Die Auswirkungen der EU-Osterweiterung auf den deutschen Arbeitsmarkt

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1 Einleitung

2 Allgemeine Grundlagen zur Beschäftigungspolitik der EU
2.1 Die Beschäftigungspolitik der Europäischen Union
2.2 Die rechtlichen Grundlagen der Beschäftigungspolitik
2.3 Die Entwicklung der Beschäftigungspolitik
2.4 Maßnahmen der EU zur Steuerung des europäischen Arbeitsmarktes
2.4.1 Einschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit
2.4.2 Niederlassungsfreiheit – Art. 43 EG-Vertrag
2.4.3 Dienstleistungsfreiheit – Art. 49 EG-Vertrag

3 Immigration nach und legale Arbeitsmöglichkeiten in Deutschland
3.1 Befürchtung verstärkter Immigration
3.2 Legale Arbeitsmöglichkeiten für Bürger der EU-Beitrittsländer in Deutschland
3.2.1 Allgemeines
3.2.2 Selbständige
3.2.3 Saisonarbeiter in Deutschland - Beispiel Polen

4 Arbeitsmarkteffekte auf Grund eines erwarteten wirtschaftlichen Auf- schwungs
4.1 Steigerung des Wirtschaftswachstums
4.2 Export-Steigerung
4.2.1 Chancen durch gesteigerten Export
4.2.2 Deutschland ist Exportweltmeister – stimmt das wirklich?
4.3 Aufschwung für Bauindustrie

5 Produktionsverlagerung aus Deutschland in die Beitrittsländer
5.1 Lohn- und Lohnkostenniveau in den neuen EU- Staaten
5.2 Steuerwettbewerb begünstigt Abwanderung
5.3 Auswirkungen der Produktionsverlagerungen auf den deutschen Arbeitsmarkt

6 Weitere Beitritte in der Zukunft

7 Fazit

Anhang I: Werkvertragsabkommen

Anhang II: Außenhandel nach Ländern, Jahr 2004

Anhang III: Außenhandel nach Ländern, Jahr 2005

Literaturverzeichnis

Erklärung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Die EU-Beitrittsländer im Überblick

Abb. 2: BIP- und Importwachstum der Beitrittsländer 2004

Abb. 3: Deutsche Exportentwicklung 1993 – 2003

Abb. 4: Exportzahlen 2004

Abb. 5: Monatliche Mindestlöhne

Abb. 6: Lohnkosten 2005

Abb. 7: Unternehmenssteuersätze 2005

Abb. 8: In welche Länder verlagert wird

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Export / Import in bzw. aus EU Beitrittsländern

1 Einleitung

Am 1. Mai 2004 wurde die Europäische Union um acht Länder an ihre Ostgrenze erweitert: Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechien und Ungarn sind seither Mitglied der EU. Hinzu kommen außerdem die beiden Mittelmeerinseln Malta und Zypern (griechischer Teil).

Abbildung 1: Die EU-Beitrittsländer im Überblick

Quelle: Die Zeit, http://www.zeit.de/politik/eu/index vom 27.05.2005

Obwohl die neuen Mitgliedstaaten, zum Zeitpunkt ihres Beitritts, zusammen nicht einmal das wirtschaftliche Gewicht der Niederlande erreichten, schien die deutsche Wirtschaft von Zweifeln geplagt. Nachteile, wie die Gefahr der Billigkonkurrenz, die Angst vor dem Verlust von Arbeitsplätzen oder finanzieller Belastung sind nicht von der Hand zu weisen.

Es wurden jedoch auch zahlreiche Vorteile der EU-Osterweiterung u.a. von Politikern diskutiert und in den Medien erörtert. Um bestehende Ängste zu entkräften wurde bspw. die folgenden Vorteile dargestellt: Steigerung des Exportes durch Erschließung neuer Märkte, positive Abfärbungseffekte des Wirtschaftswachstums der Neumitglieder auf das deutsche Wachstum, Aufschwung für die Bauindustrie auf Grund des erheblichen Anpassungsbedarfs in der Infrastruktur, um nur einige zu nennen.

