Theoretische Grundlegung staatlicher Sozialpolitik dargestellt am Beispiel der gesetzlichen Krankenversicherung in Deutschland

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1. Einleitung

2. Definition, Ziele und Aufgaben der Sozialpolitik

3. Theoretische Grundlegung staatlicher Sozialpolitik
3.1 Der ideengeschichtliche Hintergrund
3.2 Die Theorie sozialer Bedarfe
3.3 Marktversagen als Begründung staatlicher Sozialpolitik
3.4 Distributive Gründe staatlicher Sozialpolitik
3.5 Die vertragstheoretische Begründung der Sozialpolitik

4. Institutionelle Ausgestaltung eines Systems der sozialen Sicherung

5. Die Gesetzliche Krankenversicherung in Deutschland – Historische Entstehung, Theoretische Grundlagen und Steuerungsmängel
5.1 Die Historische Entstehung und gegenwärtige Herausforderungen
5.2 Marktversagen als theoretische Grundlage der Gesetzlichen Krankenversicherung
5.2.1 Marktversagen bei Gesundheitsgüter
5.2.2 Marktversagen bei Krankenversicherungen
5.3 Ethische Begründung und vertragstheoretische Begründung
5.4 Steuerungsmängel in der Gesetzlichen Krankenversicherung

6. Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Bereiche der Sozialpolitik

Abbildung 2: Definition der Sozialpolitik

Abbildung 3: Formen der Gerechtigkeit

Abbildung 4: Sozialpolitische Bedürfnisse

Abbildung 5: Formen der Risikovorsorge

Abbildung 6: Generationenvertrag in der Gesetzlichen Krankenversicherung

Abbildung 7: Beitragsspirale

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Übersicht zu den Aufgaben und Bereichen der Sozialpolitik

Tabelle 2: Merkmale des Versicherungs-, Vorsorge- und Fürsorgeprinzips

1. Einleitung

Soziale Risiken und Probleme können jedes Mitglied der Gesellschaft treffen. Dabei ist das Ausmaß unterschiedlich und auch die Eintrittswahrscheinlichkeit ist nicht vorhersehbar. Die Bandbreite von sozialen Risiken und Problemen ist sehr umfangreich, jedoch resultieren die meisten Risiken und Probleme aus folgenden Fällen:^[1]

- Allgemeine Armut
- Krankheit
- Invalidität
- Erwerbsunfähigkeit
- Alter
- Tod des Hauptverdieners
- Unfall
- Mangelnde Berufsqualifikation

Nur wenige Individuen können sich gegen diese Tatbestände versichern bzw. Vorsorge treffen. Aus diesem Grund sind Leistungen der Sozialpolitik erforderlich. Fast die gesamte deutsche Bevölkerung nimmt verschiedene Leistungen der Sozialpolitik in Anspruch, z. B. Wohngeld, Kindergeld, Leistungen der Gesetzlichen Rentenversicherung und Krankenversicherung, Sozialhilfe, Eingliederungshilfen usw. Es ist daher nicht verwunderlich, dass die Maßnahmen und Einrichtungen der Sozialpolitik die Lebenslage der Menschen nachhaltig beeinflussen.^[2]

Schon zu Beginn der Entwicklung der Sozialpolitik in Deutschland waren die Bemühungen darauf gerichtet die Lebenslage der Menschen, die von den o. g. Tatbeständen betroffenen waren, zu verbessern. Von der ursprünglichen Aufgabe der Sozialpolitik, die Lösung der Arbeiterfrage im 19. Jahrhundert, entwickelte sie sich schnell zu einer allgemeinen Gesellschaftspolitik, die in der Gegenwart große Teile der Bevölkerung einbezieht.^[3]

Zugleich hat die Sozialpolitik eine große volkswirtschaftliche Bedeutung. Ein Blick in das aktuelle Sozialbudget zeigt für das Jahr 2003 Sozialausgaben in Höhe von 694,5 Milliarden €. Dies entspricht einer Sozialleistungsquote von 32,6 %.^[4]

Aufgrund der Vielfalt von sozialpolitischen Maßnahmen, Einrichtungen, Gesetzen und Vorschriften sowie der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung, vergeht kaum ein Tag, an dem sich nicht Journalisten, Experten und Politiker zu aktuellen Problemen, Reformen, theoretischer Notwendigkeit, Gestaltung und anderen Themenfeldern der Sozialpolitik äußern.

Diese Arbeit greift aus der aktuellen Diskussion um die Sozialpolitik den Bereich der theoretischen Grundlegung staatlicher Sozialpolitik heraus, dargestellt am Beispiel der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) in Deutschland. Dabei soll im Anschluss in Kapitel 2 der Begriff der Sozialpolitik definiert, sowie die Ziele und Aufgaben dargestellt werden. Im dritten Kapitel erfolgt dann ein Versuch der theoretischen Grundlegung staatlicher Sozialpolitik. In verschiedenen Unterpunkten soll geklärt werden, inwieweit die dort genannten Fälle Sozialpolitik und sozialstaatliches Handeln begründen. Im anschließenden Kapitel folgt ein Vorschlag zur institutionellen Ausgestaltung eines Systems der sozialen Sicherung, wie es sich aus der theoretischen Grundlegung ergeben könnte. Des Weiteren wird auf das System der Sozialversicherung in Deutschland eingegangen. Das Beispiel der Gesetzlichen Krankenversicherung in Deutschland wird danach im fünften Abschnitt behandelt. Hier soll gezeigt werden, inwieweit die Punkte aus dem dritten Kapitel zur theoretischen Begründung der Gesetzlichen Krankenversicherung in Deutschland beitragen. Außerdem soll erklärt werden, wie in der Gesetzlichen Krankenversicherung Steuerungsmängel, bedingt durch die theoretische Grundlegung, hervorgerufen werden. Das letzte Kapitel beinhaltet eine Zusammenfassung und ein Fazit.

