen.^[51] Bis Dezember 2004 wurden insgesamt 1,403 Millionen Vermittlungsgutscheine ausgegeben, und damit 102.580 Beschäftigungsverhältnisse begründet.^[52] Bezogen auf die gesamte Arbeitsmarktpolitik haben die Vermittlungsgutscheine ein geringes Gewicht, denn gemessen an allen Abgängen von Arbeitslosen in Beschäftigung haben sie einen Anteil von nur 1,1 %.^[53]

3. Der politische Auftrag an die Hartz-Kommission

Zu den bestehenden Problemen am Arbeitsmarkt traten im Jahr 2002 Unstimmigkeiten bei der Vermittlungsstatistik der Bundes-anstalt für Arbeit (BA) an die Öffentlichkeit. Der Bundesrechnungshof wies der BA nach, daß diese, in der als Erfolgsindikator geltenden Vermittlungsstatistik, Arbeitsvermittlungen dargestellt hatte, die keine waren.^[54] Die Bundesregierung hatte als Reaktion auf die bekannt gewordenen Fehler einen Zweistufenplan auferlegt, um einen strukturellen Umbau der BA einzuleiten.^[55]

Der Umbau sollte sich an den Grundsätzen von Dienstleistung im Wettbewerb, der Konzentration auf Kernaufgaben mit der Arbeits-vermittlung, sowie modernem kundenorientiertem Unternehmens-management mit hoher Leistungsfähigkeit orientieren.^[56]

3.1 Auftrag der Kommission

In der ersten Stufe wurden Sofortmaßnahmen zur Modernisierung der Leitungsstrukturen der Bundesanstalt für Arbeit eingeleitet, die zu Wettbewerbsstärkungen in der Arbeitsvermittlung durch freien Markt-zugang für Vermittler, zu Kooperationssteigerungen mit Dritten und zu Kundenorientierung an Qualitätsmaßstäben führen sollten.^[57] In der zweiten Stufe beauftragte die Bundesregierung am 22. Februar 2002 eine Kommission, ein Konzept für den künftigen Aufgaben-zuschnitt, die neue Organisationsstruktur und ein Durchführungs-konzept bis zum Ende der Legislaturperiode vorzulegen. Die Leitung der Kommission wurde dem Personalvorstand der Volkswagen AG, Peter Hartz, übertragen.^[58] Hartz wurde durch die Einführung von neuen Arbeitszeit- und Tarifmodellen wie die 4-Tage Woche oder dem Projekt 5.000 x 5.000 bekannt, in dem 5.000 Stellen ausschließ-lich mit Arbeitslosen besetzt wurden, um mit einem fixen Monatslohn von 5.000 DM bzw. 2.556 Euro die Produktion eines neuen Fahr-zeugmodells statt im Ausland in Deutschland sicherzustellen.^[59]

3.2 Mitglieder der Kommission

Die von Peter Hartz geleitete Kommission wurde von 15 erfahrenen Mitgliedern aus Wirtschaft und Politik gebildet. Vorstandsmitglieder und Führungskräfte deutscher Großindustrie, Banken, Unter-nehmensberatungen, Gewerkschaften, Verbandsfunktionäre, Hoch-schulprofessoren, Selbständige und politische Amtsinhaber sorgten für einen Querschnitt aus unabhängigen Interessensgruppen. Kritiker sahen durch die Zusammensetzung der Kommission einen be-grenzten Einigungsspielraum. Die unterschiedlichen Ansichten der Interessenvertreter würden ein begrenztes Maximum an Einigungs-fähigkeit zulassen.^[60] Trotzdem wurde zum Schluß der Beratungen ein einstimmiger Konsens gefunden.^[61]

3.3 Von 13 Innovationsmodulen zu den Gesetzen für „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“

Die Kommission präsentierte am 16. August 2002 ihre Vorschläge zum Abbau der Arbeitslosigkeit und zur Umstrukturierung der Bundesanstalt für Arbeit mit dem Titel „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ in 13 Innovationsmodulen, die auf eine unverzügliche Umsetzung, Effizienzsteigerung und deren Evaluierung ausgelegt waren.^[62] Die Bundesregierung beschloß am 21. August 2002 die sofortige Umsetzung der Vorschläge mit dem Ziel der Schaffung neuer Arbeitsplätze, der Zusammenbringung von Arbeitslosen und offenen Stellen sowie von kundenfreundlicherer und effizienterer Strukturen der Bundesanstalt für Arbeit.^[63] Am 22. Oktober 2002 wurde von der Bundesregierung die Einsetzung eines Steuerungs-kreises beschlossen, der die Umsetzung der Vorschläge sicher-stellen sollte.^[64] Der Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland Gerhard Schröder versicherte, dafür zu sorgen, daß „diese Reform nicht nur eine Angelegenheit von Politik, von Gesetzgebung und von Verbänden wird, sondern die gesamte Gesellschaft beschäftigt.“^[65]

3.3.1 Umsetzung der Hartz-Vorschläge

Die Bundestagswahl im Jahr 2002 bestätigte die Regierungskoalition für eine weitere Legislaturperiode. Bundeskanzler Schröder stellte in seiner Regierungserklärung vom 14. März 2003 das Reform-programm „Agenda 2010“ vor und kündigte einen weitreichenden Umbau der deutschen Gesellschaft in den Bereichen Finanz-haushalt, Arbeit, Wirtschaft und soziale Sicherheit an.^[66] Der Schwer-punkt der „Agenda 2010“ lag und liegt in der Arbeitsmarktpolitik und beinhaltet einen Großteil der Kommissionsvorschläge.^[67]

Im Zuge des politischen Entscheidungsprozesses wurde der Großteil der Reformvorschläge in vier Gesetzesentwürfen, den Gesetzen für „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“, dem Bundestag zur Abstimmung vorgelegt und bis zum 01. Januar 2005 in Kraft gesetzt.

