Rentenpolitik politischer Parteien - Ein Diskussionsbeitrag zur Parteientheorie

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Paradigmatische Grundlagen der Parteientheorie
2.1 Das Integrationsparadigma
2.2 Das Konkurrenzparadigma
2.3 Das Transmissionsparadigma

3 Ausgewählte Parteientheorien
3.1 Die funktionalistische Parteientheorie nach Beck und Sorauf
3.2 Rational-choice-orientierte Parteientheorie nach Strøm/Müller
3.3 Der konflikttheoretische Ansatz von Richard Stöss

4 Exkurs: Parteien in der sozialpolitischen Literatur

5 Die gesetzliche Rentenversicherung in Deutschland
5.1 Grundzüge
5.2 Entwicklung von 1983 bis 2004

6 Implementation: Parteientheorien in der Rentenpolitik
6.1 Parteien in der Rentenpolitik aus Rational Choice-Sicht
6.2 Funktionalistische Sichtweise der Parteien in der Rentenpolitik
6.3 Rentenpolitik aus konflikttheoretischer Perspektive

7 Bewertung
7.1 Rational-Choice-Theorie
7.2 Funktionalistische Parteientheorie
7.3 Konflikttheorie

8 Schlusswort

9 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Die Parteientheorie ist ein kurioses Gebiet wissenschaftlicher Betätigung. Während in anderen Forschungsfeldern die Anhänger der verschiedenen Theorieschulen sich heftige Auseinandersetzungen über die Plausibilität, Gültigkeit und Aussagekraft ihrer Hypothesen liefern, streiten sich die Parteienforscher schon seit Jahrzehnten darüber, ob es überhaupt eine allgemeine Parteientheorie geben kann, was ihre Aufgabe sein soll und ob sie nicht vielleicht sogar ganz verzichtbar ist (vgl. Beyme 1983: 251; Greven 1993: 279; Steininger 1984: 89ff). Die Theoriedebatten werden „selbstanklägerisch und despektierlich im Tenor geführt und enden mit vernichtenden Urteilen, die kein gutes Haar am Entwicklungsniveau der Theoriearbeit lassen“ (Wiesendahl 1998: 15). Im Zentrum der Kritik steht dabei nicht etwa eine generelle Theorielosigkeit, sondern fehlendes Theoriebewusstsein. Die Parteienliteratur enthalte zum einen oftmals implizit theoretische Grundannahmen, die jedoch unreflektiert und ohne Abgrenzung zu anderen theoretischen Positionen adaptiert würden, ohne Gedanken über die logischen und methodologischen Implikationen zu verlieren, auf die man sich als Forscher mit seiner Wahl einlässt (vgl. ebd.: 17). Zum anderen zerfalle die Parteientheorie in zahlreiche Bereichstheorien von geringer Reichweite ohne einen gemeinsamen theoretischen Bezugsrahmen, der die Forschung in Spezialgebieten anleiten könnte. Eine Gesamtansicht politischer Parteien, welche die Vielfalt der Parteienwirklichkeit berücksichtigt, sei auf diese Weise nicht möglich. Stattdessen würden immer „mehr isolierte punktuelle Ausschnitte (...) detailliert erhellt, ohne daß Brückenschläge oder Transfers erkennbar wären“ (ebd.: 17). Als Folge dieser ziellosen Fragmentierung gerät die Parteienforschung in dem „Geruch, nur gehobenen Journalismus darzustellen“ (Beyme 2000: 9). Greven empfiehlt den Parteienforschern indirekt sogar, gleich ganz ihren Job an den Nagel zu hängen, wenn er schreibt: „Ist es nicht so, daß der fundierte Journalismus über politische Parteien (...) der akademischen Parteienforschung regelmäßig um Längen voraus ist? Was erführe man aus ihr, was man nicht längst in Journalen gelesen hätte (...)?“ (Greven 1993: 280).

Anstatt dem Beispiel Grevens zu folgen und das Handtuch zu werfen, will ich in dieser Arbeit versuchen, durch eine inhaltliche Auseinandersetzung mit Ansätzen und Strömungen in der Theoriearbeit einen Beitrag zur Diskussion über den Gehalt von Theorien über politische Parteien zu leisten. Meinem Untersuchungsansatz liegt das kritisch-rationale Argument zu Grunde, dass man Hypothesen an der Wirklichkeit testen können muss. Auch aus Theorien über politische Parteien müssen Hypothesen ableitbar sein, die mit Beobachtungsaussagen konfrontiert und so auf ihre Gültigkeit überprüft werden können (vgl. Alemann 1995: 48). Dieses deduktive Design des Tests alternativer Hypothesen dient nicht der Theoriebildung, sondern der Theorie fort bildung (vgl. Bürklin/Welzel 1995: 334). An diesem Ziel orientiert sich auch die Methode: Die Annahmen, die Parteientheorien zu Grunde liegen, und die aus ihnen abgeleiteten Aussagen sollen anhand eines Politikfeldes in einem Land auf ihre empirische Validität überprüft werden. Das erlaubt Rückschlüsse auf die Gültigkeit der Theorie unter den Bedingungen des Einzelfalls (vgl. Richter 2001: 3). Die Beschränkung auf eine Fallstudie wirkt dabei wie ein Vergrößerungsglas; um eine umfassendere Sicht zu ermöglichen, können die Ergebnisse der Beobachtung anschließend mit den Erkenntnissen anderer Arbeiten verglichen werden.

Als Fallbeispiel habe ich die Rentenpolitik in der Bundesrepublik Deutschland zwischen der 10. und 14. Legislaturperiode (1983 bis 2002) ausgewählt. Die Untersuchung beschränkt sich auf die gesetzliche Rentenversicherung und klammert andere Bereiche der Alterssicherung wie die Beamtenaltersversorgung aus. Dieses Politikfeld verspricht aus verschiedenen Gründen aufschlussreiche Ergebnisse. Erstens handelt es sich um eine sehr bedeutende Materie. Nullmeier/Rüb halten die Rentenversicherung für „das legitimatorische Zentrum des deutschen Sozialstaats. Veränderungen in der Ausgestaltung (...) sind Veränderungen in seinem Kernbestand und seinem Selbstverständnis“ (1993: 16; Hervorh. i. Orig.). Zweitens fanden im Untersuchungszeitraum interessante Wandlungsprozesse der Rahmenbedingungen, des Parteienhandelns und der Parteistruktur sowie ein Regierungswechsel statt. Und drittens müssen die Parteien vor allem durch den demographischen Wandel in der Rentenpolitik außergewöhnliche Herausforderungen meistern.

Gang der Untersuchung

Bei der Auswahl der Parteientheorien lehne ich mich an den renommierten Parteienforscher Elmar Wiesendahl an. Er hat in seinem Buch „Parteien und Demokratie“ (1980) eine perspektivengebundene Typologie der Parteientheorien vorgeschlagen, die viel Anerkennung fand und nach wie vor häufig zitiert wird. Wiesendahls Ausgangspunkt ist die Standortgebundenheit des Forschers: „Theoretisieren über Parteien beginnt mit grundlegenden Vorstellungen, Perspektiven und Analyseansätzen, mit denen Parteienforscher an ihren Gegenstandsbereich herantreten (...). Parteientheorie stellt immer eine vom Forscher geschaffene Eigenwelt dar und ist mit der Wirklichkeit niemals identisch“ (1998: 28). Ich werde im ersten Schritt die drei paradigmatischen Denkansätze vorstellen, auf denen die Parteienforschung laut Wiesendahl beruht. In seinem aktuellen Werk „Parteien in Perspektive“ (1998) macht der Autor für die Gegenwart nur noch zwei theoretische Hauptströmungen aus, die aus den Paradigmen hervorgegangen sind^[1]. Im zweiten Schritt werde ich deshalb zwei prominente Vertreter dieser Richtungen, die funktionalistische Parteientheorie nach Beck und Sorauf und den Rational Choice-Ansatz von Strøm und Müller, vorstellen und erläutern, wie ich ihre Konzepte für die Überprüfung in der Rentenpolitik operationalisiere. Auf die aus dem dritten Paradigma hervorgegangenen Konflikttheorien werde ich am Beispiel von Stöss nur am Rande eingehen. Weil die Parteientheorien auch in der Sozialpolitikforschung eine Rolle spielen, widme ich diesem Zusammenhang einen Exkurs.

Die Prüfung der Theorien leite ich mit einer Darstellung der Gestalt und einem Überblick über die Geschichte der Rentenversicherung in der Bundesrepublik ein. Im Hauptteil werde ich das Handeln, die Organisationsstruktur und die Entscheidungsprozesse der Parteien in der Rentenpolitik den Hypothesen der vorgestellten Parteientheorien gegenüberstellen und aufzeigen, in wie weit sich die Beobachtungen mit den Hypothesen erklären lassen, wo Übereinstimmung zwischen Theorie und Empirie herrscht und wo Widersprüche auftreten. Im letzten Schritt werde ich den Problemkreis mit einer Bewertung der Erklärungskraft der Theorien, ihrer Defizite und der Möglichkeiten einer gegenseitigen Ergänzung schließen.