2. Definition, Ziele und Aufgaben der Sozialpolitik

Der Begriff Sozialpolitik entstand in Deutschland mit dem Beginn der Industrialisierung und hat sich im Laufe der Geschichte mehrmals geändert.^[5] Häufig wird staatliche Sozialpolitik verstanden bzw. definiert als die Maßnahmen, die der Sicherung des Einkommens im Fall von Berufs- oder Erwerbsunfähigkeit, Krankheit, Arbeitslosigkeit, Alter, Unfall, Invalidität oder Tod des Ernährers dienen. Dies ist jedoch nur ein Teilbereich staatlicher Sozialpolitik und kann als Definition nicht ausreichen, da die Aufgaben weit über dieses Spektrum hinausgehen. So zählen Lampert/Althammer folgende weitere Aufgabenbereiche auf:^[6]

- Arbeitnehmerschutz
- Arbeitsmarktpolitik
- Ausgestaltung der Betriebs- und Unternehmungsverfassung
- Wohnungs-, Familien- und Bildungspolitik
- Mittelstandsorientierte Sozialpolitik
- Einkommens- und Vermögensverteilung
- Jugend-, Alten- und Sozialhilfe
- Internationale und supranationale Sozialpolitik

Die staatliche Sozialpolitik umfasst somit alle in Abbildung 1 dargestellten Bereiche.

Um zu einer allgemein gültigen Definition zu kommen, ist es sinnvoll Sozialpolitik nicht auf die vergangene oder gegenwärtige Gesellschaft zu beziehen und von bestimmten Zielen, Objekten, Trägern, Grundsätzen und Mitteln zu abstrahieren.^[7] Des Weiteren ist es sinnvoll, wie in der Literatur üblich, zwischen praktischer und wissenschaftlicher Sozialpolitik zu unterscheiden.^[8]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Bereiche der Sozialpolitik

Quelle: Eigene Darstellung, nach Lampert, H./Althammer, J., Lehrbuch, 2004, S. 165.

Bei dem Versuch einer Definition der praktischen Sozialpolitik ergibt sich das Problem einer sehr engen Definition (Besserung der Lage für Industriearbeiter) und einer sehr weiten Definition (allgemeine Gesellschaftspolitik).^[9] In dieser Arbeit soll der Definition von Lampert/Althammer gefolgt werden. Diese beziehen sich auf eine weite Definition der praktischen Sozialpolitik:

„In diesem Sinne lässt sich praktische Sozialpolitik definieren als jenes politische Handeln, das darauf abzielt, erstens die wirtschaftliche und soziale Stellung von wirtschaftlich und/oder sozial absolut oder relativ schwachen Personenmehrheiten durch den Einsatz geeignet erscheinender Mittel im Sinne der in einer Gesellschaft verfolgten gesellschaftlichen und sozialen Grundzielen (freie Entfaltung der Persönlichkeit, soziale Sicherheit, soziale Gerechtigkeit, Gleichbehandlung) zu verbessern und zweitens den Eintritt wirtschaftlicher und/oder sozialer Schwäche im Zusammenhang mit dem Auftreten existenzgefährdender Risiken zu verhindern“^[10]

Die Definition hat in der Literatur große Zustimmung gefunden. Viele Autoren greifen darauf zurück, da diese Begriffsbestimmung eine historische Bindung und eine allzu allgemeine Ausrichtung auf den Begriff der Gesellschaftspolitik vermeidet. Außerdem erlaubt sie die Anpassung an gesellschaftliche Veränderungen.^[11]

Ohne jetzt auf die Aufgaben und die Einordnung der Sozialpolitik als Wissenschaft sowie die Diskussion der Sozialpolitik als Wissenschaft weiter einzugehen, soll auch hier wieder die Definition von Lampert/Althammer herangezogen werden.^[12] Die Autoren definierten Sozialpolitik als Wissenschaft wie folgt:

„Sozialpolitik ist die grundsätzliche wissenschaftsautonome systematische, d.h. möglichst vollständige und nach sachlogischen Gesichtspunkten geordnete Darstellung und Analyse realer und gedachter Systeme, Systemelemente und Probleme der Sozialpolitik mit dem Ziel, mit Hilfe frei wählbarer, geeignet erscheinender wissenschaftlicher Methoden objektive, d.h. intersubjektiven Überprüfungen standhaltende Erkenntnisse über praktiziertes sozialpolitisches Handeln und über mögliche Handlungsalternativen zu gewinnen.“^[13]

Die folgende Abbildung 2 fasst die Definitionen der Sozialpolitik in einem Überblick zusammen.