Das Modul „JobFloater“ wurde direkt im Programm „Kapital für Arbeit“ umgesetzt, während andere Kommissionsvorschläge nicht weiter verfolgt wurden. Hierzu gehören die Module „AusbildungsZeit-Wertpapier“, das dem Inhaber eine Ausbildung und eine Ausbildungsfinanzierung garantiert,^[68] und „Kein Nachschub für Nürnberg“, das Unternehmen durch ein Bonussystem bei der Arbeitslosenversicherung an Entlassungen hindern sollte.^[69] Der Umbau der Landesarbeitsämter zu „KompetenzCenter“ wurde mit der Umbenennung in Regionaldirektionen vollzogen, wobei die Bundesländer sich gegen eine weitergehende Reform wehrten.^[70] Das Modul „Profis der Nation“ rief rund sieben Millionen Menschen wie Künstler, Politiker, Journalisten, Funktionsträger und Organisa-tionen auf, ein flächendeckendes Netzwerk von konkreten Projekten zum Abbau der Arbeitslosigkeit zu bilden.^[71]

3.3.2 Programm „Kapital für Arbeit“, „JobFloater“

Die Bundesregierung setzte Ende 2002 das Modul „JobFloater“ als Programm „Kapital für Arbeit“ um. Die Kreditanstalt für Wieder-aufbau (KfW) gewährte kleinen und mittleren Unternehmen unter bestimmten Voraussetzungen einen subventionierten, im Vergleich zu herrschenden Kreditkonditionen, zinsgünstigen Kredit, sofern sie dauerhaft einen Arbeitslosen oder einen Auszubildenden ein-stellten.^[72] Der Erfolg dieses Programms erfüllte nicht die damit verbundenen Hoffnungen, denn von Beginn des Programms im November 2002 bis zur Übernahme in das Programm „Unternehmer-kapital“ im März 2004 wurden 2.717 Darlehen mit einem Gesamt-volumen von 925 Millionen Euro zur Förderung von 13.324 Arbeits-plätzen vergeben.^[73] Die von der Kommission erhofften 50.000 Bewilligungen im ersten und 300.000 im dritten Jahr wurden ebenso verfehlt^[74] wie das erwartete Fördervolumen von fünf Milliarden Euro.^[75]

Mittlerweile ist das Programm „Kapital für Arbeit“ in das Kreditprogramm „Unternehmerkapital“ der KfW-Bankengruppe integriert und wurde hinsichtlich der Förderbedingungen gelockert.^[76] Es wurde auf die Förderung von neuen Ausbildungsplätzen ausge-dehnt und die Einstellung eines Arbeitslosen oder Auszubildenden ist nicht mehr die alleinige Fördervoraussetzung. Zur Bewilligung eines zinsgünstigen Darlehens reicht bereits die Sicherung bestehender Arbeitsplätze.^[77]

4. Die „Hartz-Gesetze“

Die in vier Reformgesetze für „Moderne Dienstleistungen am Arbeits-markt“ gefaßten Vorschläge der Kommission werden in der Öffentlichkeit als „Hartz I“ bis „Hartz IV“ bezeichnet. Im Zuge der politischen und gesellschaftlichen Diskussion hat sich diese Bezeichnung in den Sprachgebrauch verfestigt. Die Ausführungen dieser Arbeit orientieren sich an diesen Kurzformen.

5. Hartz I

5.1 Vorschläge und Module der Kommission

Das Modul „PersonalServiceAgentur“ (PSA) bildet, neben der „Quick-Vermittlung“ und Teilelementen der Vorschläge zur „Förderung älterer Arbeitnehmer“, das Kernelement der im Ersten Gesetz für Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt verwirklichten Kom-missionsvorschläge.

5.1.1 PersonalServiceAgentur (PSA)

5.1.1.1 Die PSA als Dienstleistungsorganisation

Die Kommission definierte die PersonalServiceAgentur (PSA) als Herzstück zum Abbau der Arbeitslosigkeit in einer neuen Form der integrationsorientierten Zeitarbeitsgesellschaft. Die PSA bietet flächendeckend als eigenständige Business Unit Dienstleistungen für die JobCenter an. Durch Verlust des Arbeitsplatzes wandern die Menschen nicht in die Arbeitslosigkeit ab, sondern werden durch die PSA im Beschäftigungssystem gehalten. Die JobCenter bieten allen geeigneten erwerbsfähigen Arbeitssuchenden die Möglichkeit der Bewerbung bei einer PSA. Lehnt der Bewerber ein zumutbares Angebot ab, kann der Vermittler leistungsrechtliche Konsequenzen einleiten. Durch die Einstellung des Arbeitslosen bei einer PSA tritt dieser einem Arbeitsverhältnis bei, welches beiderseitige arbeits-rechtliche Grundlagen mit Rechten und Pflichten schafft. Der ehemals Arbeitslose wird zum Zeitpunkt der Einstellung sozialver-sicherungspflichtig. Die PSA ergründet für den PSA-Arbeitnehmer die Möglichkeiten zur Weiterbildung und initiiert die erforderlichen Maßnahmen.^[78]

