Die Umsetzung von Wahlversprechen der Regierungsparteien CDU/CSU und SPD in der 18. Legislaturperiode. Eine Untersuchung in den Politikfeldern Bildung und Familie

Inhalt

1 Einleitung

2 Theoretischer Rahmen
2.1 Das Mandatsmodell
2.2 Hypothesen

3 Methodische Vorgehensweise
3.1 Codierung der Wahlversprechen
3.2 Überprüfung der Umsetzung

4 Auswertung der Wahlversprechen

5 Fazit

6 Literaturverzeichnis

7 Anhang
7.1 CDU/CSU Familien- und Bildungspolitik
7.2 SPD Familien- und Bildungspolitik
7.3 Quellenverzeichnis zur Umsetzung der Wahlversprechen

Selbstständigkeitserklärung

1 Einleitung

Laut dem aktuellen Eurobarometer haben 61% der Deutschen eher kein Vertrauen in die Par- teien. Auf der anderen Seite sind es nur 33% die angaben, dass sie den Parteien eher vertrauen (European Commission, 2017). Parteien sehen sich oft den Vorwurf ausgesetzt, dass sie vor den Wahlen Versprechen machen, um diese zu gewinnen aber anschließend ihren eigenen Interessen und Präferenzen im Amt folgen und nicht ihre Wahlversprechen umsetzen (Sulkin, 2011, S. 11). In dieser Arbeit wird untersucht, ob das vorhandene Misstrauen in die Parteien in der 18. Legislaturperiode, die mit der ersten Sitzung des Bundestages am 22. Oktober 2013 begann und am 24. Oktober 2017 endete, gerechtfertigt ist. Hierzu soll mit Hilfe des Man- datsmodells, ein Modell das ermöglicht „die Übersetzung des Wählerwillens in Politikinhal- te“ und „die Mechanismen politischer Repräsentation in existierenden Demokratien“ (Prapro- tnik, 2015, S. 2) zu beleuchten, eine Antwort auf die folgende Frage gefunden werden:

In welchem Umfang gelang es den beiden Regierungsparteien CDU/CSU und SPD ih- re Wahlversprechen aus dem Wahlkampf 2013 in den Politikfeldern Bildung und Fa- milie umzusetzen?

Aber nicht nur die bloße Bilanz der beiden Koalitionspartner steht im Fokus dieser Arbeit, sondern auch die Suche nach möglichen Ursachen für das Gelingen beziehungsweise Miss- lingen der Umsetzung von Wahlversprechen. Anhand von zwei Hypothesen wird untersucht, ob die Aufteilung der Ministerposten und die Anzahl der Sitze im Parlament einen Einfluss auf die Umsetzung haben.

In jüngerer Vergangenheit wurden bereits Studien zu einigen Ländern durchgeführt, welche die Umsetzung von Wahlversprechen untersuchten. Die hier verwendete Methode wurde von Royed, T. J. (1996) entworfen und erstmalig in einer vergleichenden Länderstudie zu der Um- setzung von Wahlversprechen in den USA und Großbritannien in den Achtzigerjahren, in welcher er die Bilanzen der Regierungen von Ronald Reagan und Margaret Thatcher verglich, angewendet. Beiden konservativen Regierungsparteien gelang es über 60 % ihrer Wahlver- sprechen umzusetzen. Dabei zeichnete sich in den beiden Staaten ein ähnliches Bild ab. Royed (1996) kam zu dem Ergebnis, dass während beider Legislaturperioden von Thatcher die Konservative Partei mehr Wahlversprechen als ihr politischer Kontrahent die Labour Par- tei umsetzen konnte und auch in den USA setzten die Republikaner mehr Versprechen um, als die Opposition (S. 63, Tab. 8 & S. 64, Tab. 9). Es folgten unter anderem Studien zu den Niederlanden (Thomson, 2001), Spanien (Artés, 2013), Schweden (Naurin, 2014) und Österreich (Praprotnik, 2015). Ferguson (2012) fügte den Fall Deutschland erstmalig der Literatur hinzu. Er untersuchte die Bilanzen der Rot-Grünen-Koalition von 2002 bis 2005 und der ersten Gro- ßen Koalition (GroKo) unter Kanzlerin Angela Merkel von 2005 bis 2009. Eine Studie zu der letzten GroKo von 2013 bis 2017 wurde bislang noch nicht durchgeführt und Ferguson (2012) legte den Fokus seiner Dissertation auf die unterschiedlichen Bilanzen von normalen und gro- ßen Koalitionen, so dass die in dieser Arbeit untersuchten Hypothesen bislang noch nicht in Deutschland getestet wurden.