Auch im Bereich der Ziele der Sozialpolitik gibt es unterschiedliche Auffassungen. So wird in der Literatur häufig zwischen zwei und drei Zielen unterschieden. Folgt man den Autoren, die zwei Ziele der Sozialpolitik nennen, so sind diese Gerechtigkeit und Sicherheit.^[14] Andere Autoren zählen als drittes Ziel noch die Freiheit hinzu.^[15]

Im Folgenden sollen nun alle drei Ziele kurz erläutert werden. Betrachtet man das Freiheitsziel, so ist zwischen formaler Freiheit und materieller Freiheit zu unterscheiden. Bei der formalen Freiheit handelt es sich um die durch den Rechtsstaat eingeräumten Freiheiten. Wichtige sozialpolitische Freiheitsrechte sind z. B. die freie Wahl des Arbeitsplatzes, die Tarifautonomie u. a.. Diese Form der Freiheit übersieht aber, dass die formale Freiheit je nach Individuum unterschiedlich genutzt wird, denn Vermögen, Einkommen und Bildung beeinflussen im großen Maße die Möglichkeit von diesen Freiheitsrechten Gebrauch zu machen und selbst gesteckte Ziele zu erreichen. Somit ist gleiche formale Freiheit mit tatsächlicher Ungleichheit verbunden, deshalb muss es Ziel der Sozialpolitik sein, die materiellen Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass jede Person diesen Freiheitsspielraum auch nutzen kann.^[16]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Definition der Sozialpolitik

Quelle: Eigene Darstellung.

Das zweite Ziel, die Gerechtigkeit, wird von einigen Autoren auch als oberstes Anliegen oder als Hauptaufgabe der Sozialpolitik bezeichnet.^[17] Es wird aber oft übersehen, dass die Bestimmung der Gerechtigkeit zu den schwierigsten Aufgaben der Sozialpolitik gehört. Folgt man der Auffassung, dass Gerechtigkeit aus rein formaler Sicht, die Gleichbehandlung gleicher Tatsachen ist, kommt man schnell in einen Konflikt zu bestimmen, was Gleichbehandlung ist und wie man gleiche Tatbestände interpretiert. Zur Bestimmung von Gerechtigkeit sind somit Beurteilungskriterien nötig. Diese Kriterien können Bedürftigkeit, Leistung, Mühe und Leid sein. Um den Begriff Gerechtigkeit weiter zu spezifizieren, wird in der sozialpolitischen Diskussion zwischen Verteilungsgerechtigkeit im engeren Sinne, die sich auf Kriterien wie Leistung und Bedarf stützt, und Partizipationsgerechtigkeit unterschieden.^[18] Die Abbildung 3 verdeutlicht den erläuterten Sachverhalt noch einmal.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Formen der Gerechtigkeit

Quelle: Eigene Darstellung, nach Ott, N., Sozialpolitik, 2003, S. 498.

Der Ansatz der Partizipationsgerechtigkeit soll zunächst eine Teilnahme am Produktionsprozess ermöglichen (Startchancengerechtigkeit) und dann eine gleichberechtigte Teilhabe am Produktionsprozess gewährleisten (Prozesschancengerechtigkeit). Die Startchancengerechtigkeit bezieht sich dabei auf die Ressourcenausstattung der Individuen, wie z. B. das Humankapital und das Realvermögen. Mögliche sozialpolitische Ansatzpunkte zur Gewährung dieser Gerechtigkeitsform sind das Erbrecht sowie die Bildungs- und Familienpolitik. Die Prozesschancengerechtigkeit bedeutet neben der Herstellung gleicher Partizipationsmöglichkeiten zusätzlich die Wahrung dieser im Zeitablauf. Dies führt dazu, dass die Beteiligung am Produktionsprozess weder formal noch faktisch von unbedeutenden persönlichen Merkmalen abhängen darf. Mögliche sozialpolitische Ansatzpunkte sind Diskriminierungsverbote sowie die Gleichbehandlung von Mann und Frau.^[19]

Die Verteilungsgerechtigkeit bezieht sich auf die Verteilung von Lasten und Gütern. Sie setzt am Produktionsergebnis an, das zunächst durch den Markt verteilt wird (Leistungsgerechtigkeit). Dieses Marktergebnis wird in den meisten Fällen jedoch als nicht gerecht angesehen, weshalb anhand von zusätzlichen Kriterien eine Umverteilung erfolgt (Bedarfsgerechtigkeit). Die Leistungsgerechtigkeit bedeutet, dass die Verteilung der Güter der erbrachten Leistungen der Individuen entsprechend ihres Beitrags zur Produktion widerspiegeln soll. Die Bewertung erfolgt dabei über die freie Preisbildung am Markt. Das Marktergebnis kann nur als gerecht erachtet werden, wenn der Preisbildungsprozess unverzerrt abläuft, d. h. jede Form von Marktversagen muss bereits im Vorfeld beseitigt sein. Sozialpolitische Ansatzpunkte wären hier direkte Maßnahmen zur Beseitigung oder Minderung dieses Versagens. Selbst beim Fehlen von Mängeln kann das Marktergebnis nur als gerecht gesehen werden, wenn die Partizipationsgerechtigkeit gewährleistet ist. Die Partizipationsgerechtigkeit ist somit eine Voraussetzung für die Leistungsgerechtigkeit. Die Bedarfsgerechtigkeit hingegen, knüpft an die Bedürfnisse der Individuen, gemäß dem Ziel der materiellen Freiheit, an. Da bei einer Verteilung nach der Bedarfsgerechtigkeit der Anreiz zur Beteilung am Produktionsprozess reduziert wird, sollte diese Form nur im Rahmen einer Mindestsicherung verwendet werden. Aus den unbeobachtbaren Bedürfnissen der Individuen ergibt sich jedoch ein Bewertungsproblem, was als Mindestbedarf gelten soll. Des Weiteren gibt es keine objektiven Kriterien zur Bestimmung der Bedarfsgerechtigkeit, weshalb diese im sozialpolitischen Diskussions- und Entscheidungsprozess stets neu ausgehandelt werden müssen.^[20]