Die PSA ermöglicht Arbeitgebern, die Arbeitskräfte zu günstigen Konditionen auszuleihen.^[79] Sie wird künftig den Arbeitgebern eine Anbindung an das von ihnen nachgefragte Arbeitskräftepotential ermöglichen und diese von den neuen Möglichkeiten zur Reinte-gration von Arbeitssuchenden überzeugen.^[80] „Unter dem Dach der PSA können PSA-Arbeitnehmer ihr Engagement potentiellen Arbeit-gebern eigeninitiativ (im Rahmen projektbezogener Aufgaben) in Absprache mit der PSA anbieten.“^[81]

Durch die verstärkte Einschaltung der PSA und anderer Zeitarbeits-firmen führt dies zur Neutralisierung des Kündigungsschutzes, der für den Arbeitnehmer im Rahmen seines Beschäftigungsverhältnisses mit der PSA nicht angetastet wird.^[82] Die Arbeitgeber können die PSA-Arbeitnehmer kennenlernen und auf dieser Grundlage ihre Einstellungsentscheidung treffen.^[83]

5.1.1.2 Zusammenarbeit zwischen JobCenter und PSA

„Die PersonalServiceAgentur benötigt eine Erlaubnis nach § 1 Arbeit-nehmerüberlassungsgesetz (AÜG).“^[84] Die PSA sollte ein privat-rechtlicher Anbieter von Dienstleistungen im Auftrag der Arbeits-agenturen sein, wobei die Agenturen Einfluß auf die Vertrags-gestaltung mit dem PSA-Arbeitnehmer nehmen.^[85] Es wurden drei Formen zur Positionierung der PSA vorgesehen. Die zu favori-sierende Marktlösung sieht ein Ausschreibungsverfahren und eine Kontrahierung mit dem privaten Anbieter vor, oder die PSA könnte als privatrechtliche Organisationseinheit im JobCenter integriert werden^[86] oder das JobCenter beteiligt sich, gegebenenfalls mit weiteren privaten Partnern, in Form des Public Private Partnership^[87].

Die Vertragsgestaltung zwischen JobCenter und PSA bietet nach den Kommissionsvorschlägen mehrere Optionen. „Die PSA erhält für jeden Arbeitslosen, abhängig vom Grad der Vermittlungs-hemmnisse, einen Zuschuß zu den Lohnkosten.“^[88] Der Zuschuß könnte zeitlich degressiv gestaffelt werden, wobei bei erfolgreicher Vermittlung eine Vermittlungsprämie gezahlt wird.^[89] Die Kommission erhoffte sich durch die Übernahme in den entleihenden Betrieb einen Klebeeffekt.^[90] „Denkbar sind auch Fördermodalitäten, die sich am vorausgegangenen Arbeitslosengeldbezug orientierten [orientieren] und die Erlöse aus dem Verleih anteilig berücksichtigen.“^[91] Die endgültige Höhe der Förderung durch die Arbeitsagenturen orientiert sich, den Kommissionsvorschlägen nach, an dem produktiven Einsatz des PSA-Arbeitnehmers.^[92]

5.1.1.3 Entlohnung des PSA-Arbeitnehmers

Während der sechsmonatigen Probezeit soll der PSA-Arbeitnehmer in Höhe des Arbeitslosengeldes und, nach Beendigung der Probe-zeit, gemäß tariflicher Strukturen entlohnt werden. Die Vergütung erfolgt auch während der Teilnahme an Qualifizierungsmaßnahmen und während der verleihfreien Zeit; bei einem Wechsel in ein reguläres Beschäftigungsverhältnis eines Entleihers erhält der PSA-Arbeitnehmer den dort üblichen Lohn.^[93] Bei erneuter Arbeitslosigkeit, ohne Ansprüche auf Leistungen der Arbeitslosenversicherung, hat der PSA-Arbeitnehmer Anspruch auf die vor dem PSA-Eintritt verbliebene Restdauer seines Arbeitslosengeldes.^[94]

5.1.1.4 Coaching und Qualifizierung

Die PSA ermöglicht betriebsnahe Qualifizierungsmaßnahmen und unterstützt Coachingmaßnahmen zur Vermittlung in den ersten Arbeitsmarkt.^[95] „Für schwervermittelbare Arbeitslose können im Rahmen ihrer PSA-Anstellung betriebliche, modular gestaltete Kurz-Qualifizierungsangebote initiiert werden.“^[96] Mit dieser dualen Strategie sollte den Anforderungen des entleihenden Unternehmens nach einer schnellen Besetzung von Stellen effektiv begegnet werden.^[97]

5.1.1.5 Anforderungen an die Gesetzgebung

Die Kommission forderte den Gesetzgeber auf, die Beschränkungen des AÜG für PersonalServiceAgenturen, unter Vorbehalt des Ab-schlusses von Tarifverträgen, nicht gelten zu lassen.^[98]