Die vorliegende Arbeit ist in vier Unterkapitel gegliedert. Der Einleitung folgt ein Kapitel, in welchem die theoretischen Grundlagen erläutert werden. Dazu gehören das Mandatsmodell und die theoretischen Überlegen, auf welchen die beiden Hypothesen aufbauen. Das zweite Kapitel gibt einen Überblick über die methodische Vorgehensweise, die sich an der von (Royed, T. J., 1996) orientiert und von andere WissenschaftlerInnen verwendet wurde (u.a. Artés, 2013; Ferguson, 2012; Naurin, 2014; Praprotnik, 2015; Thomson, 2001). Auf der Grundlage der theoretischen Überlegungen werden anschließend die Wahlversprechen von den beiden Schwesterparteien der Christlich Demokratischen Union Deutschlands und der Christlich-Sozialen Union in Bayern (CDU/CSU) sowie der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands (SPD) ausgewertet und die Hypothesen diskutiert. Im Fazit folgt eine Reflexion der Ergebnisse dieser Arbeit.

2 Theoretischer Rahmen

Dieses Kapitel beinhaltet in zwei Abschnitten den theoretischen Rahmen, innerhalb welchen sich die Arbeit bewegt. Dazu wird im ersten Unterkapitel das Mandatsmodell erläutert, wel- ches die Grundlage für die Untersuchung bildet. Im Anschluss werden die beiden Hypothe- sen, zur Untersuchung des Einflusses der Sitzverteilung im Parlament und der Aufteilung der MinisterInnenposten, gebildet sowie dessen theoretische Grundlage dargelegt. Die Hypothe- sen testeten unter anderem Thomson et al. (2017) in einer vergleichenden Studie mit zwölf Ländern und Thomson (2001) im Fall der Niederlande von 1994 bis 1989 anhand der Koaliti- on von der Partij van de Arbeid und der ChristenUnie sowie Praprotnik (2015) in Österreich während der Koalition zwischen der Sozialdemokratischen Partei Österreich und der Österrei- chischen Volkspartei von 2008 bis 2011 getestet.

2.1 Das Mandatsmodell

Um die Zusammenhänge zwischen Wahlen und Policies zu erklären eignet sich das Man- datsmodell (Ferguson, 2012, S. 2). Nach dieser Theorie verleihen die BürgerInnen durch die Wahl den Parteien ein Mandat, dass sie in konkrete Politikinhalte umsetzen. Das Modell be- ruht dabei auf drei Schritten. Im ersten präsentieren die Parteien ihre Politikvorhaben den WählernInnen. Diese entscheiden sich im zweiten Schritt bei der Wahl für die von ihnen be- vorzugten Vorhaben, welche im letzten Schritt während der Legislaturperiode von den ge- wählten Parteien implementiert werden. (APSA, 1950; McDonald, Mendes & Budge, 2004; Thomassen, 1994)

Aus diesen Schritten lassen sich drei Bedingungen für das Entstehen eines Mandates ableiten. Zum einem muss ein „informativer Wahlkampf“ stattfinden, bei dem mindestens zwei Partei- en, zwischen denen die WählerInnen wählen können, antreten. Des Weiteren bedarf es „in- formierte und Policy-orientierte WählerInnen“, die auf der Grundlage der Angebote der Par- teien wählen und abschließend müssen braucht es „mandatstreue Parteien“, die auch nach der Wahl daran interessiert sind ihre Vorhaben in konkrete Policies umzusetzen. (Praprotnik, 2017, 33f.)

Um zu testen, ob dieses Modell zutreffend ist, wird in der Literatur zu Beginn, die Hypothese überprüft, dass Regierungsparteien mehr Wahlversprechen umsetzen als Oppositionsparteien (u.a. Artés, 2013; Ferguson, 2012; Naurin, 2014; Praprotnik, 2015; Royed, T. J., 1996; Thom- son, 2001). Weil diese Hypothese in allen hier aufgelisteten Fällen bestätigt wird und Thom- son et al. (2017) in ihrem internationalen Vergleich zum selben Schluss kommen, wird das Mandatsmodell in dieser Arbeit als zutreffend angenommen und auf die Überprüfung dieser Hypothese verzichtet. Stattdessen werden die beiden Hypothesen des folgenden Unterkapitels überprüft.