Unter dem dritten Ziel der Sozialpolitik, der Sicherheit, kann verstanden werden, frei von Angst und existenzieller Unsicherheit zu sein. Da alle Individuen einen sicheren Zustand einem unsicheren Zustand vorziehen, sind sie daran interessiert, die Risiken, die zu einer Abweichung von den Erwartungen führen, so weit wie möglich zu reduzieren. So wird ein Gefühl der Sicherheit geschaffen. Von besonderer sozialpolitischer Bedeutung ist die Gewährung von Sicherheit im Falle von Krankheit, Alter, Arbeitslosigkeit und Pflegebedürftigkeit. Die Herstellung von Sicherheit und die Verringerung der Eintrittswahrscheinlichkeit des Schadenfalls können durch eine Versicherung erfolgen. Diese verhindert somit negative Auswirkungen für die Individuen.^[21]

Alle drei Ziele dürfen bei der Realisierung nicht isoliert betrachtet werden, denn zwischen den einzelnen Zielen bestehen Interdependenzen. Betrachtet man die sozialpolitische Realität, so zeigt sich, dass die wechselseitigen Abhängigkeiten sehr komplex und konfliktreich sind. Konflikte bestehen z. B. zwischen Gerechtigkeit und Sicherheit im Bereich arbeitsrechtlicher Regelungen. So führt der Kündigungsschutz für ältere Arbeitnehmer zu einer erhöhten Arbeitsplatzsicherheit, verletzt aber gleichzeitig das Ziel der Gerechtigkeit, indem die Wiedereinstellung älterer Arbeitnehmer verschlechtert wird. Konfliktreich ist auch die Beziehung zwischen den Zielen der Gerechtigkeit und der Freiheit. Probleme treten auf, wenn Grundrechte zu Gunsten der Gerechtigkeit eingeschränkt werden oder wenn staatlicher Zwang auftritt, um eine erwünschte Umverteilung zu realisieren. Auch zwischen den Zielen Sicherheit und Freiheit gibt es Probleme. Als Beispiel dient hier die Gesetzliche Rentenversicherung, die eine Zwangsversicherung für bestimmte Personengruppen darstellt und somit Sicherheit im Alter bietet, aber gleichzeitig die Konsumentensouveränität und die Freiheit auf dem Markt für Rentenversicherungen einschränkt.^[22] Diese kurzen Ausführungen machen deutlich wie schwierig es ist, Sozialpolitik zu betreiben und wie wichtig es ist, alle Ziele gleichzeitig zu berücksichtigen.

Aus den vorangegangen Definitionen und Erläuterungen der Ziele der Sozialpolitik leiten Lampert/Althammer folgende Aufgaben und Sozialpolitikbereiche ab, die in Tabelle 1 dargestellt sind.^[23]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Übersicht zu den Aufgaben und Bereichen der Sozialpolitik

Quelle: Eigene Darstellung.

3. Theoretische Grundlegung staatlicher Sozialpolitik

Nachdem im zweiten Kapitel der Begriff Sozialpolitik definiert und die Ziele sowie die Aufgaben dargestellt worden sind, erfolgt nun die theoretische Grundlegung der staatlichen Sozialpolitik.

Zuerst wird der ideengeschichtliche Hintergrund dargestellt, indem gezeigt wird, wie die Sozialpolitik von verschiedenen historischen Personen und Personengruppen im 19. Jahrhundert als Staatsaufgabe gesehen wurde. Der Ausgangspunkt dieser Überlegung ist die Auffassung, dass es zur Lösung der aufkommenden Arbeiterfrage staatlicher sozialpolitischer Programme bedarf. Danach wird auf die Theorie sozialer Bedarfe eingegangen, die zeigt, dass zur Entstehung staatlicher Sozialpolitik ein gewisser sozialpolitischer Bedarf vorhanden sein muss. Aus diesem Bedarf lassen sich dann bereichsbezogene Aufgaben staatlicher Sozialpolitik ableiten und somit in einem ersten Teilergebnis die Notwendigkeit der Sozialpolitik begründen. Im Anschluss soll die Theorie des Marktversagens zur theoretischen Grundlegung untersucht werden. Da in einer marktwirtschaftlichen Ordnung Mängel auftreten können, soll gezeigt werden inwieweit diese sozialpolitische Maßnahmen rechtfertigen. Anschließend beleuchtet dieses Kapitel einige verteilungspolitsche Aspekte, die als ein weiterer Grund staatlicher Sozialpolitik gesehen werden können. In einem letzten Punkt erfolgt eine philosophische Begründung, indem eine vertragstheoretische Grundlegung versucht wird.