5.1.2 Quick-Vermittlung

Im Gegensatz der zum Zeitpunkt des Kommissionsauftrages bestandenen Praxis, erst nach Eintritt der Arbeitslosigkeit die Arbeits-losmeldung abzugeben, sollte durch die Verpflichtung des Arbeit-nehmers, bereits bei Kenntnis über die drohende Arbeitslosigkeit das JobCenter zu informieren, dieser entgegengewirkt werden.^[99] Die von dem Verlust des Arbeitsplatzes betroffenen Arbeitnehmer werden durch das JobCenter zur Abklärung ihres Vermittlungsbedarfes umfassend betreut und bei Bedarf gefördert.^[100] Die Arbeitgeber unterstützen die frühzeitigen Integrationsanstrengungen dadurch, daß sie den Arbeitnehmer für Beratungs- und Bewerbungs-gespräche freistellen.^[101] Denkbar sei zunächst eine Kompensation von Arbeitszeitguthaben und noch bestehender Urlaubsan-sprüche,^[102] und der Arbeitnehmer müsse seine Aktivitäten zur Arbeitssuche während der Freistellungsphase nachweisen.^[103] Kommt der Arbeitnehmer seiner Verpflichtung zur Meldung der drohenden Arbeitslosigkeit nicht oder verspätet nach, muß er vom ersten Tag an mit pauschalen Abzügen rechnen.^[104] Bei einem Bruttoverdienst zwischen 1.700 und 3.100 Euro monatlich, hat der Arbeitslose zum Beispiel mit 35 Euro Abzug pro Tag verspäteter Meldung zu rechnen.^[105] Das Ziel der Quick-Vermittlung war eine Erhöhung der Vermittlungsgeschwindigkeit, um die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit von 26,7 % in Westdeutschland^[106] und 32,5 % in Ost-deutschland^[107] um ein Drittel zu reduzieren.^[108]

5.2 Gesetzgebung und Umsetzung

5.2.1 Erstes Gesetz für Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt

Mit dem Ersten Gesetz für Moderne Dienstleistungen am Arbeits-markt vom 23. Dezember 2002 wurden die Vorschläge der Kom-mission in das Dritte Buch des Sozialgesetzbuches (SGB) über-nommen. Das Gesetz trat zum 01. Januar 2003 in Kraft. Durch „Hartz I“ wurden die frühzeitige Meldepflicht, die PersonalService-Agentur, die Änderungen des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes und die Arbeitgeberzuschüsse für ältere Arbeitnehmer umgesetzt.

5.2.2 Frühzeitige Meldepflicht

Der § 37b SGB III verpflichtet Personen, deren Versicherungspflicht-verhältnis endet, sich unverzüglich nach Kenntnis des Beendigungs-zeitpunktes persönlich bei der Agentur für Arbeit arbeitssuchend zu melden.^[109] Ausgenommen sind nur Personen in einem betrieblichen Ausbildungsverhältnis.^[110]

5.2.3 PersonalServiceAgentur

Jede Agentur für Arbeit hat nach § 37c SGB III die Einrichtung mindestens einer PersonalServiceAgentur sicherzustellen.^[111] Die Aufgabe der PSA ist insbesondere, Arbeitslose in Form der Arbeit-nehmerüberlassung zu vermitteln, und die Beschäftigten in verleih-freier Zeit zu qualifizieren und weiterzubilden.^[112]

5.2.4 Änderungen des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes

Das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz (AÜG) wurde im Zuge der Hartz-I-Reform grundlegend reformiert. Das Wiedereinstellungs-verbot nach § 3 (1) Nr. 4 AÜG wurde aufgehoben. Der Verleiher darf den Leiharbeitnehmer kündigen und ihn, im Gegensatz zur vorigen Rechtslage, bei neuer Beschäftigungsmöglichkeit wieder ein-stellen.^[113] Das Synchronisationsverbot nach § 3 (1) Nr. 5 AÜG wurde aufgehoben. Die Befristung des Arbeitsverhältnisses zwischen dem Verleiher und dem Leiharbeitnehmer für die Dauer der Überlassung an einen Entleiher ist nun zulässig.^[114] Die Höchstüberlassungsdauer nach § 3 (1) Nr.6 AÜG wurde gestrichen, und künftig ist die gewerbs-mäßige erlaubte Arbeitnehmerüberlassung zeitlich unbegrenzt möglich.^[115]

5.2.5 Arbeitgeberzuschüsse für ältere Arbeitnehmer

Die mit dem Job-AQTIV-Gesetz begonnenen Strategien zur För-derung der Beschäftigung älterer Arbeitnehmer wurden weiter aus-gebaut.^[116] Die Einführung einer Entgeltsicherung für Menschen ab dem 55. Lebensjahr, die eine geringer bezahlte Beschäftigung auf-nehmen, mildert durch einen Zuschuß ihren Lohnausfall zur Hälfte.^[117] „ Arbeitgeber, die Arbeitslose über 55 Jahre einstellen, werden für diese Beschäftigten von der Beitragszahlung zur Bundesanstalt für Arbeit befreit.“^[118] Die Altersgrenze für die Zulässigkeit der unbe-grenzten zeitlichen Befristung eines Arbeitsverhältnisses wurde auf das 50. Lebensjahr gesenkt, um dadurch die Einstellung älterer Arbeitsloser attraktiver zu gestalten.^[119] Die Bundesregierung wollte aufgrund der angespannten Arbeitsmarktlage in einer Übergangs-phase individuelle und flexible Möglichkeiten für einen Ausstieg aus dem Erwerbsleben fördern.^[120] „Menschen, die bei Eintritt in die Arbeitslosigkeit das 55. Lebensjahr vollendet haben, können bis zu fünf Jahre lang ein Brückengeld in halber Höhe ihres Arbeits-losengeldanspruchs beziehen, sofern sie dem Arbeitsmarkt nicht mehr zur Verfügung stehen wollen.“^[121]