2.2 Hypothesen

„Mit dem Einzug der Grünen in den Bundestag 1983 entwickelte sich das [deutsche] Partei- ensystem hin zu einem Zwei-Gruppensystem.“ In diesem stehen sich traditionell die CDU/CSU und FDP und die SPD und Bündnis 90/Die Grünen, als mögliche Koalitions- partner gegenüber. (Rudzio, 2015, S. 121) Ein Blick auf die ideologische Distanz zwischen den beiden Parteiengruppen im Bundestagswahlkampf 2013 bestätigt diese Annahme. Bender et al. (2015) zeigen durch ihre quantitative Inhaltsanalyse der Wahlprogramme, dass SPD und Grüne sich hinsichtlich ihrer ideologischen-programmatischen Positionen, als sozialstaatliche und modernisierende Parteien, näher stehen. Gleiches gilt auch für CDU/CSU und FDP, die für Traditionalisierung und Marktliberalismus einstehen. (170f.) Im Vorfeld der Wahl zeich- neten sich bereits sehr hohe Zustimmungswerte für Kanzlerin Angela Merkel ab welche am 22. September 2013 einen Wahlsieg von „historischen Ausmaß“ erzielte. Mit Adenauer und Kohl gelang es nur zwei Bundeskanzlern zuvor, dreimal in Folge wiedergewählt zu werden. Der Abstand zwischen den beiden Volksparteien vergrößerte sich mit 6.613.231 Stimmen deutlich im Vergleich zu dem der Bundestagswahl 2005 mit einem Abstand von 440.000 Stimmen. (Korte, 2015, S. 9–11)

Der Bundeskanzler beziehungsweise die Bundeskanzlerin wurden in der der Bundesrepublik Deutschland bis jetzt immer von der stimmenstärksten Partei gestellt. Innerhalb der Regierung genießt die Kanzlerin eine privilegierte Stellung, welche im Grundgesetzt verankert ist. Die Regierungsbildung ist abhängig von der Bundeskanzlerin, da nur sie vom Bundestag gewählt wird (Art. 63 GG), zu dem werden die MinsiterInnen auf ihren Vorschlag hin ernannt. (Art. 64 GG). Durch die Richtlinienkompetenz (Art. 65 GG), nach der die Kanzlerin Mehrheitsbe- schlüssen des Kabinetts nicht Folge leisten muss und das Recht MinisterInnen zur Entlassung dem Bundespräsidenten vorzuschlagen wird die Kanzlerin zusätzlich gestärkt. (Rudzio, 2015, S. 256) Die besondere Stellung der stimmenstärkeren Partei, durch die Auswahl eines Koali- tionspartners und den zusätzlichen Machtressourcen der Kanzlerin, finden sich in der ersten Hypothese 1 wieder.

H1 Der größeren Koalitionspartei gelingt es mehr Wahlversprechen umzusetzen.

In seiner Dissertation stellt Ferguson (2012) die Hypothese auf, dass in normalen Koalitionen mehr Wahlversprechen umgesetzt werden, als in einer GroKo, also dem Zusammenschluss der beiden stimmenstärksten und größten Parteien. Dies begründet er durch die großen ideo- logischen Differenzen, die in einer GroKo zwischen den Koalitionspartnern bestehen und zu einem Stillstand führen könnten. Außerdem gelten beide Parteien als starke parteipolitische Vetospieler innerhalb einer Koalition. (8f.). Diese Annahme bestätigt sich in seiner Studie nicht. Während der Rot-Grünen-Koalition konnte die Regierung unter Bundeskanzler Schröder 58,8% ihrer Wahlversprechen zu mindestens teilweise umsetzen. Dem stehen 67,1% der GroKo gegenüber. (ebd., 152 & 157) Wegen dem erheblichen Stimmenunterschied zwi- schen beiden Koalitionspartnern, der bei der Bundestagswahl 2009 deutlich kleiner ausfiel, wird in dieser Arbeit nicht die unterschiedliche Bilanz der Koalitionstypen untersucht, son- dern auf die folgende Hypothese zurückgegriffen, die im Fall Österreich bei Prapotnik (2015) und von Thomson (2001) in den Niederlanden bereits getestet wurde und auf den Portfolio Allocation Model von Laver und Shepsle (1994, 1996) aufbaut:

H2 Parteien die ein Ministerium besetzen, gelingt es im entsprechenden Politikfeld mehr Wahlversprechen umzusetzen.