2 Paradigmatische Grundlagen der Parteientheorie

Wie alle sozialwissenschaftlichen Theorien steht auch die Parteientheorie vor einem logischen Problem: „Jede Weltbeobachtung findet in der Welt statt, jede Gesellschaftsbeobachtung, wenn sie als Kommunikation vollzogen wird, in der Gesellschaft“ (Luhmann 1997: 1118). Die Gesellschaft kann sich also nur selbst beobachten; eine völlig objektive, externe, losgelöste Beobachtung ist deshalb nicht möglich. Folglich sind alle Beobachtungen und Beobachtungsergebnisse nur Konstruktionen aus der Sicht beobachtender Systeme (vgl. Luhmann 1996: 18f). Somit sind auch alle politikwissenschaftlichen Theorien Konstruktionen, die auf Unterscheidungen durch Beobachter beruhen. Andere Beobachter nehmen mehr, weniger oder anderes in den Blick, jede Perspektive liefert andere Beobachtungen. „Das impliziert die ständige Korrigier- und Kritisierbarkeit aller Beobachtungsergebnisse.“ (Berghaus 2003: 44). Speziell in der häufig unter dem Einfluss normativer Prämissen stehenden Parteienforschung (vgl. Beyme 1983: 242) rückt dies die Frage nach der Perspektive des Beobachters in den Mittelpunkt:

„Was somit Bedingung jeglicher Forschung ist, macht zugleich ihr Entscheidungsproblem aus: Denn was soll nach welchen Maßstäben unberücksichtigt bleiben, was als wichtig hervorgehoben werden? Wie soll vereinfacht werden, und wie weit kann Vereinfachung gehen? Für diese Fragen gibt es keine verbindliche Antwort, wie es keine zwingenden Kriterien gibt, die eine Antwort vorschreiben könnten. Der Forschung verbleibt also ein Entscheidungsproblem, dessen Lösung gegenüber der Wirklichkeit unbefriedigend bleiben muss. (...) Soweit keine eingesetzte Methode und keine gewählte Perspektive für sich allein den Anspruch des Richtigen beanspruchen kann, ist folglich der Methoden- und Perspektivenpluralismus für die Parteienforschung konstitutiv. “ (Wiesendahl 1980: 103)

Schon die Frage nach dem Parteibegriff – eine der ersten Unterscheidungen, die ein Forscher zu treffen hat – lässt eine Vielzahl von unterschiedlichen Sichtweisen zu und verweist auf die Verzahnung der Parteientheorie als einer Bereichstheorie mit sozialwissenschaftlichen Großtheorien. Zum Beispiel wird in modernen westlichen Industriegesellschaften „Partei“ meist in Verbindung mit einem Parteiensystem und einer demokratischen Ordnung gedacht und damit unter demokratietheoretischen Prämissen untersucht. Doch politische Parteien sind keineswegs ein demokratisches Phänomen oder eine Erfindung der neuzeitlichen Staatslehre (vgl. Steininger 1984: 90). Die Entscheidung für ein demokratisches Begriffsverständnis von „Partei“ impliziert deshalb schon ein ganzes Arsenal an Leitideen, Prämissen und Vorstellungen; gleichzeitig lenkt sie die Aufmerksamkeit auf ganz bestimmte Fragestellungen und blendet andere aus. Bei der Herausarbeitung von Forschungsperspektiven muss deshalb laut Wiesendahl berücksichtigt werden, „mittels welcher analytischen Konzepte, Kategorien und Begriffe und welcher Orientierungen ein Gegenstandsbereich“ erschlossen wird (1980: 41), mit dem Ziel, durch bewusstes Hinterfragen einen Beitrag „zur Entfrachtung der Parteienforschung von allen ihren Präskripten und verkürzten Fragestellungen“ zu leisten (1980: 17).

Wiesendahl geht davon aus, dass man in der Parteienforschung drei theoretische Grundpositionen unterscheiden kann, die er in Anlehnung an Kuhns Theorie der wissenschaftlichen Revolutionen als Paradigmen bezeichnet: Das Integrations-, das Konkurrenz- und das Transmissionsparadigma (vgl. 1998: 29 und 1980: 107; s. unten). Doch selbst diese Zusammenstellung der Paradigmen erfolgt nicht neutral, sondern aus einer ganz speziellen Perspektive: Wiesendahl interessiert sich in seiner soziologischen Untersuchung der paradigmatischen Ansätze in der Parteienforschung für das Beziehungsverhältnis zwischen Parteien und Demokratie. Er sieht die Parteienforschung als „spezielle Form von Demokratieforschung“ und folgert daraus, dass „die Parteientheorie wesentliche Annahmen und Aussagen über ihren Erkenntnisgegenstand aus dem Aussagenfundus der Demokratietheorie entlehnt“ (1980: 19). Deskriptive und präskriptiv-normative Elemente würden dabei eine unlösbare Verbindung eingehen.

Das Design meiner Untersuchung – das Testen von Hypothesen am Fallbeispiel der bundesdeutschen Parteienlandschaft – lässt es nur zu, Theorien über Parteien in demokratischen Systemen zu prüfen. Unter dieser Einschränkung scheint mir das Paradigmakonzept geeignet, den Bezugsrahmen und den analytischen Kontext der verschiedenen Denkschulen in der Parteientheorie offen zu legen. Eine Parteientheorie, die für moderne Demokratien, vor-demokratische Staatswesen, staatssozialistische Regimes und faschistische Diktaturen gleichermaßen gelten soll, könnte nur unter dem Dach einer umfassenden Theorie zur Funktion der Parteien im gesellschaftlich-politischen Zusammenhang entfaltet werden (vgl. Stöss/Niedermayer 1993: 28). Eine sozialwissenschaftliche Theorie von solchem Allgemeinheitsgrad würde in der Tat Gefahr laufen, als Beymes viel zitiertes „gestelztes Leerformelgebilde in die Arena der Wissenschaft zu treten“ (1983: 251).

Die meisten modernen Parteientheorien sind allerdings nicht eindeutig einem Paradigma zuzuordnen. Zum einen haben sich die scharfen Trennlinien zwischen den Denkansätzen in den letzten Jahrzehnten stark verwischt. Zum anderen werden die paradigmatischen Wurzeln so gut wie nie explizit offen gelegt. „Sie müssen aus den konzeptionellen, kategorialen und methodischen Aussagen des Parteienschrifttums herausgefiltert und in ihrer logischen Sinnstruktur analysiert werden“ (Wiesendahl 1998: 29). Die Ergebnisse dieser Sichtung sind nicht zwangsläufig eindeutig. Weil jedes Paradigma bei der Analyse und Erklärung bestimmter Ausschnitte der Parteienwirklichkeit seine Stärken hat andere Ausschnitte vernachlässigt, wenden moderne Parteienforscher häufig eine komplementäre Strategie an und nehmen ihren Gegenstand aus unterschiedlichen paradigmatischen Perspektiven in Augenschein. Dennoch sind in der Regel Tendenzen zu einem der drei Pole erkennbar, die Rückschlüsse auf die Verankerung einer Theorie in einer demokratietheoretischen Grundposition zulassen.

2.1 Das Integrationsparadigma

Ausgangspunkt des Integrationsansatzes ist die Frage nach den Funktions- und Bestandsbestimmungen für eine stabile Demokratie. Der Integrationsansatz stellt „die Leistungen der Parteien für die Sicherung der Konsensbildung, der Funktionserfüllung und der Überlebenssicherung des politischen Gesamtsystems in den Vordergrund“ (Beyme 1995: 519). Das Paradigma leitet also sein Parteikonzept aus den Systemerfordernissen einer funktionierenden und stabilen Demokratie ab: Die Partei wird „als abhängige Variable politischer Systemfaktoren entworfen und normativ auf systemkonforme Dienstleistungen verpflichtet“ (Wiesendahl 1980: 145). Die Herstellung von Anerkennung und Unterstützung des aus der Gesellschaft ausgelagerten politischen Systems durch die Umwelt einerseits und Abwehr von unzumutbaren Umweltforderungen durch Konsensbildung andererseits wirken als funktionale Imperative für die Parteien. Damit bildet das Parteiensystem quasi ein Puffergebilde zwischen dem politisch-administrativen System und seiner gesellschaftlichen Umwelt:

„Auf der Input-Seite des politischen Prozesses gewährleistet es die Systemimperative dadurch, dass es bei gelenktem Wettbewerb Konflikte bändigt und formiert und Forderungen filtert und bündelt, so daß nur lösbare und entscheidbare Inputs in das politische Entscheidungs- und Problemverarbeitungszentrum zu gelangen vermögen. Auf der Output-Seite des politischen Prozesses trägt das Parteiensystem dazu bei, den politischen Entscheidungen die erforderliche Annahmebereitschaft und Zustimmung durch die gesellschaftliche Umwelt zu besorgen“ (ebd.: 146).

Die Entscheidungsbildung an sich siedelt der Integrationsansatz im politischen System an. Im Zentrum stehen dabei die Parlamente als souveräne und autonome Entscheidungsorgane. Parteien nehmen aus diesem Blickwinkel unbestritten Einfluss, sind aber nicht Träger, sondern Hilfsorgane politischer Willensbildung (vgl. ebd.: 310f). Dieser Vorstellung liegt ein repräsentatives Demokratiekonzept zu Grunde, nach dem gewählte Politiker - prinzipiell unabhängig und nur ihrem Gewissen verantwortlich - auf parlamentarischer Ebene an Volkes statt, aber mit dessen Zustimmung die politischen Entscheidungen treffen. Parteien bilden in diesem Rahmen „Instrumente, die unter den Bedingungen moderner Massendemokratien einerseits Wahlen sicherstellen und andererseits die Entscheidungsunabhängigkeit und -fähigkeit der politischen Eliten im politisch-administrativen Entscheidungszentrum gewährleisten können“ (ebd.: 115).

2.2 Das Konkurrenzparadigma

Das Konkurrenzparadigma rückt den Begriff „Wettbewerb“ in den Mittelpunkt der Parteientheorie. Als Anstoßgeber der Vorstellung von Demokratie als Wettbewerb um Wählerstimmen mit starken Analogien zum ökonomischen Marktmodell gilt Joseph Schumpeter mit seinem Werk „Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie“. Schumpeter nennt „die demokratische Methode (..) diejenige Ordnung der Institutionen zur Erreichung politischer Entscheidungen, bei welcher einzelne die Entscheidungsbefugnis vermittels eines Konkurrenzkampfs um die Stimmen des Volkes erwerben“ (1972: 428). Die Wähler tauschen also mit politischen Eliten in einem vertraglich geregelten Rahmen Stimmen gegen öffentliche Güter. Das Volk bleibt zwar auch in diesem Modell der Souverän, es gestaltet aber den Prozess der politischen Willensbildung nicht mehr selbst, sondern stimmt über die Politikangebote ab, die ihm auf Basis freier Werbung von politischen Unternehme(r)n angeboten werden. „Die eigentliche Aufgabe der Wählerschaft besteht nicht darin, Fragen der Politik zu entscheiden, sondern zu bestimmen, welche von zwei oder mehr Mannschaften die Entscheidung treffen soll“ (McKenzie 1961: 386, zit. nach Wiesendahl 1980: 119). Auf diese Weise erfährt Elitenherrschaft eine demokratische Legitimation. Dabei stellt der Stimmenkonkurrenzmechanismus sicher, dass sich die Politikangebote an der Wählernachfrage orientieren – Adam Smith´ „unsichtbare Hand“ lässt grüßen: Der Wettbewerbsdruck zwingt die an Wahlerfolgen interessierten Gruppierungen, ihre Programme an den Bürgerpräferenzen zu orientieren (vgl. Nullmeier 2000: 222).