5.3 Wirkung und Bewertung der PSA

5.3.1 Vermittlung, Klebeeffekt und Drehtüreffekt

Die PSA, die häufig von Zeitarbeitsunternehmen betrieben werden, schließen mit der örtlichen Arbeitsagentur einen Vertrag über die Beschäftigung einer festgelegten Zahl von Arbeitslosen; im Durch-schnitt beträgt die Losgröße 45 Arbeitnehmer.^[122] Dem Vorschlag der Kommission, schwer vermittelbare Arbeitskräfte zu günstigen Konditionen an Unternehmen auszuleihen, folgte der Gesetzgeber nur begrenzt.^[123] Im Zuge der Arbeitsmarktreform wurde der entscheidende Vorteil der Zeitarbeitsbranche, niedrige Entgelte der Leiharbeiter anzubieten, durch das Equal-Pay-Prinzip aufgehoben.^[124] Zeitarbeitnehmer müssen seit 2004 dasselbe Tarifgehalt bekommen wie die regulär Beschäftigten des Einsatzbetriebes.^[125] Dem Equal-Pay-Prinzip können die Unternehmen nur entgehen, wenn sie einen der speziellen Zeitarbeitstarifverträge anwenden.^[126]

Das Institut der deutschen Wirtschaft Köln stellt in Abbildung 1 ein Vergütungsbeispiel für die Arbeitsvermittlung der PSA anhand folgender Ausführungen kritisch dar: Die PSA erhält eine Fallpauschale, deren Basis ein nach der Qualifikation und den Vermittlungshemmnissen der Arbeitslosen bemessener Grundbetrag ist. Im Durchschnitt beträgt diese Fallpauschale 1.099 Euro im Monat und wird als Angebotspreis mit der Arbeitsagentur ausgehandelt. Die Fallpauschale beträgt in den ersten drei Monaten 100 %, vom vierten bis sechsten Monat 75 % und vom sechsten bis neunten Monat 50 % des Grundbetrages. Im Anschluß entfällt die Fallpauschale. Bei erfolgreicher Vermittlung in den ersten drei Monaten wird zusätzlich eine Prämie von 200 % des Grundbetrages gezahlt, die sich nach dem sechsten Monat bis 100 % staffelt. Diese Staffelung bietet der PSA den Anreiz, eine schnelle Vermittlung des früheren Arbeitslosen vorzunehmen. Gelingt eine Vermittlung erst nach sechs Monaten, kostet das den Beitragszahler fast 7.500 Euro. Diese Summe fällt auch an, wenn der PSA-Arbeitnehmer nach neun oder zwölf Monaten ohne Vermittlung wieder bei der Arbeitsagentur vorstellig wird.

Zahlung der Arbeitsagentur an eine PSA für einen Beschäftigten in Euro bei Vermittlung innerhalb von ... Monaten

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Annahme: Grundbetrag von 1.100 Euro

Abbildung 1

Im Jahr 2004 sind durch die Bundesagentur für Arbeit voraussichtlich rund 330 Millionen Euro für die PersonalServiceAgenturen ausge-geben worden.^[127]

Der von der Kommission angedachte Klebeeffekt bei - in Hessen und Bayern erfolgreich durchgeführten Zeitarbeits- und Personalvermitt-lungsprojekten von über 50 %^[128] - hat sich nicht wie erhofft einge-stellt.

„Im Zeitraum April bis Oktober 2003 konnten die PSA durch-schnittlich 43 Prozent der Beschäftigten an andere Unter-nehmen weiterverleihen. Im gleichen Zeitraum fanden nur 48 Prozent % der aus einer PSA ausgeschiedenen Beschäftigten eine reguläre Beschäftigung. Davon wurden aber nur wenige von einem entleihenden Betrieb übernommen. Gemessen an allen PSAlern, die ausgeschieden sind und eine Beschäf-tigung gefunden haben, waren das nur 23 Prozent.“^[129]

Der Informationsdienst des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln beschreibt die PSA als wirksamen, aber teuren Test der Arbeits-bereitschaft von Arbeitslosen, denn jedem fünften Mitarbeiter wurde verhaltensbedingt gekündigt.^[130] Der Sachverständigenrat zur Begut-achtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung weist in seinem Jahresgutachten 2004/05 darauf hin, daß zur Beurteilung des Ver-mittlungserfolges die Resultate begonnener Untersuchungen abge-wartet werden müssen.^[131] Es muß überprüft werden, ob die vermittelten Arbeitslosen auch ohne PersonalServiceAgentur einen entsprechenden Arbeitsplatz gefunden hätten, und inwieweit der erhoffte Klebeeffekt über den bisherigen Vermittlungserfolg der bestehenden Leiharbeitsunternehmen hinaus geht, und zum anderen den befürchteten Drehtüreffekt überkompensiert.^[132]

Der Drehtüreffekt beschreibt, daß aufgrund der geringeren Entlohnung reguläre Arbeitsplätze durch temporär subventionierte Beschäftigungsverhältnisse verdrängt werden.^[133]