3.1 Der ideengeschichtliche Hintergrund

Bis ca. 1850 wurde unter dem Begriff der „sozialen Frage“ das Problem des Pauperismus in Deutschland verstanden. Der Pauperismus bezeichnet dabei die allgemeine Armut breiter Bevölkerungsschichten. Erst später entwickelte sich die „Arbeiterfrage“ zur eigentlichen „sozialen Frage“ des 19. Jahrhunderts, da im Zuge der Industrialisierung zunehmend die Probleme und die Lage der Industriearbeiter ins Blickfeld rückten. Mit dem Beginn der ersten sozialen Reformen und Bemühungen zur Milderung des Problems kam es so zur Entstehung neuzeitlicher Sozialpolitik.^[24] Erste wichtige sozialpolitische Ansätze gingen von Lorenz von Stein, dem liberalen Lager, der politischen Arbeiterbewegung, der Kirche und den „Kathedersozialisten“ aus.

In Deutschland ist die Entstehung eines festen Zusammenhangs zwischen der Arbeiterfrage und der Forderung nach sozialen Reformen auf Lorenz von Stein zurück zu führen. Geprägt von Hegel und den französischen Frühsozialisten entwickelte Stein die erste Theorie des modernen Sozialstaats. Durch die Verknüpfung der kritischen Gesellschaftsdiagnose der Frühsozialisten mit der von Hegel begründeten Analyse der Bewegungsgrundsätze moderner Gesellschaften, gelangt von Stein zu der Erkenntnis, dass ein Klassenkampf unter den Bedingungen des liberalen Kapitalismus unvermeidlich ist.^[25] Einen möglichen Ausweg sieht Lorenz von Stein nicht in der Revolution und der Beseitigung der Eigentumsverhältnisse, sondern in sozialen Reformen durch einen neutralen Staat, der über alle Klassengegensätze erhaben ist. Die Reformen sollten, speziell in Deutschland, mittels eines sozialen Königtums durchgesetzt werden. Das soziale Königtum hat die Aufgabe, die Bedingungen des Privateigentums und die Entfaltung der Unternehmerfunktion zu gewährleisten, sowie die Arbeits- und Lebensbedingungen der Arbeiter zu verbessern. Dadurch soll eine Klassenspaltung der Gesellschaft vermieden und eine Befriedung des Proletariats erreicht werden. Lorenz von Stein erarbeitete somit eine Position, die dem heutigen Verständnis von Sozialstaatlichkeit entspricht und interpretiert Sozialpolitik als eine Intervention des arbeitenden Staates.^[26]

Die Ideen des liberalen Lagers in Deutschland gingen zunächst vom Idealbild einer berufsständischen und klassenlosen Bürgergesellschaft mit patriarchalischer Grundlage aus. In Anlehnung an Adam Smith, der davon ausging, dass sich die Situation der armen Arbeiter im Zuge des wirtschaftlichen Fortschritts verbessern würde und dadurch die Anzahl der Arbeitsplätze sowie die Nachfrage nach Arbeitskräften steigt, forderten die deutschen Liberalen eine Verbesserung der allgemeinen und beruflichen Ausbildung. Ihr Ziel war es die Lebensführung der Arbeiter zu verbessern und sie gegen „die Agitation der Kommunisten zu immunisieren.“^[27] Weitere Gedanken waren die Idee der Hilfe zur Selbsthilfe sowie die Errichtung von privaten Unterstützungskassen und Sparkassen. Somit sollte die Vermögens- und Eigentumsbildung und die Möglichkeit einer individuellen Vorsorge erleichtert werden. Sozialpolitisch motivierte Eingriffe des Staates sollte es nur im Bereich der Kinderarbeitszeit geben.^[28] Ansonsten wurde die Auffassung eines „Nachtwächterstaates“ vertreten. Dessen Aufgabe war es den Schutz des privaten Eigentums und der eigenen Person zu gewährleisten.^[29]

Von zentraler Bedeutung für die politische Arbeiterbewegung in Deutschland sind die Lehren von Karl Marx und Friedrich Engels sowie die Gründung des Allgemeinen Deutschen Arbeitervereins durch Ferdinand Lassalle. Dabei stellte besonders Lassalle, als Anführer der politischen Arbeiterbewegung, die Forderung nach allgemeinem und freiem Wahlrecht in den Mittelpunkt. Laut Lassalle sollte so das „ehrende Lohngesetz“ durchbrochen werden, indem die Arbeiter durch freie Wahlen die politische Macht im Staate erhalten. Folglich wäre der Weg frei, damit sich die besitzlosen Arbeiter in so genannten Produktiv-Assoziationen vereinigen könnten. Das dafür benötigte Kapital würde durch den Staat bereitgestellt werden. Im Laufe der Geschichte der politischen Arbeiterbewegung kamen weitere neue sozialpolitische Forderungen hinzu, die nennenswert sind. Dazu zählen u. a. die Abschaffung der Lohnarbeit, eine gerechte Verteilung des Arbeitertrags, Arbeiterschutzmaßnahmen, ein Verbot der Kinderarbeit. Allerdings gab es Widersprüche in der Umsetzung dieser Ideen in Bezug auf den Staat.^[30] So forderten die Marxisten in der Arbeiterbewegung die Zerschlagung des Staates und die Schaffung einer neuen Ordnung. Während die Lassaller „ihn [den Staat, Anm. des Verfassers] als ein Instrument zur revolutionären Umgestaltung der Gesellschaft, der Erziehung der Massen und der Freiheit sahen.“^[31]