Parteien sind aus dieser Perspektive reine Machterwerbsintrumente in der Hand eigennütziger Politiker. Als rationale Mittel-Zweck-Organisationen gehorchen sie den Gesetzen unternehmerischer Logik: Alle Strukturen, Entscheidungen und Maßnahmen der Parteien bilden eine Funktion rationaler Zielverwirklichung (vgl. Wiesendahl 1980: 123). Nach Downs treten sie „mit politischen Konzepten hervor, um Wahlen zu gewinnen; sie gewinnen nicht Wahlen, um mit politischen Konzepten hervortreten zu können“ (1968: 28). Und weiter: „In unserem Modell sind die politischen Parteien (..) nicht Vertreter bestimmter sozialer Gruppen oder Klassen, sondern autonome Organisationen, welche die führende Rolle im Staate per se anstreben und sich zur Erreichung dieses Ziels der Unterstützung sozialer Gruppen bedienen“ (1968: 93). Um diese Unterstützung in Form von Stimmen ringen rivalisierende Politikerteams mit konkurrierenden Politikangeboten. Der Mitgliederorganisation der Partei fällt dabei nur eine subsidiäre Rolle zu. Den Dreh- und Angelpunkt der konkurrenzparadigmatischen Analyse bilden die Parteieliten und ihr Handlungskalkül in der Wettbewerbssituation: Während bei Schumpeter die politischen Führer in der Lage sind, die Meinungen der Bürger entscheidend zu formen, verhalten sie sich bei Downs als „Mengenanpasser“ und verändern ihre Programme gemäß der Nachfrage (vgl. Nullmeier 2000: 222). Sie organisieren also Interessen nicht selbst, sondern makeln sie nur als exogen vorgegebene Größen.

2.3 Das Transmissionsparadigma

Während das Integrations- und das Konkurrenzparadigma die Funktion der Parteien tendenziell in der Beschaffung von Konsens und Unterstützung für Eliten in der politischen Arena sehen (vgl. Beyme 1995: 518), sind Parteien aus der Perspektive des Transmissionsparadigmas „gesellschaftliche Instrumente des interessenspezifischen Konfliktaustrags“ (Wiesendahl 1980: 149): In Parteien organisieren Kollektive ihre Interessen, um sie im politischen Klassenkampf ins Spiel zu bringen und durchzusetzen. Parteien sind somit das Werkzeug ihrer Anhänger und Mitglieder, deren Wünsche sie möglichst unverfälscht in die politischen Entscheidungszentren transmittieren. Über sie realisiert und praktiziert das mündige Volk – und nicht autonome Eliten – sein Recht auf Selbstbestimmung. Das Verhältnis zwischen Amtsträgern und Mitgliedern bzw. Wählern beruht nicht auf Vertrauen, Zustimmung oder Tausch, sondern generell auf Weisung. Damit kommt der Mitgliederorganisation der Partei, also der organisierten Aktivbürgerschaft, die Schlüsselrolle bei der Steuerung und Kontrolle des politischen Prozesses zu.

Hintergrund ist ein basisdemokratisches Leitbild politischer Willensbildung, bei dem das Volk seinen Willen nicht veräußert, sondern lediglich delegiert, um in modernen Massengesellschaften Entscheidungen überhaupt erst zu ermöglichen (vgl. ebd.: 130). Durch ihre Organisationsfähigkeit machen Parteien den Bürger politisch aktionsfähig, meint Gerhard Leibholz, der prominenteste Vertreter der Parteienstaatslehre: „Ohne die Parteien würde das Volk in der modernen Demokratie politisch ohnmächtig und hilflos hin- und hervegetieren“ (1974: 172f.). Als unentbehrliches „Sprachrohr des Volkes“ avancieren die Parteien in der Parteienstaatslehre gar zur „Quelle aller Staatlichkeit“ (Stöss 1997: 19) mit monopolartigem Einfluss. Weil sie eine herausragende Funktion bei der Ausübung der Staatsgewalt durch das Volk erfüllen, seien sie nicht mehr dem privaten, gesellschaftlichen Bereich zuzuordnen, sondern der staatlichen Sphäre (vgl. ebd.: 18) – deshalb die Rede vom Parteienstaat.

Begreift man die Parteien als „bottom-up“-Willensbildungsinstrument von organisationsbedürftigen Bürgern, dann sind „Parteiensysteme ein gebrochener Spiegel der gesamtgesellschaftlichen Konfliktstruktur“ - so beschreibt Raschke (1977: 20) mit einer häufig aufgegriffenen Metapher den Zusammenhang zwischen Parteien und gesellschaftlicher Umwelt. Auch die die innerparteilichen Strukturen und Prozesse sind abhängig vom sozialen Kontext. Gleichzeitig zielen die Parteien aber darauf ab, über einen erfolgreichen Machtkampf die gesellschaftliche Situation selbst zu verändern. „Die Partei strebt in Abhängigkeit von gesellschaftlichen Bindungen die Veränderung jener Herrschaftsverhältnisse an, denen sie selbst unterworfen ist, was ihrem Handeln eine spezifische dialektische Struktur verleiht“ (Wiesendahl 1980: 134). Auch wenn Stimmen- und Machterwerb dabei nur ein strategisches Mittel zum Zweck sind, müssen sich gesellschaftliche Konfliktgruppen, die die Machtverhältnisse zu ihren Gunsten verändern wollen, der politischen Auseinandersetzung stellen. Dabei brauchen sie die politische Partei, um durch organisatorische Bündelung und Massenmobilisierung Konfliktfähigkeit gegenüber dem Konfliktgegner zu erlangen. Dahinter steckt eine Vorstellung von Demokratie, die nicht von Konsens, sondern Dissens, nicht von Integration, sondern von Segmentierung als Folge von sozialer Ungleichheit ausgeht (vgl. ebd.: 135f.). Politik in diesem Sinne ist Klassenkampf, und Parteien sind Kampforganisationen. Diese Funktion bedingt ihre innere Struktur: Soll die Partei den Willen ihrer Anhänger, der an der Basis kreiert und von unten nach oben transmittiert wird, unverfälscht durchsetzen, muss die innere Ordnung basisdemokratischen Prinzipien gehorchen. Eine funktionierende innerparteiliche Demokratie ist dafür zwingende Voraussetzung.

3 Ausgewählte Parteientheorien

Die wissenschaftliche Literatur über Parteien ist so umfangreich, dass „jeder Parteienforscher sich dem Verdikt der Unglaubhaftigkeit aussetzen würde, gäbe er vor, die einschlägige Literatur insgesamt zu kennen und gar 'verarbeitet' zu haben“ (Mintzel 1987: 221). Es ist deshalb nur möglich, einen kleinen Ausschnitt aus dem breiten Spektrum der Parteientheorien zu behandeln. Um den eingeschlagenen Weg einer perspektivenbezogenen Untersuchung fortzuführen, orientiert sich die Auswahl weiterhin an Wiesendahl (1998). Vorgestellt werden die Arbeiten von zwei Autorenpaaren, die Wiesendahl als besonders exemplarisch bzw. originell hervorhebt. Allerdings verzichte ich in Abweichung von dessen Buch auf eine Aufarbeitung der als überholt geltenden klassischen Parteientheorie. Stattdessen werde ich kurz einen modernen konflikttheoretischen Ansatz vorstellen.

3.1 Die funktionalistische Parteientheorie nach Beck und Sorauf

Die funktionalistische Parteientheorie übernimmt viele Elemente aus dem Gedankengut des Integrationsparadigmas, hat aber einen anderen analytischen Ausgangspunkt. Ihr Parteikonzept leitet sich nicht nur aus den Systemerfordernissen einer funktionierenden und stabilen Demokratie ab. Stattdessen entwerfen Sorauf und Beck in ihrem Standardwerk Party Politics in America (1988), exemplarisch für diese Theorieströmung, ein umfassendes System-Umwelt-Modell der politischen Partei. In diesem Modell werden Parteien als abhängige Variable ihrer gesamten ökonomischen, sozialen und politischen Umwelt betrachtet (vgl. Hartmann 1979: 21). Parteien bilden ein Subsystem im politisch-administrativen System; ihre Funktionen lassen sich aus den Systembedürfnissen und -erfordernissen der Umwelt deduzieren. In einem demokratischen System gehören dazu natürlich auch die Funktionen, welche die Demokratie nach dem Integrationsparadigma den Parteien abverlangt. „The entire development of the parties reflects (..) imperatives of democracy, and changes in the parties have mirrored changes in the very nature of democracy and its electorates“ (Beck/Sorauf 1988: 505). Die Anforderungen gehen aber noch weit darüber hinaus; die Demokratie ist nur einer von vielen Umweltkontexten, welche die Parteien prägen. Die Autoren nennen insgesamt fünf Hauptkategorien von Umwelteinflüssen, die einen komplexen Bedingungsrahmen der Funktionserfüllung von Parteien bilden (vgl. Beck/Sorauf 1988: 27ff., 498 und Wiesendahl 1980: 35):

- Politische Institutionen
- Parteiengesetzgebung („statutory regulation“)
- Wahlrecht und Wahlsystem („electoral processes“)
- die politische Kultur
- Faktoren aus der nicht-politischen Umwelt („nonpolitical forces“).

Da die Partei als offenes System gedacht wird, ist die Umwelt nicht nur Absender von „Inputs“, sondern auch Adressat von „Outputs“. „Although the direction of the relationship is, indeed, primarly from environment to party, the parties do have some control over their environment. They participate, for example, in the making of public policy on who votes (...). They also shape, by education and by their own performace, public attitudes about the parties themselves and, more generally, about politics“ (Beck/Sorauf 1988: 498). Die Autoren unterstellen also kein einseitiges Abhängigkeitsverhältnis. Doch vorrangig bleibt die Partei ein Produkt ihrer Umwelt.