Die Tarifvertragsparteien in der Leiharbeitsbranche haben diesem insoweit einen Riegel vorgeschoben, als die Tarifabschlüsse kaum spezielle Abschläge für die über die PSA vermittelten Leiharbeit-nehmer vorsehen, insbesondere nicht für Langzeitarbeitslose.^[134] Die Schwäche auf dem Arbeitsmarkt, die schrumpfende Anzahl an Zeitarbeitskräften sowie die eingeführte Tarifbindung sind nach Ansicht des Sachverständigenrates Gründe für den geringer als erhofft eingetretenen Vermittlungsstand.^[135] Bürokratische Hemm-nisse und der Zwang zur Einrichtung einer PSA werden vom Sach-verständigenrat als weitere negative Einflußfaktoren angesehen.

„Hinzu kommen dürften bürokratische Hemmnisse und ein zu hoher Verwaltungsaufwand für die einzelnen Arbeits-agenturen. Das mag zu einem beachtlichen Teil dem gesetz-lichen Zwang geschuldet sein, dass jeder Arbeitsagenturbezirk eine Personal-Service-Agentur einzurichten hat, selbst dort, wo dies etwa aufgrund einer desolaten Arbeitsmarktsituation oder in Ermangelung eines erfahrenen Leiharbeitsunter-nehmens wenig Sinn macht. Daher könnte der Gesetzgeber eine freiwillige Einrichtung von Personal-Service-Agenturen durch die lokalen Arbeitsagenturen ins Blickfeld nehmen und es den örtlichen Arbeitsagenturen mehr als bisher anheim stellen, eine auf die spezifischen regionalen Gegebenheiten ausgerichtete Kooperation mit (ortsansässigen) Leiharbeits-unternehmen zu vertiefen. Auf diese Weise ließen sich zumindest Kosteneinsparungen realisieren.“^[136]

5.3.2 Ökonomische Risiken der PSA

Die Kommission sieht insbesondere durch eine ergebnisorientierte Bezahlung der PSA eine Möglichkeit zur eindeutigen und klaren Zuordnung von Kosten und Erfolgen bei der Integration von Arbeitslosen.^[137] Der wissenschaftliche Beirat beim Bundesminis-terium für Wirtschaft und Arbeit sieht dagegen die Vorschläge zur Einrichtung der PSA mit schwer beherrschbaren ökonomischen Nebenwirkungen belastet. Die Ziele zur Senkung des BA-Budgets und der Arbeitslosigkeit sind gleichzeitig nicht zu erreichen.^[138] „Die ökonomischen Nebenwirkungen des Hartz-Konzeptes führen zu zwei Optionen: Entweder muß das Konzept auf nur wenige Arbeitslose beschränkt werden und kann dann keinen wirklichen Beitrag zum Abbau der Arbeitslosigkeit leisten. Oder aber das Konzept schafft durch hohe Subventionen Arbeitsplätze.“^[139] Die Personal-Service-Agenturen werden bei einer Größenordnung von 50.000 vermittelten Arbeitslosen dagegen keine nennenswerte Entlastungen des Arbeitsmarktes bewirken; weitet man sie dagegen in stärkerem Umfang aus, um eine solche Wirkung zu erzielen, kann dies mit erheblichen Etatbelastungen für die Bundesanstalt für Arbeit einhergehen.^[140] Die unter den Erwartungen gebliebene Anzahl der Vermittlungen zeigte, mit Stand Februar 2003, die Wirkung der ersten Option. „Eine Förderung von weniger als ein Prozent der derzeit ca. 5,8 Mio. offen und verdeckt Arbeitslosen verfehlt das Ziel einer spürbaren Senkung der Massenarbeitslosigkeit.“^[141]

Die nachfolgende Abbildung 2 stellt in einer Musterrechnung dar, wie nach Ansicht der Kommission die für die JobCenter anfallenden Ausgaben für die PSA durch die Einnahmen aus dem Entleih-Erlös reduziert werden können.^[142]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2

Unter Annahme der in Abbildung 2 dargestellten Musterrechnung könnte der tarifvertraglich auszuhandelnde Lohnsatz, der von der PSA gezahlt wird, bei 70 % des bisherigen Tariflohnsatzes liegen.^[143] Die von privaten Unternehmen zu tragenden Lohnkosten würden etwa 50 % der Lohnkosten der PSA ausmachen.^[144] Ein PSA-Arbeit-nehmer würde somit mit rund 844 Euro monatlich subventioniert . Die Unternehmen, die von der PSA einen Arbeitnehmer entleihen, müßten nur Lohnkosten in Höhe von 35 % gegenüber dem Brutto-gehalt vor Eintritt der Arbeitslosigkeit aufbringen. Dies wäre ein großer Anreiz, Mitarbeiter über die PSA zu aquirieren.^[145] „Überdies hätten die Arbeitgeber in diesem Fall nicht den gesetzlichen Kündigungsschutz zu beachten. Sie können die ihnen überlassenen Arbeitnehmer wieder an die PSA zurückgeben.“^[146] Das Hartz-Konzept würde so Beschäftigungsimpulse auslösen, die um so höher ausfallen, je größer der Unterschied zwischen dem Tariflohn und den von den privaten Unternehmen zu tragenden Lohnkosten ist.^[147] „Wäre die Menge der Arbeitslosen fest und im Zeitablauf unveränderlich, so wären die Subventionen der PSA auf eben diese Menge beschränkt.“^[148] Hierbei werden aber Mitnahmeeffekte und Auswirkungen auf die Lohnpolitik außer Acht gelassen. Selbst bei einem Lohntarif von 100 % des Normaltarifs tragen die Arbeitgeber durch die Subventionierung nur 50 % der Kosten.^[149] Die Unter-nehmen werden ihre Beschäftigten bevorzugt, statt auf dem normalen Arbeitsmarkt, bei einer PSA beziehen.