Die Hypothese beruft sich auf die Koalitionsverhandlungen, bei welchen die Ministerämter zwischen den Parteien aufgeteilt werden und die damit verbundenen Entscheidungsbefugnisse (Praprotnik, 2015, S. 3). Nach dem Ressortprinzip leiten die Minister und Ministerinnen in- nerhalb der Richtlinien des Bundeskanzlers eigenständig die Ministerien (Art. 65 GG). Somit können sie die Agenda ihres Ministeriums und die Gesetzesentwürfe mitbestimmen, sofern die Entscheidungen nicht vom Kabinett beschlossen werden müssen (Laver & Shepsle, 1996, S. 32). Dies bedeutet im Umkehrschluss aber auch, dass die Parteien in den Ressorts, in denen sie nicht das Ministerium besetzen, weniger Handlungsressourcen zur Verfügung haben und entsprechend weniger Wahlversprechen umsetzen. Es ist anzunehmen, dass aufgrund dieser Befugnisse Parteien mehr Wahlversprechen umsetzen können, wenn sie das entsprechende Ministerium im Rahmen der Koalitionsverhandlungen erhalten haben. Von daher ist anzu- nehmen, dass die CDU in der 18. Legislaturperiode mehr familienpolitische Wahlverspre- chen, als solche die in den Bereich der Bildung fallen, umgesetzt haben sollte und auf der anderen Seite die SPD mehr in der Bildungs-, als in der Familienpolitik.

3 Methodische Vorgehensweise

Um die beiden Hypothesen zu überprüfen, werden die Wahlprogramme als Datengrundlage zur Analyse verwendet. Diese eigenen sich deswegen, weil sie „ein gängiges Instrument von Parteien im Wahlkampf“ sind und eine „akkordierte Position einer Partei zu einer Vielzahl von Politikthemen“ darstellen (Praprotnik, 2015, S. 4). Aus den Wahlprogrammen werden zuerst einzelne Wahlversprechen identifiziert und anschließend auf ihre Umsetzung überprüft. Für die Überprüfung wird dabei auf verschiedene Quellen zurückgegriffen. Zu diesen zählen unter anderem die Internetseiten des Bundestages, der Bundesregierung, der Bundesministe- rien, Onlineangebote von Zeitungsverlagen und Publikationen des Statistischen Bundesamtes. Prapotnik (2015) argumentiert, dass dieses von Royed (1996) entworfene Forschungsdesign, bei dem das Mandat als Summe aller Wahlversprechen überprüft wird, besonders geeignet ist, da es „nicht nur [erlaubt] die Performanz von Parteien insgesamt zu bewerten, sondern [es] ermöglicht auch nachzuvollziehen, welche konkreten Inhalte des Mandats umgesetzt wurden“ (S.2).

3.1 Codierung der Wahlversprechen

Zur Codierung der Wahlversprechen, orientiert sich dieser Beitrag orientiert an die Vorge- hensweise von Royed und definiert Wahlversprechen als

commitment to carry out some action or produce some outcome, where an objective estimation can be made as to whether or not the action was indeed taken or the outcome produced. (Royed, T. J., 1996, S. 79)

Royed (1996) ermittelt in seiner Studie zur Umsetzung von Wahlversprechen in den USA und Großbritannien Wahlversprechen wie folgt: Zunächst werden potentielle Versprechen in den Wahlprogrammen markiert. Die potentiellen Wahlversprechen enthalten zwei Satzteile. Der erste leitet die Unterstützung einer Partei zu etwas ein (wir werden, wir müssen, wir wol- len…) und der zweite die Policy auf die sich das Vorhaben bezieht. Die in den Wahlpro- grammen gefundenen Versprechen werden anschließen in objektive und subjektive Wahlver- sprechen gegliedert, also jene, dessen Umsetzung überprüfbar sind und solche dessen Umset- zung nicht überprüfbar ist, da sie zum Beispiel wertende Adjektive wie zum Beispiel fair verwenden. Wenn ein Wahlversprechen mehrmals im Programm vorkommt, dann wird es nur einmal gezählt und ausgewertet. (ebd., 97f.)