Auch Vertreter der christlichen Kirche setzten sich mit dem Problem der Arbeiterfrage auseinander, da der christliche Glaube schon immer eine bedeutende soziale Komponente beinhaltete. So forderte das Gebot der Nächstenliebe und die christliche Idee der Gerechtigkeit das Engagement der Kirchen. Hinzu kommt, dass sich die Kirchen durch ihre Aufgabe der Seelsorge mit der industriellen Revolution und der sich daraus ergebenden Arbeiterfrage beschäftigten.^[32] Das Ziel der Kirchen war die Eingliederung des Arbeiters in die industrielle Gesellschaft. Erreicht werden sollte dies durch ein sozialpolitisches Programm, das höhere Löhne, den Ausbau des Arbeiterschutzes, das Verbot der Sonntagsarbeit, das Koalitionsrecht und die Gründung von Selbsthilfevereinen vorsah. Die Erreichung des Ziels und die Umsetzung des Programms sollten, im Gegensatz zur Position der Arbeiterbewegung, durch soziale Reformen erfolgen, die gemeinsam von Kirche, Staat und Arbeiterbewegung getragen werden.^[33] Die Notwendigkeit sozialpolitischer Ansätze von Seiten der Kirche entstand aus einem reinen „Selbsterhaltungstrieb“ heraus. Durch die Industrialisierung verbreiteten sich antichristliche und sozialistische Ideen, die eine Entfremdung der Arbeiterschaft von der Kirche und revolutionäre Tendenzen zur Folge hatten, so dass sich die Kirche als Institution bedroht sah.^[34]

Eine weitere Gruppe, die sich mit der Lösung der Arbeiterfrage beschäftigte, waren die so genannten „Kathedersozialisten.“^[35] Mit dem Namen bezeichnete man Professoren, die eine andere sozialpolitische Richtung vertraten als die von der damals vorherrschenden Freihandelsschule gelehrte Meinung. Unter diesen Spottnamen fallen auch die Gründer des „Vereins für Socialpolitik“, der sich zum wichtigen Instrument und zur treibenden Kraft staatlicher Sozialpolitik entwickeln sollte. Die „Kathedersozialisten“ akzeptierten das bestehende kapitalistische System und sprachen sich gegen eine Aufhebung der Gewerbefreiheit und der Lohnverhältnisse aus. Des Weiteren waren sie für die Erhaltung des Privateigentums und anderer marktwirtschaftlicher Grundsätze. Das Ziel war es, die vorhandene Wirtschaftsordnung beizubehalten, aber die bestehenden sozialpolitischen Defizite, zu beseitigen oder zu verringern. So wurden sozialpolitische Korrekturen vorgeschlagen, die der Staat in Form einer aktiven Sozialpolitik durchsetzen sollte. Mit dem Konzept der aktiven Sozialpolitik sollte der Staat über den Klassengegensätzen stehen und aus eigenem Interesse Sozialpolitik betreiben. Nach Auffassung der „Kathedersozialisten“ führen eine zu große Ungleichheit der Vermögens- und Einkommensverteilung sowie eine weitere Verschlechterung der Lage der Arbeiter zu einem Klassenkampf. Dies würde in einer Zerstörung aller politischen Institutionen enden.^[36]

Der ideengeschichtliche Hintergrund macht deutlich, inwieweit verschiedene historische Personen und Gruppen erste Ansätze und Ideen in Richtung einer staatlichen Sozialpolitik entwickelten. Alle Ansätze haben als Ausgangspunkt das Problem der Arbeiterfrage. Des Weiteren greifen die ideengeschichtlichen Ansätze den Klassengegensatz und die damit verbundene Gefahr einer Revolution sowie einer Zerstörung der bestehenden Ordnung auf. Um eine solche Entwicklung zu vermeiden, muss der Staat laut der dargestellten Auffassungen Sozialpolitik betreiben. Die Mehrzahl der Ideen geht davon aus, dass die bestehende Wirtschaftsordnung beizubehalten ist. Die sozialpolitischen Reformen sollten weiterhin ohne Klassengegensätze durchgeführt werden. Nur die politische Arbeiterbewegung war sich in diesem Punkt uneins. Die ideengeschichtlichen Ansätze waren in ihren Anfängen nur auf die Lösung der Arbeiterfrage ausgerichtet. Dennoch stellen sie einen ersten theoretischen Punkt zur Begründung staatlicher Sozialpolitik in der Gegenwart dar.