[...]

---

^[1] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.3.

^[2] Vgl. Deutschland in Zahlen (2004), S.14.

^[3] Vgl. Deutschland in Zahlen (2004), S.14.

^[4] Vgl. Deutschland in Zahlen (2004), S.14.

^[5] Vgl. Anhang 1.

^[6] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.3.

^[7] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.3.

^[8] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.3.

^[9] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.5, S.6.

^[10] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.5.

^[11] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.5.

^[12] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.6.

^[13] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.6.

^[14] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.5-7.

^[15] Vgl. IAB, Den Reformaufbruch wagen!, (2003), S.1.

^[16] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.9.

^[17] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.10.

^[18] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.10.

^[19] Fähigkeiten, Fertigkeit und Wissen, das in Personen verkörpert ist und durch Ausbildung,

Weiterbildung und Erfahrung erworben wird.

^[20] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.10.

^[21] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.11.

^[22] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.11.

^[23] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.11.

^[24] Deutscher Bundestag Drucksache 15/4300 (2004), S.314.

^[25] Schäfer, Holger (2004), S.13.

^[26] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.18.

^[27] Vgl. Deutscher Bundestag Drucksache 15/4300 (2004), S.313, S.314.

^[28] Statistische Repräsentativerhebung der Bevölkerung und des Erwerbslebens.

^[29] Vgl. Deutscher Bundestag Drucksache 15/4300 (2004), S.314.

^[30] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.18, S.19.

^[31] Schäfer, Holger (2004), S.19.

^[32] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.19.

^[33] IAB, Chronik der Arbeitsmarktpolitik, AGENDA 2010 (2003), S.1.

^[34] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.19.

^[35] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.20.

^[36] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.20.

^[37] Vgl. Graf, Gerhard (1999), S.197.

^[38] Vgl. Graf, Gerhard (1999), S.198.

^[39] Vgl. Graf, Gerhard (1999), S.199.

^[40] Vgl. Graf, Gerhard (1999), S.199.

^[41] Vgl. Deutschland in Zahlen (2003), S.75.

^[42] Vgl. Graf, Gerhard (1999), S.199.

^[43] Vgl. Graf, Gerhard (1999), S.199.

^[44] Vgl. Graf, Gerhard (1999), S.200.

^[45] Vgl. Graf, Gerhard (1999), S.200.

^[46] Vgl. Graf, Gerhard (1999), S.200.

^[47] Vgl. IAB, Chronik der Arbeitsmarktpolitik, AGENDA 2010, S.1.

^[48] Vgl. IAB, Chronik der Arbeitsmarktpolitik, AGENDA 2010, S.1.

^[49] Vgl. IAB, Chronik der Arbeitsmarktpolitik, AGENDA 2010, S.1.

^[50] Vgl. Dann, Sabine u.a. (2005), S.1.

^[51] Vgl. Dann, Sabine u.a. (2005), S.1.

^[52] Vgl. Dann, Sabine u.a. (2005), S.1.

^[53] Vgl. Dann, Sabine u.a. (2005), S.3.

^[54] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.54.

^[55] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.12.

^[56] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.13.

^[57] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.13, S.14.

^[58] Vgl. o.V. (2005), iwd-Informationsdienst Nr.28/2002, S.4.

^[59] Vgl. o.V. (2005), vw-personal.de.

^[60] Vgl. Weimar, Anne-Marie (2004), S.18.

^[61] Vgl. Weimar, Anne-Marie (2004), S.19.

^[62] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.5.

^[63] Vgl. o.V. (2002), IAB, Chronik der Arbeitsmarktpolitik, Bundeskabinett beschließt

Maßnahmen zur Umsetzung des Reformkonzepts der Hartz-Kommission.

^[64] Vgl. o.V. (2002), Bundesregierung, e.balance.

^[65] o.V. (2002), Bundesregierung, e.balance.

^[66] Vgl. Stumberger (2005), S.13.

^[67] Vgl. Stumberger (2005), S.13.

^[68] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.105.

^[69] Vgl. Wolf-Doettinchem, Lorenz (2004).

^[70] Vgl. Wolf-Doettinchem, Lorenz (2004).

^[71] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.285.

^[72] Vgl. Sachverständigenrat, Jahresgutachten 2003/04 (2003), S.380.

^[73] Vgl. Sachverständigenrat, Jahresgutachten 2003/04 (2003), S.195.

^[74] Vgl. Sachverständigenrat, Jahresgutachten 2003/04 (2003), S.380.

^[75] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.277.

^[76] Vgl. Sachverständigenrat, Jahresgutachten 2003/04 (2003), S.195.

^[77] Vgl. Sachverständigenrat, Jahresgutachten 2003/04 (2003), S.195.

^[78] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.148.

^[79] Vgl. o.V. (2003), iwd-Informationsdienst Nr.10/2003.