Ein Beispiel für ein subjektives Wahlversprechen aus dem Wahlkampf 2013 ist das folgende:

CDU und CSU wollen Ehe und Familie stärken und mit guten Rahmenbedingungen dazu bei- tragen, dass die Menschen ihren Wunsch nach Kindern und Familie verwirklichen können. (CDU/CSU, 2013, S. 38)

Es kann hier kein Kriterium herangezogen werden, um die Rahmenbedingungen als gut zu werten. Ein objektives und somit überprüfbares Wahlversprechen ist hingen:

Wir halten an dem Ziel fest, die staatlichen Bildungsausgaben in Deutschland mindestens auf das Durchschnittsniveau der OECD-Staaten zu heben. (SPD, 2013, S. 45)

In den Tabellen 2 und 3 im Anhang befindet sich eine Aufzählung aller objektiven Wahlver- sprechen aus den Politikfeldern Bildung und Familie der CDU/CSU und SPD. Diese sind mit einem Kommentar zur Umsetzung versehen. In einem anschließenden Verzeichnis sind die Quellen für die Belege der Umsetzung seperat aufgelistet.

3.2 Überprüfung der Umsetzung

Mit den oben angegebenen Quellen werden im Anschluss an die Codierung der Wahlpro- gramme, die einzelnen Versprechen auf ihre Umsetzung überprüft. Dabei werden die Wahl- versprechen in die Kategorien umgesetzt, teilweise umgesetzt und nicht umgesetzt eingeord- net. Ein Versprechen gilt als umgesetzt, wenn Belege dafür gefunden werden, dass die Partei- en das versprochene Ergebnis erreicht haben. Teilweise umgesetzte Wahlversprechen weisen eine Veränderung auf, jedoch konnten die angegebenen Ziele nicht im vollen Umfang erreicht werden. Ein Wahlversprechen gilt als nicht umgesetzt, wenn keine Veränderung stattfand oder eine widersprechende Gesetze erlassen wurden. Versprechen die keine Veränderung be- inhalten, als den Status quo erhalten wollen, gelten als umgesetzt, wenn keine Veränderung stattfand. (Ferguson, 2012, 60f.)

Zum Beispiel konnte die SPD ihr angegebenes Ziel, die Bildungsausgaben auf das Durch- schnittsniveau der OECD-Staaten anzuheben, nicht erreichen. (EpochTimes, 2017). Es gelang aber die öffentlichen Bildungsausgaben, um etwa 20 Milliarden Euro zu steigern (Brugger, Schulz, Blaeschke & Schneider, 2017, S. 31). Dieses Versprechen gilt somit als teilweise um- gesetzt. Wäre das angegebene Ziel zum Ende der Legislaturperiode hin erreicht worden, so wäre das Versprechen umgesetzt worden. In dem Fall, dass die öffentlichen Bildungsausga- ben nicht gesteigert oder sogar gesenkt worden wären, gelte das Wahlversprechen als nicht umgesetzt.

Um die Hypothesen zu überprüfen werden die teilweise und vollständig umgesetzten Wahl- versprechen zu einer Variable zusammengefasst. Das Zusammenführen dieser beiden Merk- male zu einer Variable ist die gängige Praxis in der Forschungsliteratur (u.a. Artés, 2013; Ferguson, 2012; Praprotnik, 2015; Royed, T. J., 1996). Die Umsetzung der Wahlversprechen stellt in dieser Arbeit die abhängige Variable da und es wird überprüft, ob es einen positiven oder negativen Einfluss auf die Umsetzung von Wahlversprechen hat, wenn die Partei die Kanzlerin stellt und wenn die Partei das zuständige Ministerium besetzt. Diese Variablen werden in der Tabelle mit den Wahlversprechen mit den beiden unabhängigen Variablen K für Kanzlerin und M für Ministerium gekennzeichnet.

Die Politikfelder sind deshalb so ausgewählt, dass ein sowohl CDU/CSU (Bildung) als auch ein SPD (Familie) geleitetes Ministerium vertreten ist. Das Kabinett Merkel III nahm am 17. Dezember 2013 seine Arbeit auf und bestand bis zum 24. Oktober 2017. Bis sich die nächste Bundesregierung konstituiert hat, bleibt die Regierung Merkels weiterhin geschäftsführend im Amt. In der 18. Legislaturperiode besetzte die CDU/CSU mit Johanna Wanke das Ministeri- um für Bildung und Forschung und die SPD stellte mit Manuela Schwesig die Familienminis- terin. Nachdem sie das Amt von Erwin Sellering als Ministerpräsidentin von Mecklenburg- Vorpommern übernahm, wurde Katarina Barley im Juni 2017 Familienministerin.

[...]