3.2 Die Theorie sozialer Bedarfe

In jeder Gesellschaft existiert ein bestimmter sozialpolitischer Bedarf, der einmal die Notwendigkeit staatlicher Sozialpolitik deutlich macht und einen weiteren Punkt zur theoretischen Grundlegung liefert. Ein erster Schritt zur Entwicklung der Theorie sozialpolitischer Bedarfe erfolgte durch Hans Peter Widmaier, der sich mit der Entstehung von sozialen Bedürfnissen beschäftigte.^[37] Auf der Grundlage eines ökonomischen Sektors, in dem Arbeitsteilung, Konkurrenz, Lohnarbeit, Wettbewerbsfreiheit und eine Sozial- und Einkommensschichtung vorliegen, entwickelte Widmaier drei Bedürfniskomplexe. Diese Bedürfnisse stellen den Input für die politischen Prozesse dar. Nach Widmaier lassen sie sich als die erste Säule einer Theorie der Sozialpolitik bezeichnen. Die sozialpolitischen Bedürfniskomplexe sind:^[38]

1. Sozialpolitische Bedürfnisse als Voraussetzung und als Folge der wirtschaftlichen Entwicklung: Hierzu zählen die Absicherung der Rechts- und Sozialordnung sowie die Schaffung einer systematischen Funktionsfähigkeit. Hinzu kommen Elemente, die nicht im Zuge der systematischen Kapitalakkumulation geschaffen werden. Allgemein ausgedrückt fällt unter diesen Punkt die Garantie der Ausbildung und der Reproduktion der Arbeitskräfte durch sozialpolitische Maßnahmen. Eine staatliche Garantie ist notwendig, weil die Reproduktion im Zuge der marktwirtschaftlichen Entwicklungsprozesse nicht automatisch gewährleistet ist, wie z. B. im Bereich der Reproduktion des Kapitals. Sozialpolitische Bedürfnisse als Folge der wirtschaftlichen Entwicklung können durch Schwankungen im Marktsystem und den damit verbundenen Turbulenzen im Preis- und Mengensystem auftreten. Außerdem kommen diese Bedürfnisse in weiten Bereichen der Umweltpolitik vor.
2. Sozialpolitische Bedürfnisse als Folge der langfristigen Wirkung der Herrschaftsverhältnisse: Hier ist davon auszugehen, dass die sozialpolitischen Bedürfnisse vom marktwirtschaftlichen Produktionsprozess und den langfristigen Herrschaftsverhältnissen geprägt werden. Die Bedürfnisse werden gemäß der Rationalitätsbedingungen des marktwirtschaftlichen Produktionsprozesses gefiltert und eingegrenzt. Dieser Prozess wird von den Individuen nicht erkannt und als sich natürlich durchsetzend interpretiert und akzeptiert. Deswegen können Individuen, die Macht über andere haben, sozialpolitische Bedürfnisse prägen. Dies erfolgt durch eine Umverteilung der Lasten von organisierten zu unorganisierten Gruppen.
3. Sozialpolitische Bedürfnisse als Folge von extremen Einflüssen: In diesen Komplex sozialpolitischer Bedürfnisse gehören die Folgen von Krieg, Naturkatastrophen, Wandel von Wirtschaftsystemen usw.

Die folgende Abbildung fasst die von Widmaier entwickelte Theorie sozialpolitischer Bedürfnisse zur Begründung staatlicher Sozialpolitik zusammen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 4: Sozialpolitische Bedürfnisse

Quelle: Eigene Darstellung, nach Widmaier, H. P., Demokratische Sozialpolitik, 1994, S. 21.

[...]

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^[1] Vgl. Seffen, A., Absicherung, 1988, S. 256-258; auch Petersen, H.-G., Sozialökonomik, 1989, S.

20; auch Bäcker, G. et. al., Soziale Lage, 2000, S. 22.

^[2] Vgl. Bäcker, G. et. al., Soziale Lage, 2000, S. 21.

^[3] Vgl. Achinger, H., Gesellschaftspolitik, 1979, S. 1; auch Frerich, J., Sozialleistungssystem, 1996,

S. 19.

^[4] Vgl. BMGS, Sozialbudget, 2005, S. 4; Die Sozialleistungsquote ist Anteil aller Sozialleistungen am Bruttoinlandsprodukt, ausgedrückt in Prozent.

^[5] Vgl. die umfassenden Definitionen und historischen Darstellungen bei Frerich, J.,

Sozialleistungen, 1996, S. 3-15; auch Zerche, J./Gründger, F., Einführung, 1996, S. 6-8.

^[6] Vgl. Lampert, H./Althammer, J., Lehrbuch, 2004, S. 3.

^[7] Vgl. Lampert, H./Althammer, J., Lehrbuch, 2004, S. 4 f.

^[8] Vgl. Zerche, J./Gründger, F., Einführung, 1996 S. 1; auch Schönig, W., Rationale Sozialpolitik,

2001, S. 20 f; auch Lampert, H./Althammer, J., Lehrbuch, 2004, S.4-10.

^[9] Vgl. Schönig, W., Rationale Sozialpolitik, 2001, S. 33.

^[10] Lampert, H./Althammer, J., Lehrbuch, 2004, S. 4.

^[11] Vgl. Frerich, J., Sozialleistungen, 1996, S. 8; auch Schönig, W., Rationale Sozialpolitik, 2001, S. 21; auch Ott, N., Sozialpolitik, 2003, S. 488.

^[12] Da es nicht Gegenstand der Arbeit ist auf die Sozialpolitik als Wissenschaft einzugehen und dieser Bereich sehr umfangreich ist, sei auf folgende Literatur verwiesen. Vgl. zu den Aufgaben Lampert, H./Althammer, J., Lehrbuch, 2004, S.4-10; Vgl. zur Einordnung. Zerche, J./Gründger, F., Einführung, 1996 S. 1 f; Vgl. zur Diskussion. Frerich, J., Sozialleistungen, 1996, S. 8-14; auch Schönig, W., Rationale Sozialpolitik, 2001, S. 20-29.