^[80] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.149.

^[81] Hartz, Peter u.a. (2002), S.149.

^[82] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.149.

^[83] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.149.

^[84] Hartz, Peter u.a. (2002), S.154.

^[85] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.149.

^[86] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.150.

^[87] Public Private Partnership (2005).

„Öffentliche Haushalte verfügen weder über die finanziellen Möglichkeiten, noch über die notwendige fachliche Qualifikation, qualitativ hochwertige und preislich wettbewerbs-gerechte Infrastruktur-Dienstleistungen zu erbringen. Public Private Partnership (PPP) als neue, innovative Form der Zusammenarbeit zwischen Verwaltungen und Wirtschaft bietet den öffentlichen Verwaltungen die Möglichkeit, ein Mehr an Aufgaben lösen zu können. [...] Private Dienstleister können durch ein optimiertes Zusammenwirken mit den öffentlichen Stellen Lücken schließen und so Verzögerungen bei Infrastrukturvorhaben vermeiden helfen. Für den Infrastrukturdienstleistungsanbieter bietet eine geglückte Kombination des Zusammenspiels von öffentlichen Verwaltungen und von privaten Dienstleistungsunter-nehmen die Chance, das Dienstleistungsangebot [...], von seiner Qualitätssicherung, von seiner Produktivität [...] bestmöglich zu gestalten.“

^[88] Hartz, Peter u.a. (2002), S.151.

^[89] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.151.

^[90] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.42.

^[91] Hartz, Peter u.a. (2002), S.151.

^[92] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.151.

^[93] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.152.

^[94] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.153.

^[95] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.154.

^[96] Hartz, Peter u.a. (2002), S.154.

^[97] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.154.

^[98] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.157.

^[99] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.82.

^[100] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.83.

^[101] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.83.

^[102] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.83.

^[103] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.83.

^[104] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.84.

^[105] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.84.

^[106] Vgl. Deutschland in Zahlen (2003), S.15.

^[107] Vgl. Deutschland in Zahlen (2003), S.15.

^[108] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.85.

^[109] Vgl. SGB III (2005), § 37b, S.1.

^[110] Vgl. SGB III (2005), § 37b, S.4.

^[111] Vgl. SGB III (2005), § 37c, (1), S.1.

^[112] Vgl. SGB III (2005), § 37c, (1), S.2.

^[113] Vgl. Junglas, Harald (2005).

^[114] Vgl. Junglas, Harald (2005).

^[115] Vgl. Junglas, Harald (2005).

^[116] Vgl. o.V. (2005), Erläuterungen zu den Gesetzentwürfen.

^[117] Vgl. o.V. (2005), Erläuterungen zu den Gesetzentwürfen.

^[118] o.V. (2005), Erläuterungen zu den Gesetzentwürfen.

^[119] Vgl. o.V. (2005), Erläuterungen zu den Gesetzentwürfen.

^[120] Vgl. o.V. (2005), Erläuterungen zu den Gesetzentwürfen.

^[121] o.V. (2005), Erläuterungen zu den Gesetzentwürfen.

^[122] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.41.

^[123] Vgl. o.V. (2003), iwd-Informationsdienst Nr.10/2003.

^[124] Vgl. o.V. (2003), iwd-Informationsdienst Nr.10/2003.

^[125] Vgl. o.V. (2003), iwd-Informationsdienst Nr.10/2003.

^[126] Vgl. o.V. (2003), iwd-Informationsdienst Nr.51/52/2003.

^[127] Vgl. Schäfer, Holger (2004), S.41, S.42.

^[128] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.154.

^[129] Schäfer, Holger (2004), S.42.

^[130] Vgl. o.V. (2005), iwd-Informationsdienst Nr.2/2005.

^[131] Vgl. Deutscher Bundestag Drucksache 15/4300 (2004), S.490.

^[132] Vgl. Deutscher Bundestag Drucksache 15/4300 (2004), S.490.

^[133] Vgl. Sachverständigenrat, Jahresgutachten 2003/04 (2003), S.379.

^[134] Vgl. Sachverständigenrat, Jahresgutachten 2003/04 (2003), S.379.

^[135] Vgl. Deutscher Bundestag Drucksache 15/4300 (2004), S.490.

^[136] Deutscher Bundestag Drucksache 15/4300 (2004), S.490.

^[137] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.156.

^[138] Vgl. BMWA-Dokumentation Nr. 518 (2003), S.2.

^[139] BMWA-Dokumentation Nr. 518 (2003), S.2, S.3.

^[140] Vgl. BMWA-Dokumentation Nr. 518 (2003), S.2, S.3.

^[141] BMWA-Dokumentation Nr. 518 (2003), S.3.

^[142] Vgl. Hartz, Peter u.a. (2002), S.156.

^[143] Vgl. BMWA-Dokumentation Nr. 518 (2003), S.3.

^[144] Vgl. BMWA-Dokumentation Nr. 518 (2003), S.3.

^[145] Vgl. BMWA-Dokumentation Nr. 518 (2003), S.3.

^[146] BMWA-Dokumentation Nr. 518 (2003), S.3.

^[147] Vgl. BMWA-Dokumentation Nr. 518 (2003), S.3.

^[148] BMWA-Dokumentation Nr. 518 (2003), S.3.

^[149] Vgl. BMWA-Dokumentation Nr. 518 (2003), S.4.