Auch den Ursprung und die Entwicklung von Parteien erklärt der Funktionalismus mit Systembedürfnissen. „Parties came into existance to perform certain critical functions for the system, and derived their basic form in the process of implementing these functions. (...) Parties are merely a particular structural response, therefore, to the needs of a social and political system in a particular milieu“, schreibt Eldersveld in seiner Richtung weisenden Pionierstudie (1964: 2). Nach Eldersveld (1982: 6) sind moderne Gesellschaften geprägt von Konflikten zwischen Individuen und sozialen Gruppen; gleichzeitig sind sie auf Kooperation angewiesen. Weil die Anzahl und die Verschiedenheit der Interessen in Massengesellschaften zu groß werden, um sie über informelle Interaktion zu regeln, haben moderne Gesellschaftssysteme Institutionen zur friedlichen Konfliktaustragung entwickelt. „Parties are groups which are part of this conflict articulation, mediation, and resolution process“ (ebd.). Laut Wiesendahl (1998: 76) sind Parteien für die Funktionalisten intermediäre Konversionsmechanismen, „die ihnen äußerliche Wünsche und Erwartungen aufgreifen, umwandeln und als Inputs an das politische System weitergeben.“Beck und Sorauf formulieren pointiert: „[T]he political party (...) is first of all a conversion mechanism for changing resources and demands into goal-seeking activities“ (1988: 499). Die Parteien sind in diesem Konzept nur eine Vermittlungsinstanz, sie haben folglich keinen Selbstzweck und auch keinen Eigenwert. „Parteien sind unter diesem Blickwinkel die Antwort auf Probleme, die zwar nicht die ihren sind, um deretwillen sie gleichwohl existieren“ (Wiesendahl 1998: 77). Als „Service- und Maklergebilde“ (ebd.: 67) gehören sie nicht zu den aktiven Zentren der Politikentwicklung, sind weniger „Macher“ als vielmehr „Handlanger“. „Behind the attributions of a prime, central role to the parties is a false theoretical assumption that the parties are causes rather than effects (...). The fact that they themselves are caused, shaped, and produced is overlooked“ (Beck/Sorauf 1988: 497). In ihrer politischen Dienstleistungsfunktion stehen die Parteien in Konkurrenz mit vielen anderen politischen Agenturen, die gesellschaftliche Interessen in politisches Handeln bzw. politische Entscheidungen umsetzen. „[Not] only the parties can aggregate or mobilize political influence“ (ebd.: 506).

Der Wettbewerb untereinander und mit anderen Interessenvermittlern wie den Verbänden oder den „neuen sozialen Bewegungen“ zwingt die Parteien, sich dem gesellschaftlichen Wandel anzupassen, um nicht von der Bildfläche zu verschwinden. In der modernen, pluralistischen Gesellschaft entspricht für die Funktionalisten die Volkspartei als das Integrationsmodell einer Partei am ehesten den Systembedürfnissen „strukturell eingeebneter und entideologisierter gesellschaftlicher Verhältnisse“ (Wiesendahl 1980: 223).^[2] Volksparteien verfolgen „keine Partikular-, Gruppen- oder Klassenziele und -interessen, sondern das Interesse des Ganzen.(...) In der Verbindung von Gemeinwohlorientierung einerseits und sozialer Umfassung andererseits strebt die Volkspartei danach, den interessenbestimmten Konfliktcharakter zugunsten allgemeinen Konsenses aufzuheben. (...) [S]ie versteht sich als Partei der Mitte“ (ebd. 223f).

Beck und Sorauf erklären die Ausrichtung der Partei an der breiten Wählerschaft „by its concentration on the contesting of elections. (...) Since the party chooses to work toward its goals largely in elections, it must recruit an enormous supportive clientele. (...) Party appeals must be broad and inclusive; the party cannot afford either exclusivity or a narrow range of concerns. It is at the opposite pole from the ´single issue´ group or organization“ (1988: 17f).

Die Überprüfung der funktionalistischen Parteientheorie

In Abschnitt 6.2 werde ich überprüfen, in wie weit mit diesen Annahmen das beobachtbare Verhalten der Parteien im Politikfeld Rentenpolitik vereinbar bzw. erklärbar ist. Dazu leite ich aus der Theorie folgende Hypothesen ab, welche die Fragestellung anleiten sollen:

- Die Parteien stehen in der Rentenpolitik unter dem „Primat der Umwelt“, d. h.:
- Sie können die Rahmenbedingungen und Einflussfaktoren nur sehr begrenzt nach ihren Vorstellungen formen. Vielmehr reagieren sie systemkonform auf extern vorgegebene Erfordernisse.
- Sie sind keine aktiven Zentren der Politikentwicklung, sondern ein Konversionsmechanismus. Sie greifen lediglich ihnen äußerliche Wünsche und Erwartungen auf, verarbeiten sie und geben sie als Inputs an das politische System weiter.
- Wandlungsprozesse in der Rentenpolitik der Parteien sind auf Veränderungen der Verhältnisse in der Systemumwelt zurückzuführen.
- Die Parteien verfolgen in der Rentenpolitik keine Partikular-, Gruppen- oder Klasseninteressen, sondern orientieren sich am Interesse der Mehrheit.
- Parteien betreiben eine gemäßigte, pragmatische, verantwortungsvolle Politik.
- Die Parteien konkurrieren in der Rentenpolitik mit anderen politischen Akteuren um Einfluss im politischen Prozess. Sie haben im politischen Prozess keine dominierende Stellung, sind vielmehr „primus inter pares“ (Beck/Sorauf 1988: 506).

3.2 Rational-choice-orientierte Parteientheorie nach Strøm/Müller

Unverzichtbares Kernelement aller RC-Theorien ist ein individualistisches Entscheidungsmodell rationalen und Nutzen maximierenden Handelns. Eine Parteientheorie, die darauf basiert, muss deshalb auf der Akteursebene ansetzen. Im Mittelpunkt des Interesses der RC-orientierten Parteientheorie stehen die Parteieliten^[3]. Das Handeln von Parteien wird mit den Folgen von individuellen Entscheidungsakten der Parteiführer gleichgesetzt (vgl. Wiesendahl 1998: 105). Um Parteien zu verstehen und ihr Handeln zu erklären, muss man deshalb die Entscheidungskalküle ihrer Spitzenfunktionäre erforschen. „How do party leaders make decisions on behalf of their organizations?“, so lautet folglich für Strøm und Müller (1999: 1) das zentrale Problem der Parteienforschung.

Die Autoren fragen im Kern danach, wie der individuelle Entscheidungsprozess eines Parteiführers aussieht, der dem Handeln vorausgeht. Über den Entscheidungsakteur (1), die Struktur des Entscheidungsproblems (2) und sein Selektionsverhalten gegenüber den zur Auswahl stehenden Handlungsalternativen (3) treffen sie eine Reihe von Annahmen.

Erstens begreifen Strøm und Müller Parteiführer als politische Unternehmer. „We may think of such leaders as entrepreneurs who get into their business out of self-interest rather than altruism. That is to say, they become party leaders because they expect to benefit“ (ebd.: 13; Hervorh. i. Orig.). Neben der Eigennutzorientierung beinhaltet der Unternehmer-Begriff Rationalität und zielgerichtetes Vorgehen.

Zweitens sehen Strøm und Müller die Parteiführer im Parteienwettbewerb in einem Zielkonflikt zwischen office seeking, policy seeking und vote seeking: Spitzenpolitiker haben Entscheidungen im Hinblick auf Ämtergewinn, politische Gestaltungsmöglichkeiten und Stimmengewinn zu treffen und aufeinander abzustimmen. „Denn mit dem Streben nach Stimmen, Ämtern und Politikgestaltung gehen strategisch unterschiedliche Erfordernisse und Logiken einher, die die Zielgrößen zueinander nicht in ein komplementäres, sondern in ein konkurrierendes, sogar konfligierendes Spannungsverhältnis bringen“ (Wiesendahl 2002: 195).

In diesem Zielkonflikt unterstellen die Autoren drittens den Spitzenpolitikern eine eindeutige Ämterpräferenz. „Entrepreneurial party leaders primarily value office benefits, which they can convert into private goods“ (Strøm/Müller 1999: 14). Weil aber zwischen den drei Zielen ein verwickeltes Abhängigkeitsverhältnis besteht, sind die Parteiführer gezwungen, auf allen drei Hochzeiten zu tanzen, um ihre Karriere-Ambitionen zu realisieren. „Whe can think of vote-seeking, office-seeking, and policy seeking as three independent forms of behaviour in which party leaders engage. The question is, what trade-offs they make between these goods under what circumstances“ (ebd.: 12). Wie die Politiker die drei Ziele in einer bestimmten Situation gewichten, hängt im Ansatz von Strøm / Müller von einer Reihe von Faktoren ab.

Zunächst einmal natürlich von den policy-Vorstellungen der Politiker selbst. Auch wenn das wichtigste Ziel der Parteiführer ihre Wiederwahl ist, sind sie keine prinzipienlosen Gesellen, sondern wollen im Rahmen ihrer Möglichkeiten die Politik nach ihren eigenen Anschauungen gestalten. „[P]arty leaders are typically more policy motivated than the average voter, since only policy-oriented individuals are likely to become leaders in the first place“ (ebd.: 14).

Desweiteren übt die Parteiorganisation Einfluss auf ihr Führungspersonal aus. Nach Strøm/ Müller sind Spitzenpolitiker auf außerparlamentarische Unterstützung angewiesen. „Party leaders therefore build and maintain organizations to help them compete electorally by acquiring information, mobilizing voters, raising funds, and implementing policy“ (ebd.: 15). Die policy-orientierten freiwilligen Ehrenamtlichen und Aktivisten sind für sie „cheap labor“ (ebd.), die es gilt, mit möglichst wenig Aufwand bei der Stange zu halten. Deshalb müssen die Berufspolitiker ihnen nicht-monetäre Anreize bieten. Mit diesem Anreizproblem erklären Strøm / Müller die innerparteiliche Demokratie. Ehrenamtliche ohne Interesse an einer Polit-Karriere arbeiten nur dann freiwillig für die Partei, wenn sie sich sicher sein können, „dass die Partei als Gesinnungsgemeinschaft fest zu ihren Prinzipien steht und diese im Falle des Wahlerfolges auch politisch richtungsbestimmend durchsetzt“ (Wiesendahl 2002: 196). Der Kontrollmechanismus der innerparteilichen Demokratie motiviert die Mitglieder, weil er die Parteiführer an ihre Policy-Präferenzen bindet. Diese Fessel legen sich die Parteiführer nur an, um sich umgekehrt die (kostenlose) Unterstützung der Parteibasis für ihre Wiederwahl zu sichern.