^[13] Lampert, H./Althammer, J., Lehrbuch, 2004, S. 10 f.

^[14] Vgl. Berthold, N./Fehn, R. Welfare State, 1997, S. 166; auch Schönig, W., Rationale Sozialpolitik, 2001, S. 42-51; auch Ott, N., Sozialpolitik, 2003, S. 496-501.

^[15] Vgl. Henkel, M., Deutschland, 2002, S.82; auch Lampert, H./Althammer, J., Lehrbuch, 2004, S. 449; auch Ribhegge, H., Sozialpolitik, 2004, S. 15.

^[16] Vgl. Lampert, H./Althammer, J., Lehrbuch, 2004, S. 134; auch Ribhegge, H., Sozialpolitik, 2004,

S. 15 f.

^[17] Vgl. Berthold, N./Fehn, R., Welfare State, 1997, S. 172; auch Schönig, W., Rationale Sozialpolitik,

2001, S. 42; auch Henkel, M., Deutschland, 2002, S. 83.

^[18] Vgl. Ott, N., Sozialpolitik, 2003, S. 498; auch Ribhegge, H., Sozialpolitik, 2004, S. 16.

^[19] Vgl. Ott, N., Sozialpolitik, 2003, S. 498 f.

^[20] Vgl. Petersen, H.-G., Sozialökonomik, 1989, S. 17; auch Ott, N., Sozialpolitik, 2003, S. 500.

^[21] Vgl. Henkel, M., Deutschland, 2002, S. 83; auch Ott, N., Sozialpolitik, 2003, S. 501; auch

Ribhegge, H., Sozialpolitik, 2004, S. 18.

^[22] Vgl. Ribhegge, H., Sozialpolitik, 2004, S. 19 f.

^[23] Vgl. Lampert, H./Althammer, J., Lehrbuch, 2004, S. 449.

^[24] Vgl. Kaufmann, F.-X., Herausforderungen, 1997, S. 24; auch Henkel, M., Deutschland, 2002, S.

24; auch Lampert, H./ Althammer, J., Lehrbuch, 2004, S. 19.

^[25] Die Entwicklung des Proletariats als eine eigene Klasse mit einem eigenen Bewusstsein wurde

bereits 1842 durch Lorenz von Stein entwickelt und entstand somit vor der Entstehung ähnlicher

Ideen durch Karl Marx. Da die Lehren und Ergebnisse von Lorenz von Stein nicht Gegenstand

dieser Arbeit sind, sei zur weiteren Studie hier auf das gesamte Originalwerk verwiesen. Vgl.

Stein, L. v., Socialismus und Communismus, 1842.

^[26] Vgl. Ritter, G. A., Soziale Ideen, 1988, S. 25f; auch Kaufmann, F.-X., Herausforderungen, 1997,

S. 24-29.

^[27] Ritter, G. A., Soziale Ideen, 1988, S. 23.

^[28] Vgl. Ritter, G. A., Soziale Ideen, 1988, S. 20-24.

^[29] Vgl. Barr, N., Economics, 1998, S. 46.

^[30] Vgl. Braun, H., Industrialisierung, 1956, S. 21-26; auch Ritter, G. A., Soziale Ideen, 1988, S. 36 f.

^[31] Ritter, G. A., Soziale Ideen, 1988, S. 37.

^[32] Vgl. Ritter, G. A., Soziale Ideen, 1988, S. 44; auch Rauscher, A., Sozialpolitische Anstöße, 1991,

S. 126; auch Lampert, H./ Althammer, J., Lehrbuch, 2004, S. 45.

^[33] Vgl. Braun, H., Industrialisierung, 1956, S. 42; auch Ritter, G. A., Soziale Ideen, 1988, S. 48.

^[34] Vgl. Lampert, H./Althammer, J., Lehrbuch, 2004, S. 45.

^[35] Der Begriff Kathedersozialismus wurde im Dezember 1871 von dem Liberalen Heinrich Bernhard

Oppenheim durch einen Zeitungsartikel geprägt. Die Bezeichnung Kathedersozialismus ist irre-

leitend, denn die Kathedersozialisten waren keine Sozialisten im damaligen Sprachgebrauch,

sondern Reformer, die die kapitalistische Gesellschaftsform vor Krisen und Niedergang bewahren

wollten. Vgl. o. V., Kathedersozialismus, 2005, o. S.

^[36] Vgl. Braun, H., Industrialisierung, 1956, S. 46; auch Ritter, G. A., Soziale Ideen, 1988, S. 56; auch Petersen, H.-G., Sozialökonomik, 1989, S. 42.

^[37] Es muss hier darauf hingewiesen werden, dass Widmaier den Begriff Bedürfnis und Lampert den

Begriff Bedarf verwendet. Beide Begriffe werden synonym von den Autoren gebraucht. In dieser

Arbeit wird der Begriff Bedürfnis verwendet, wenn auf Widmaier Bezug genommen wird und

wenn auf Lampert zurückgegriffen wird der Begriff Bedarf.

^[38] Vgl. Widmaier, H. P., Wohlfahrtsstaat, 1976, S. 47- 54; auch Widmaier, H. P., Demokratische Sozialpolitik, 1994, S. 20-25.