Ein dritter Punkt, der auf das Verhalten von Berufspolitikern einwirkt, sind die institutionellen Arragements des politischen Systems. Wie Strøm/Müller betonen, basiert der Konkurrenzmechanismus der Demokratie zwar auf dem Tausch von Stimmen gegen öffentliche Güter. Doch Wahlergebnisse lassen sich nicht 1:1 in Macht übersetzen. „A variety of political institutions shape the conversion of votes into spoils and policy influence“ (ebd.: 21). Zunächst werden in Repräsentativsystemen die Stimmen in Parlamentssitze umgerechnet. Dabei spielt das Wahlsystem eine entscheidende Rolle. Ob nach dem Verhältnis- oder Mehrheitsprinzip gewählt wird, macht für die Parteien einen signifikanten Unterschied. In der Arena der Legislative schließlich ist die Anzahl der Sitze nicht alleine ausschlaggebend für die Verhandlungsmacht. Es kommt auf das Parteiensystem an. In Vielparteiensystemen können zum Beispiel kleine Parteien als „Zünglein an der Waage“ in einer Koalition häufig mehr Einfluss ausüben als zahlenmäßig weitaus stärker vertretene Oppositionsparteien. Auch solche Konstellationen fließen in das Entscheidungskalkül von Politikern ein. Nicht zuletzt hängt es von der Stellung der Regierung im politischen System ab, wie sich das Wahlergebnis im Einfluss der einzelnen Parteien niederschlägt. In einem föderalistischen System wie der Bundesrepublik zum Beispiel sieht sich die Regierung in den meisten Politikfeldern mit zahlreichen potenziellen Veto-Spielern konfrontiert, die ihren Handlungsspielraum einengen (vgl. Tsebelis 1995, Schmidt 2003). Über den Bundesrat regieren häufig auch die Oppositionsparteien kräftig mit. Für die Wähler ist es deshalb meistens gar nicht nachvollziehbar, wie eine Entscheidung zu Stande kam und welche politischen Akteure daran alles mitgewirkt haben. Die Verantwortlichkeiten verwischen, und das wissen rationale Politiker.

Abhängig von ihrer Ausgestaltung lenken Institutionen das Verhalten von Spitzenpolitikern also in unterschiedliche Richtungen. Strøm/Müller stellen die Behauptung auf: „The more predictably votes translate into intrinsically valued goods such as policy influence or office, the more slavishly party leaders will follow their electoral incentives“ (ebd.: 24). Umgekehrt orientieren sich die Politiker umso weniger an vote getting -Zielen, je weniger zuverlässig sich das Wahlergebnis in politische Macht ummünzen lässt und je intransparenter die Institutionen die Entscheidungen machen.

Viertens weisen Strøm/Müller auf die Situationsgebundenheit politischer Entscheidungen hin. „The same party leaders may have different trade-off functions in different situations“ (ebd.: 25). Unter den situational determinants lassen sich praktisch alle Einflussfaktoren zusammenfassen, die nicht in die bereits abgehandelten Kategorien fallen. Dazu zählen die Autoren:

„(1) the set of parties involved in the relevant bargains and interactions; (2) the „endowments“ of these parties in terms of office, votes, and policy; (3) their specific leaderships, histories, and expectations; (4) the constraints and expectations imposed by past events on the specific situation; and (5) the domesic and international context in which bargaining takes place“ (ebd.: 25).

Verallgemeinernde Aussagen über den Einfluss situationsgebundener Faktoren sind wegen ihrer Vielzahl und Verschiedenheit nur sehr eingeschränkt möglich. Strøm/Müller führen lediglich eine analytische Trennung zwischen endogenen, also von den Politikern unmittelbar beeinflussbaren, und exogenen, also außerhalb ihrer Macht stehenden Faktoren ein.

Die Überprüfung der RC-orientierten Parteientheorie

Bei dem von Strøm/Müller vorgelegten Ansatz handelt es sich nicht um eine Theorie im engeren Sinne. Die Grundgedanken stellte Kaare Strøm (1990) zwar unter dem Titel „A Behavioural Theory of Competitive Political Parties“ vor. Diesen Anspruch relativieren Strøm/Müller aber in der überarbeiteten, 1999 erschienenen Version, die ich hier beschrieben habe. „Party Behaviour: A Unified Framework of Analysis“ heißt es nun etwas bescheidener. Die Autoren wollen keine Theorie aufstellen, ja nicht einmal ein Modell, sondern schlagen nur ein einheitliches Werkzeug zur Analyse des Verhaltens von Parteien vor (vgl. ebd.: 11). „We have developed a framework in which (..) decisions can be analyzed and pointed to the organizational, institutional, and situational conditions that can help explain them“ (ebd.: 26). Sie reklamieren also für ihr „analytical tool“ (ebd.: 13) gar keinen empirischen Gehalt, sondern lediglich einen heuristischen Wert. Sein Nutzen zeige sich in der Anwendung.

Der RC-Ansatz von Strøm/Müller kann deshalb nicht durch das Testen von Hypothesen überprüft werden. Die Annahmen, die sie treffen, sind nicht wahr oder falsch, sondern Erkenntnis fördernd, nutzlos oder im schlimmsten Fall sogar hinderlich. Sie bewähren sich nicht, wenn sie mit der Wirklichkeit übereinstimmen, sondern wenn sie helfen, Erklärungen zu finden, die zu einem besseren Verständnis des Untersuchungsgegenstandes beitragen. Das ist der Maßstab, den man an RC-Ansätze anlegen kann, auch wenn sie keinen empirischen Gehalt haben: Wenn sich ihre Anwendung als fruchtlos erweist oder realitätsfremde Schlüsse nahe legt, müssen das Forschungsdesign und die ihm zu Grunde liegenden Annahmen hinterfragt werden.^[4] Ich werde deshalb in Kapitel 6.1 ganz im Sinne des Erfinders vorgehen und den Ansatz von Strøm/Müller an einem empirischen Fall, der Rentenpolitik in der Bundesrepublik, testen, um sein Erkenntnispotenzial und seine Defizite herauszuarbeiten.

3.3 Der konflikttheoretische Ansatz von Richard Stöss

In der neueren Parteienforschung gewinnen Ansätze, welche in den unterschiedlichen Parteien einen Ausdruck gesellschaftlicher Konfliktkonstellationen sehen, wieder an Bedeutung.^[5] Richard Stöss sieht die Frage nach der „gemeinsame[n] Klammer des auf den Namen Partei hörenden hochkomplexen Konglomerats von unterschiedlichen Akteuren“, nach den „Idendität und Orientierung stiftenden Faktoren im Parteiwesen“ (2002: 417) von der aktuellen Party-Change-Forschung nicht ausreichend berücksichtigt. Er greift deshalb auf die Tradition des Transmissionsparadigmas zurück und geht unter Berufung auf Lipset und Rokkan (1967)

„davon aus, dass Parteiensysteme die Konfliktstruktur einer Gesellschaft widerspiegeln, dass Parteien relevante gesellschaftliche Konflikte in Politik übersetzen. Wir behaupten weiterhin, dass es sich bei den gegenwärtig relevanten gesellschaftlichen Konflikten um grundlegende Wertekonflikte, um Konflikte über leitende Prinzipien politischen Handelns bzw. um fundamentale politische Zielvorstellungen handelt. Parteien stellen mithin Wertegemeinschaften dar, organisatorische Zusammenschlüsse von Personen, die hinsichtlich ihrer Werthaltungen im Großen und Ganzen übereinstimmen. Und Bürger neigen zur Präferenz derjenigen Partei, die ihren Wertorientierungen am ehesten entspricht. Das bedeutet nicht notwendigerweise, dass sie diese Partei auch (immer) wählen, da das Wahlverhalten durch weitere Faktoren (Personal- und Sachfragen, Kompetenzen, Sozialstruktur) beeinflusst wird. Dennoch gehen wir davon aus, dass die Bindungen von Wählern an Parteien primär auf übereinstimmenden Zielvorstellungen beruhen“ (2002: 417).

Im Unterschied zum Transmissionsparadigma sieht Stöss also keine Verteilungskonflikte zwischen starren sozialen Klassen, sondern Konflikte zwischen mentalen Grundeinstellungen. Er nimmt zwei voneinander unabhängige Konfliktdimensionen an, die sich zum einen auf die Gestaltung der ökonomisch-sozialen und zum anderen auf die Gestaltung der politischen Ordnung beziehen. In der ökonomisch-sozialen Dimension stellt er neoliberale Ziele (Freisetzung der Marktkräfte) staatsinterventionistischen Zielen (soziale Gerechtigkeit) gegenüber. In der politischen Dimension nimmt er einen Gegensatz von libertären Prinzipien (Freiheit, Partizipation, Multikulturalität u.ä.) und autoritären Grundsätzen (Nationalstaat, Sicherheit, Ordnung usw.) an. Diese Wertekonflikte sind nicht antagonistischer Natur, sondern bestehen darin, „welches relative Gewicht den beiden Werten jedes Wertepaares zukommt: Sollen Entscheidungen hinsichtlich der Gestaltung der politischen Ordnung eher an libertären oder eher an autoritären Zielvorstellungen ausgerichtet werden? Soll sich die Lösung von wirtschafts- und sozialpolitischen Problemen eher am Grundwert der sozialen Gerechtigkeit oder eher am Grundwert Marktfreiheit orientieren?“ (ebd.: 418). Die Anhängerschaft der Parteien setzt sich aus Personen zusammen, die zu diesen Fragen eine homogene oder zumindest ähnliche Haltung einnehmen. „[D]ie Wettbewerbssituation der Parteien, vor allem ihre Mobilisierungschancen, hängen davon ab, welchem gesellschaftlichen Konflikt sie politischen Ausdruck verleihen“ (ebd.: 428). Um diese Thesen am Politikfeld Rentenpolitik zu prüfen, werde ich in Abschnitt 6.3 untersuchen, ob den rentenpolitischen Entscheidungen der Parteien eine in sich homogene, stabile Werthaltung zugrunde liegt und wie sie aussieht, ob die Parteien und ihre Anhänger in rentenpolitischen Fragen tatsächlich eine (dauerhafte) Wertegemeinschaft bilden und ob der Erfolg der Parteien sich auf ihre Konfliktposition zurückführen lässt.

4 Exkurs: Parteien in der sozialpolitischen Literatur

Nicht nur die Parteienforschung, auch die Sozialpolitikforschung beschäftigt sich intensiv mit den politischen Parteien. Die Parteientheorien erfüllen in der sozialpolitischen Literatur aber lediglich eine Hilfsfunktion. Das bedeutet nicht, dass die Sozialpolitikforschung die Rolle der Parteien gering schätzt. Sie weist den Parteien sogar in der Regel eine zentrale Position im sozialpolitischen Entscheidungsprozess zu (auch wenn Art und Umfang ihrer Funktionen und ihres Einflusses unterschiedlich bewertet werden). Aber die Parteien selbst sind nicht der eigentliche Gegenstand der Analysen. Sie stellen für die Sozialpolitikforschung eine unabhängige Variable und nicht selten eine „black box“ dar: Es interessieren nicht die Parteien an sich, sondern nur die Auswirkungen ihres Handelns auf das untersuchte Politikfeld. In die „black box“ wird nur geschaut, um dadurch Sozialpolitik zu erklären.

In dieser Untersuchung verhält es sich genau umgekehrt: Die Sozialpolitik, in unserem Fall das Teilgebiet Rentenpolitik, ist die unabhängige Variable. Das erklärungsbedürftige Phänomen sind die Parteien: Der rentenpolitische Entscheidungsprozess wird untersucht, um Erkenntnisse über das Wirken von Parteien in einem wichtigen Regelungsbereich verfassungsstaatlicher Demokratien zu gewinnen und mit diesen Erkenntnissen die Parteientheorie weiter zu entwickeln. Aber ebenso wie die Parteientheorie für die Sozialpolitikforschung eine Hilfsfunktion erfüllt, können umgekehrt die Theorien der Sozialpolitik für die Parteienforschung hilfreich sein. Wenn anhand der Rentenpolitik die Parteien erforscht werden sollen, dann sind die Erkenntnisse der Sozialpolitikforschung über Parteien auch für die Parteienforschung interessant. Speziell sozialpolitische Theorieansätze, welche die Rolle der Parteien als wohlfahrtsstaatliche Schub- und Bremskräfte zum Gegenstand haben, stellen eine Brücke zwischen Sozialpolitikforschung und Parteienforschung her.^[6]

Zwar fragt die „demokratische“ Parteientheorie nicht nach dem Zusammenhang zwischen Parteien und Sozialpolitik, sondern nach dem Stellenwert politischer Parteien in der Demokratie (vgl. Kapitel 2). Aber Sozialpolitik ist im modernen Wohlfahrtsstaat immer Gegenstand demokratischer Entscheidungsprozesse. Deshalb weisen die Annahmen, welche die verschiedenen Ansätze der Sozialpolitikforschung über Parteien machen, deutliche Bezüge zu den paradigmatischen Grundpositionen der Parteientheorie auf. Die Sozialpolitikforschung fußt also, auch wenn sie häufig ihre empirisch-analytische Ausrichtung betont und – speziell in der vergleichenden Staatstätigkeitsforschung – überwiegend mit quantitativem statistischen Material arbeitet, implizit auf normativ beeinflussten Grundpositionen. Einige der Grundströmungen der Staatstätigkeitsforschung, die sichtbare parteientheoretische Implikationen aufweisen, stelle ich anschließend kurz vor.

Sozio-ökonomischer Funktionalismus

Der sozio-ökonomische Ansatz rückt wirtschaftliche und sozio-demographische Bestimmungsfaktoren und Wirkungen der Sozialpolitik ins Zentrum. Die verfügbaren Ressourcen und der gesellschaftliche Bedarf an sozialer Sicherung prägen die sozialpolitischen Aktivitäten des Staates. Die Politik ist nach dieser Vorstellung kein agierendes Subjekt mit weit reichender Entscheidungsautonomie, sondern reagiert auf Funktionserfordernisse gesellschaftlicher Entwicklungsprozesse (vgl. Siegel 2002: 38). Diesen Imperativen sind auch die Parteien unterworfen: Aus funktionalistischer Perspektive werden Parteien strukturell als Mechanismen zur Erfüllung von Systemfunktionen begriffen. Ihre Struktur und ihr Verhalten entspricht den Erfordernissen, die aus der Umwelt an die Partei herangetragen werden – ein Gedanke, der dem Integrationsparadigma (vgl. Abschnitt 2.1) bzw. der funktionalistischen Parteientheorie (vgl. Abschnitt 3.1) nahe steht.

Machtressourcenansätze

Die Machtressourcentheorie erklärt die Sozialpolitik vor allem aus der Machtverteilung der wichtigsten sozialen Klassen und politischen Gruppierungen, insbesondere der Verteilung politischer Macht zwischen Links- und bürgerlich-konservativen Parteien sowie den Arbeitnehmern und Gewerkschaften (vgl. Schmidt 1998: 20) und aus den Strukturen der Interessenvermittlung. Sozialpolitische Unterschiede resultieren aus den Kräfteverhältnissen zwischen großen politisch-gesellschaftlichen Strömungen. Dieser Ansatz fand besonders in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung großen Widerhall (vgl. Esping-Andersen 1990). Die Aufgabe von Parteien ist es in diesem Ansatz, die Interessen von Kollektiven zu organisieren und in der politischen Arena durchzusetzen. Dies entspricht der transmissionsparadigmatischen Vorstellung von Parteien als gesellschaftlichen Instrumenten des interessenspezifischen Konfliktaustrags (vgl. Abschnitt 2.3).

Parteiendifferenztheorie

Die größte Affinität zu Parteientheorien weist die Parteiendifferenzlehre auf. Die nicht zuletzt von der vergleichenden Staatstätigkeitsforschung aufgeworfene Frage „Do parties matter?“ wurde auch von den Parteienforschern breit diskutiert, wobei der Sozialstaat stets im Zentrum stand (vgl. Beyme 2000: 178). Die Parteiendifferenztheorie behauptet, dass vor allem die parteipolitische Zusammensetzung von Regierung und Opposition der Sozialpolitik ihren Stempel aufdrückt. Je größer (geringer) die programmatischen Differenzen zwischen den regierenden Parteien ausfallen, desto mehr würde sich die wohlfahrtsstaatliche Politik unterscheiden (ähneln). Die abweichenden Zielsetzungen von Links- und Rechtsparteien können in erster Linie auf die unterschiedlichen Präferenzen ihrer Wähler und Mitglieder zurückgeführt werden (vgl. Zohlnhöfer 2003: 49). Die Parteien konkurrieren auf einem Wählermarkt mit unterschiedlichen Politikangeboten um Stimmen. Die Wähler geben der Partei ihre Stimme, von der sie sich den größten persönlichen Nutzen versprechen. Die Parteien wiederum orientieren sich bei der Gestaltung ihrer Politik an den Präferenzen ihrer Anhänger, um sich deren Stimmen und damit Macht zu sichern (vgl. Siegel 2002: 56ff.). Die Grundannahmen der Parteiendifferenztheorie speisen sich damit offensichtlich aus dem Konkurrenzparadigma (vgl. Abschnitt 2.2) und der rational-choice-theoretischen Sichtweise (vgl. Abschnitt 3.2) von Parteien.

Politisch-institutionalistische Theorie

Die institutionalistische Theoriefamilie hebt die Rolle von politischen, wirtschaftlichen und sozialen Institutionen für sozialpolitischen Prozesse und Inhalte hervor. Institutionen sind nach Schmidt „interpersonale, formelle oder informelle Regeln und Normen, die historisch-kulturell kontingent und variabel sind und nur begrenzt zur Disposition zweckrationalen Handelns stehen“ (2001: 28). Dazu gehören zum Beispiel die Regeln der politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse, die Art der Staat-Verbände-Beziehungen oder die organisatorische Struktur des Staates. Alle diese Faktoren bilden den Rahmen politischen Handelns, auch für die Parteien. Die Institutionen „kanalisieren Interessenartikulation und -aggregation sowie Konfliktlösungsprozesse und können dadurch (mittelbar und unmittelbar) Politikinhalte prägen“ (Siegel 2002: 68).

Prinzipiell ist die institutionalistische Theoriefamilie mit allen parteientheoretischen Paradigmen vereinbar, weil sie keine Annahmen über die Parteien selbst voraussetzt, sondern lediglich strukturelle Restriktionen für das Handeln politischer Akteure konstituiert. Diese Restriktionen wirken wie ein „erster Filter“, der das Handlungsfeld strukturiert und die Handlungskorridore definiert. Aus diesen Optionen treffen die Akteure dann in einem zweiten Filterprozess ihre Auswahl (vgl. Merkel 1993: 8). Nach welcher Selektionslogik der „zweite Filter“ arbeitet, lässt der Institutionalismus zunächst offen. Das macht die Theorie anschlussfähig zu den anderen Ansätzen der Sozialpolitikforschung mitsamt ihren parteientheoretischen Implikationen.^[7]

5 Die gesetzliche Rentenversicherung in Deutschland

Die in den letzten Kapiteln vorgestellten Parteientheorien werde ich im Hauptteil am Politikfeld Rentenpolitik überprüfen. Zur Einführung stelle ich der Untersuchung einen kurzen Überblick über die Gestalt und die Geschichte der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) in der Bundesrepublik, auf die sich die Ausführungen beschränken, voran.

Die Rentenpolitik ist ein Teilbereich der Alterssicherungspolitik. Sie entscheidet darüber, wie die Menschen nach dem Ende ihrer aktiven Erwerbsarbeitsphase am Sozialprodukt der Gesellschaft teilhaben sollen. In den ausgebauten Wohlfahrtsstaaten überlässt der Staat die Alterssicherung nicht alleine dem Markt, sondern engagiert sich selbst als „Versicherer“ (vgl. Blankart 2003: 392). Die gesetzliche Rentenversicherung gilt in den OECD-Demokratien sogar als „das Kernprogramm der Wohlfahrtsstaaten schlechthin“ (Siegel 2002: 188; Hervorh. i. Orig.). Schon die schiere Größe des Ausgabenvolumens legt diese Einschätzung nahe: Im Jahr 2001 umfasste das Budget der Rentenversicherung in Deutschland 225 Milliarden Euro, also deutlich über 11 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (Institut der deutschen Wirtschaft Köln 2004: 73). Mit einem Anteil von über 30 Prozent des Sozialbudgets benötigt die gesetzliche Rentenversicherung zu ihrer Finanzierung den bei weitem höchsten Beitragssatz aller Sozialversicherungen (19,5 Prozent im Jahr 2004). Im Gegensatz zu den anderen Zweigen der Sozialversicherung wie der Kranken- oder Arbeitslosenversicherung handelt es sich bei der GRV allerdings nicht um eine Versicherung im eigentlichen Sinne, weil das „Risiko“ des Alters jeden betrifft. Politische Entscheidungen zur Alterssicherung sind deshalb nicht nur für aktuelle Beitragszahler und Rentner, sondern für alle hoch brisant.

5.1 Grundzüge

Die gesetzliche Rentenversicherung stellt die wichtigste Säule der Alterssicherung in Deutschland dar. Etwa 90 Prozent der Bevölkerung sind in ihr versichert. Im Gegensatz zu privaten Versicherungen ist die Mitgliedschaft in der GRV für alle abhängig Beschäftigten Pflicht. Wie bei den anderen Zweigen der Sozialversicherung, so besteht die Funktion der GRV „im politisch gewollten Ausgleich sozialer Risiken“ (Nullmeier/Rüb 1993: 84). Der Staat sieht es als seine Aufgabe an, spezifische Unsicherheiten zu reduzieren, und unterwirft deshalb die Arbeitnehmer einer Beitragspflicht. Um eine Versicherung handelt es sich also nur im technischen Sinne. Rechtlich ist die GRV keine Versicherung, weil nicht, wie in der Privatversicherung, eine freiwillige Beitragsleistung den Entschädigungsanspruch begründet. „Die Sozialbeiträge sind nur eine von verschiedenen Möglichkeiten zur Finanzierung, für den Rechtscharakter sind sie nicht konstitutiv“ (ebd.: 91). Der Umfang und die Gestalt des Risikoausgleichs sind nicht Ergebnis eines frei verhandelten Marktprozesses, sondern Gegenstand politischer Entscheidungen. Dadurch wird die Alterssicherung überhaupt erst zu einem Thema (partei-)politischer Erwägungen.

Die politische Funktion eines Risikoausgleichs muss über konkrete Finanz- und Verteilungsströme realisiert werden. Die GRV finanziert sich zum überwiegenden Teil aus Beiträgen, die sich gemäß dem Äquivalenzprinzip nach dem Verdienst aus Erwerbsarbeit richten. Die wichtigsten Einflussfaktoren für die Höhe der Rente sind das Einkommen und die Zahl der Versicherungsjahre. Das Rentenniveau passt sich dynamisch dem Zuwachs der Nominaleinkommen an. Dadurch sollen der Lebensstandard gesichert,^[8] die Renten vor einer Entwertung durch Preissteigerungen geschützt und die Rentner an steigendem Wohlstand beteiligt werden (vgl. Stiglitz/Schönfelder 1989: 337). Die laufenden Renten werden nach dem Umlageverfahren vor allem von den aktuell Beschäftigten gezahlt. Nicht beitragsgedeckte Leistungen begleicht der Bund durch Zuschüsse aus Steuermitteln.

Die organisatorischen Träger der GRV sind berufsständisch gegliedert in die Landesversicherungsanstalten für Arbeiter, die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte und kleinere Sonderorganisationen, z.B. für Landwirte, Eisenbahner und Bergleute. Sie sind alle Körperschaften öffentlichen Rechts, werden paritätisch von Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretern, die aus Sozialwahlen hervorgehen, selbst verwaltet und unterstehen staatlicher Aufsicht. Dieser „tripartistische Zusammenhang zwischen Staat, Arbeitgebermonopolverband und dominierenden Gewerkschaften“ (Nullmeier/Rüb: 307) überlässt den einzelnen Selbstverwaltungen der Träger allerdings kaum Spielraum für eigene Entscheidungen. Dafür gehört ihr Dachverband, der Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR), zu den zentralen Akteuren in der Rentenpolitik. Da in den Selbstverwaltungsspitzen ausnahmslos Verbandsfunktionäre sitzen, fungiert der VDR als zentrales Verhandlungs- und Kompromissgremium zwischen den Sozialpartnern in allen Rentenfragen. Über den VDR koordinieren die Sozialpartner ihr gemeinsames Vorgehen in der Rentenpolitik. Darüber hinaus verleiht die „Datenhoheit“ dem VDR ein besonderes Gewicht in der rentenpolitischen Arena. Der VDR verfügt über das Monopol zur Aufbereitung und Erstauswertung aller Daten zu Rentnern und Versicherten. Diese Wissensdominanz setzt der Verband gezielt ein, um Einfluss auf den rentenpolitischen Entscheidungsprozess zu gewinnen (vgl. ebd.: 320f.).

5.2 Entwicklung von 1983 bis 2004

Die Wurzeln des deutschen Rentenversicherungssystems reichen zurück bis zur Sozialgesetzgebung des Reichskanzlers Otto von Bismarck 1889; die Rentenreform 1957 unter der Kanzlerschaft Adenauers schrieb die Grundlagen für die moderne GRV in der Bundesrepublik fest. Ihr Kernstück war bis in die 70er Jahre die beitragsäquivalente, einkommensbezogene Rente mit Lohnersatzfunktion. Die Entwicklung der Renten orientierte sich an den Bruttolöhnen der Versicherten. Über die zentralen Punkte herrschte zwischen den großen Parteien und den Verbänden ein Basiskonsens (vgl. Rüb/Nullmeier 1991: 456).

Auf diesem aufbauend, dominierte fast zwei Jahrzehnte eine expansive Rentenpolitik. Vor dem Hintergrund von Wachstum und Vollbeschäftigung schienen die zusätzlichen Kosten tragbar. Doch im Laufe der 70er Jahre geriet das Rentensystem von zwei Seiten unter Anpassungsdruck. Erstens erzeugte die ökonomische Krise Probleme auf der Einnahmeseite, weil durch die zunehmende Arbeitslosigkeit die Beiträge in dramatischem Ausmaß wegbrachen. Zweitens rückte die Diskussion um die demographischen Veränderungen der Bundesrepublik und ihre Folgen für die GRV in den Vordergrund. Schon vor dem Regierungswechsel 1982 kam es deshalb zu einer Wende in der Rentenpolitik vom Expansions- zum Sparkurs. Die SPD-geführte Regierung versuchte mit verschiedenen kurz- und mittelfristig angelegten Anpassungsmaßnahmen, die Rentenkassen zu konsolidieren. Als sich Anfang der 80er Jahre abzeichnete, dass es sich bei der ökonomischen Krise aufgrund ihrer Länge nicht um eine konjunkturelle, sondern eine strukturelle handelt, wurde der Ruf nach einer umfassenden Reform mit langfristiger Perspektive immer lauter (vgl. Nullmeier/Rüb 1993: 127).

Die neue christlich-liberale Koalition setzte ab 1982 die Stabilisierungsbemühungen fort, allerdings unter anderen Vorzeichen. Die von der Regierung Kohl betriebene angebotsorientierte Wirtschaftspolitik führte zu einer Neubestimmung der Sozialpolitik. Statt verteilungspolitischer Ziele wurden nun Solidität, Sicherheit und Stabilität bei stärkerer Gewichtung der Subsidiarität, insbesondere der Fähigkeit und Initiative des Einzelnen, stärker gewichtet (vgl. Schmidt 1998: 102). In der Rentenpolitik ebnete die Regierung mit den Haushaltsbegleitgesetzen 1983 und 1984 „über die Hintertür“ den Weg für eine reine Nettoanpassung der Renten; um den verpönten Begriff zu vermeiden, führte das Kabinett im Sozialbericht 1983 den Grundsatz der „gleichgewichtigen Entwicklung von Renten und verfügbarem Einkommen“ ein (vgl. Nullmeier/Rüb 1993: 134). Durch mehrere Verschiebungen der Rentenanpassung und die Einführung eines Rentnerbeitrags zur Krankenversicherung erreichte die Regierung „im Rahmen einer bruttolohnorientierten Rentenformel bereits eine sich Nettogrößen weitgehend annähernde Rentenanpassung“ (Rüb/Nullmeier 1991: 448).

Die Reform des Hinterbliebenenrechts im Jahr 1985 markiert die Schnittstelle vom „muddling through“ zu einem Konzept langfristiger Stabilisierung (vgl. Nullmeier/Rüb 1993: 161). Anstelle von Anpassungen einzelner Stellschrauben innerhalb des Systems wurden nun Änderungen am System der Rentenversicherung selbst vorgenommen. Neben dem Hinterbliebenenrecht wurde auch die Stellung von Zeiten der Kindererziehung in der Rentenversicherung neu geregelt. Die Anrechnung von Kindererziehungszeiten als Renten erhöhende Beitragszeiten in der Altersversicherung stellt die Tätigkeit in der Familie der außerhäuslichen Erwerbstätigkeit grundsätzlich gleich. Dadurch wurde das Prinzip der Erwerbsarbeit als rentenleistungsbegründendes Prinzip aufgeweicht und das Versicherungsprinzip zugunsten einer familienpolitischen Öffnung geschwächt (vgl. Jochem 2001: 200f).

Trotz gesamtwirtschaftlicher Erholung blieb die GRV aufgrund der Veränderungen ihrer sozio-ökonomischen und demographischen Basis unter Anpassungsdruck. „Anfang bis Mitte der 80er Jahre brach der bisher fast alle Interessierten verbindende Konsens über zentrale Policy-Prinzipien der Rentenpolitik quer zum Rechts-Links-Schema auf“ (Nullmeier/Rüb 1993: 168). Im Jahr 1985 wurden gleich von mehreren Seiten und aus allen politischen Lagern alternative Rentenversicherungskonzeptionen vorgelegt. Dadurch unter Zugzwang gebracht, kündigte die Bundesregierung für die 11. Legislaturperiode eine grundlegende Strukturreform der Alterssicherung an und nahm nach ihrem knappen Wahlsieg 1987 in der Koalitionsvereinbarung die Planungen für deren Durchführung in Angriff. Der Bundestag verabschiedete das „Rentenreformgesetz 1992“ (RRG ´92; es trat am 1.1.92 in Kraft) am 9. November 1989, wenige Stunden vor der Maueröffnung, mit breiter parlamentarischer Zustimmung. Die Koalitionsfraktionen hatten sich ein Jahr zuvor auf eine gemeinsame Position geeinigt und anschließend in einer Parteien übergreifenden Verhandlungsrunde einen Kompromiss mit der SPD ausgearbeitet, der in einen gemeinsamen interfraktionellen Gesetzentwurf mündete.

Vordringlichstes Ziel der Reform war, die Alterssicherung „gegen Finanzierungsprobleme wetterfest“ (Schmidt 1998: 108) zu machen, die sich aus der ungünstigen demographischen Entwicklung ergaben. Deshalb wurde die Rentenanpassung von der Bruttolohnentwicklung ab- und an die Nettolohnentwicklung angekoppelt. „In Zeiten steigender Sozial- und Steuerlast führt dies zu einer Dämpfung der Rentensteigerung und trägt somit zur Stabilisierung der Rentenversicherung bei“ (Blankart 1998: 380). Darüber hinaus wurden die Altersgrenzen angehoben, die beitragsfreien Zeiten neu berechnet und der Bundeszuschuss deutlich erhöht. Allerdings enthielt die Reform auch expansiv wirkende Elemente. So wurden Kindererziehungszeiten stärker und Zeiten der häuslichen Pflege erstmals bei der Berechnung der Rente berücksichtigt – eine „eigentümliche Umkehrung der sonst im RRG ´92 relativ strikt vertretenen Beitrags-Leistungs-Proportionalität“ (Nullmeier/Rüb 1993: 285). Echte ordnungspolitische Innovationen fehlten allerdings weitgehend; vielmehr standen die Stabilisierungsbedürfnisse des Systems im Vordergrund (vgl. Leisering 1992: 255). Der Sicherheitsgedanke stand auch Pate für die Einführung eines sich selbst steuernden Regelungsmechanismus zwischen Bundeszuschuss, Beitragssatz und Rentenanpassung. Das RRG ´92 machte den Beitragssatz und, an ihn gebunden, den Bundeszuschuss zu einer abhängigen Variable der Versicherungsrücklagen, koppelte ihn also an die schwankende Liquidität; zuvor hatte der Gesetzgeber einen für einen längeren Zeitraum konstanten Beitragssatz festgelegt. „Diese Selbststeuerung ist aufs engste verbunden mit der Umstellung der Rentenanpassung und Beitragssatzfestlegung vom normalen Gesetzgebungsgang auf die Feststellung per Rechtsverordnung“, meinen Nulllmeier/Rüb (1993: 252). Dadurch werde die Rentenversicherung den wankelmütigen Einflüssen der „Tagespolitik“ entzogen, die Stabilisierung gehe jedoch auf Kosten einer Entpolitisierung (vgl. ebd.: 252ff).

Der zeitliche Horizont der Reform reichte bis ins Jahr 2010, wo die Modellrechnungen des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) bei einem Beitragssatz von rund 21,4 Prozent abbrechen (vgl. Blankart 1998: 381). Bis dahin sollte die Reform alle Interventionen überflüssig machen (vgl. Hinrichs 2000: 297). Doch die Tinte unter dem Gesetz war noch nicht trocken, da waren alle Planungen durch die Öffnung der Mauer schon wieder Makulatur. Die Zeitenwende von 1989/90 verkehrte den Konsolidierungskurs in sein Gegenteil; der Sozialversicherungsstaat erfuhr in den 90er Jahren eine gewaltige Expansion (vgl. Jochem 2001: 204). Von breitem Konsens im Parteiensystem und zwischen den Sozialpartnern getragen, wurden mit dem Staatsvertrag zur Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion die westdeutschen Institutionen der Sozialpolitik auf die DDR übertragen. Die Renten der Ostdeutschen „wurden in hohem Tempo aufgestockt und rasch dem Niveau der Alterssicherung in den alten Bundesländern nähergebracht“ (Schmidt 1998: 141). Die Mehrzahl der Rentner gehörte damit zu den Gewinnern der Deutschen Einheit - im SED-Staat gab es nur eine Basissicherung auf niedrigem Niveau. Mit dem Einigungsvertrag wurden die Regelungen des RRG ´92 für die neuen Bundesländer übernommen. Für die Rentenversicherung bedeutete dies eine immense finanzielle Belastung, weil die Ansprüche an die GRV wesentlich stärker wuchsen als die Beitragsbasis. Dies führte zu einem sprunghaften Anstieg der Beitragssätze von 17,7 Prozent (1991) auf 20,3 Prozent (1997) und der Bundeszuschüsse von ca. 40 Milliarden D-Mark (1990) auf über 82 Milliarden D-Mark (1997).

Die Belastungen näherten sich Mitte der 90er Jahre der Schmerzgrenze und provozierten einen in diesem Maße bisher ungekannten Streit um den Sozialetat. Umstritten war nicht, dass die Sozialfinanzen saniert werden müssen, sondern wie. Im Juni 1996 berief die Bundesregierung deshalb eine „Kommission 'Fortentwicklung der Rentenversicherung'“ ein. In ihrem Schlussbericht im Januar 1997 plädierte die Kommission dafür, „die Reform von 1992 mit etwas anders verteilten Gewichten neu aufzulegen“ (Blankart 1998: 382). Diese letzte Strukturreform der christlich-liberalen Regierung wurde noch im gleichen Jahr ohne maßgebliche Inklusion der Verbände und gegen den Widerstand der Opposition vom Bundestag mit Kanzlermehrheit verabschiedet. „Damit war im Bereich der Rentenpolitik der Konsens zwischen den Sozialstaatsparteien aufgekündigt“ (Jochem 2001: 211). Der Widerstand der SPD und der Gewerkschaften richtete sich gegen den Plan, „mit einem so genannten Demographiefaktor die längere Lebenserwartung systematisch in der Rentenformel zu berücksichtigen“ (ebd.). Diese Maßnahme hätte das Rentenniveau nicht absolut, aber in seinem Zuwachs gesenkt, so dass es im Jahr 2030 nur noch etwa 64 Prozent des durchschnittlichen Nettoeinkommens betragen hätte. Mit seiner Kopplung an die Lebenserwartung hätte der Demographiefaktor die mit dem RRG ´92 begonnene Einführung kybernetischer Selbstregelungsmechanismen zur Systemstabilisierung fortgesetzt. Doch mit dem Regierungswechsel im Herbst 1998 wurde das Rentenreformgesetz noch vor seinem Inkrafttreten wieder einkassiert. Mit den „Gesetzen zu Korrekturen in der Sozialversicherung und zur Sicherung der Arbeitnehmerrechte“ setzte die rot-grüne Koalition die Wirksamkeit des demographischen Faktors und weitere Maßnahmen bis zum Jahr 2000 aus. Gleichzeitig leitete die neue Bundesregierung Schritte zu einer eigenen Reform der Alterssicherung ein.

Nach fast drei Jahren Diskussion verabschiedete die rot-grüne Koalition im Sommer 2001 eine Rentenreform, die sich nach Ansicht der meisten Beobachter in ihren Ergebnissen von der ausgesetzten Rentenreform 1999 nur geringfügig unterschied (vgl. Auth 2002: 304). Die CDU/CSU lehnte die Vorlage im Bundestag ab, obwohl „the gouvernment made concessions to the Christian Democrats on virtually all of the issues the Christian Democrats hat criticized“ (Schludi 2001: 35). Bundeskanzler Schröder war deshalb gezwungen, Zugeständnisse an die Gewerkschaften und den linken Flügel der SPD zu machen, um sich eine Mehrheit im Bundestag zu sichern (vgl. ebd.: 36). Im Bundesrat blockierte die Opposition den zustimmungspflichtigen Teil der Reform und setzte im Vermittlungsausschuss weitere Änderungen durch.

Kernstücke der Reform sind sind die Absenkung des Rentenniveaus und die Ersetzung umlagefinanzierter Rentenanteile durch eine freiwillige, staatlich geförderte kapitalgedeckte Privatvorsorge. Damit verabschiedet sich die GRV allmählich vom Ziel der Lebensstandardsicherung; sie soll in Zukunft durch eine Kombination aus GRV, privater und betrieblicher Altersvorsorge gewährleistet werden. Die Stabilisierung der Renten auf einem leicht niedrigeren Level wird durch eine modifizierte Rentenanpassungsformel bewerkstelligt. Im Jahr 2000 stiegen die Renten ausnahmsweise nur wie die Verbraucherpreise, seit 2001 wieder wie die Bruttolöhne, aus denen nun allerdings die Beiträge für gesetzliche und private Vorsorge herausgerechnet werden. Ab 2011 werden die Renten nur noch auf der Basis von 90 Prozent des durchschnittlichen Bruttolohns angepasst (zur Rentenformel vgl. Blankart 2003: 412ff.). Weil die demographische Entwicklung indirekt über die Beitragssätze in die Formel einfließt, wirkt sie im Resultat ähnlich wie der demographische Faktor des Arbeitsministers Blüm: Das Nettorentenniveau sinkt, je nach Berechnungsweise (vgl. Auth 2002: 284), bis 2030 auf 67 bzw. 64 Prozent, dafür sollen die die Beiträge nur auf etwa 22 Prozent steigen.

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^[1] Die klassische Parteientheorie stellt Wiesendahl zwar als eigene Hauptströmung vor, charakterisiert sie aber als überholt und unzeitgemäß.

^[2] Für den Begriff „Volkspartei“ gibt es in der englischen Parteienliteratur keine wörtliche Entsprechung. Das anglo-amerikanische Äquivalent der „multi-interest-party“, „multi-policy-party“ oder „catch-all-party“ weist aber kaum nennenswerte Merkmalsabweichungen auf (vgl. Wiesendahl 1980: 226f.).

^[3] Die Anknüpfungspunkte an das Konkurrenzparadigma sind nicht zu übersehen. Bezugspunkt der RC-Analyse ist aber nicht die Demokratie, sondern das Individuum. Das Verhalten der Parteien wird nicht aus den Bedingungen einer Wettbewerbsdemokratie deduziert, sondern aus den Entscheidungskalkülen rational handelnder Parteieliten in einem Repräsentativsystem.

^[4] Umgekehrt kann eine besonders erfolgreiche Anwendung Impulse zur Theoriebildung geben. RC-Ansätze spielen deshalb in der Parteienforschung – trotz aller Kritik – seit Downs´ Schlüsselstudie von 1957 eine gewichtige Rolle und nehmen auch in dieser Arbeit einen breiten Raum ein.

^[5] Ich werde diese Richtung wie angekündigt in meiner Arbeit aber nur der Vollständigkeit halber kurz vorstellen.

^[6] vgl. z. B. Kitschelt (2001), der eine Theorie des Parteienwettbewerbs entwickelt, um damit sozialstaatlichen Rückbau zu erklären.

^[7] Auf Politikerbtheoreme und Globalisierungstheoreme (vgl. Siegel 2002: 81ff) gehe ich nicht ein. Sie befassen sich lediglich mit Voraussetzungen und Randbedingungen parteipolitischen Handelns.

^[8] Dieses Ziel tritt spätestens seit der Rentenreform 2001 immer mehr in den Hintergrund.