Nun, gut ein Jahr nachdem die größte Erweiterungsrunde in der Geschichte der EU mit der Aufnahme zehn neuer Mitgliedsländer vollzogen wurde, stellt sich die Frage, ob sich diese Hoffnungen und Befürchtungen bewahrheitet haben.

Diese Arbeit soll zunächst einen groben Überblick über die Inhalte der Beschäftigungspolitik der EU geben, bevor dann die o.g. Hoffnungen und Prognosen detaillierter hinterfragt werden. Dabei soll im Speziellen lediglich die Auswirkung der EU-Osterweiterung 2004 auf den deutschen Arbeitsmarkt untersucht werden. Unterteilt werden die Auswirkungen in drei Bereiche: Zunächst werden Immigration nach und legale Arbeitsmöglichkeiten (insbesondere Saisonarbeit) in Deutschland betrachtet (Kapitel drei). Anschließend beschäftigt sich Kapitel vier mit den Arbeitsmarkeffekten auf Grund eines erwarteten wirtschaftlichen Aufschwungs. Weiterhin geht Kapitel fünf auf die Auswirkungen von Produktionsverlagerungen auf den deutschen Arbeitsmarkt ein.

Zuletzt soll in Kapitel sechs ein kurzer Ausblick gegeben werden, wie die zukünftige Entwicklung der EU in Bezug auf weitere Beitrittsländer aussehen könnte.

2 Allgemeine Grundlagen zur Beschäftigungspolitik der EU

2.1 Die Beschäftigungspolitik der Europäischen Union

Die Kernpunkte der Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik der EU beschäftigen sich mit ausreichenden Arbeitsplätzen, gerechter Entlohnung und der Gleichstellung der Geschlechter. Aber auch Fragen der Altersabsicherung, der sozialen Gerechtigkeit und Wohlstandssicherung müssen in diesem Zusammenhang betrachtet werden.^[1]

Die Beschäftigungsproblematik hat in den einzelnen Ländern schon immer eine große Rolle gespielt. Auf der EU-Ebene jedoch ist sie im Vergleich zu Themen wie etwa die Währungs-, Handels- und Binnenmarktpolitik von eher untergeordneter Bedeutung. Noch ist die Beschäftigungspolitik der EU ein eher zahnloser Tiger, da noch immer viele einzelne Richtlinien, Zielvorgaben und Absichtserklärung die Beschäftigungspolitik im Wesentlichen dominieren.^[2]

2.2 Die rechtlichen Grundlagen der Beschäftigungspolitik

Die Rechtsgrundlage zur europäischen Beschäftigungspolitik findet sich in den Gründungsverträgen zur Europäischen Union (primäres Gemeinschaftsrecht) und dem daraus durch Rechtsetzung entstandenem Gemeinschaftsrecht (sekundäres Recht). Dazu zählen die Artikel 2 des EUV sowie die Artikel 2, 3(1i), 125-130, 136-148,158-162 des EGV.^[3]

Im Zusammenhang mit der Beschäftigungspolitik ist vor allem der Vertrag von Amsterdam (1997) von Bedeutung. Erstmals wird hier das Ziel, ein hohes Beschäftigungsniveau in der EU als gemeinsames europäisches Anliegen zu erreichen, in einem eigenen Teil zur Beschäftigungspolitik (Art. 125-130 EGV) schriftlich fixiert. Jedoch wird, obwohl die beschäftigungspolitischen Leitlinien verbindliche Richtlinien darstellen, eine Nichteinhaltung, bzw. Nichtumsetzung nicht durch harte Sanktionen geahndet.

Da sich die meisten Mitgliedsstaaten ihre politischen Kompetenzen in diesem Bereich nicht einschränken lassen wollen und auf ihre jeweiligen eigenen Arbeitsmarktsituationen verweisen, gibt es keine grundlegenden Vertragswerke zur europäischen Beschäftigungspolitik.^[4] „Somit bilden verschiedene EU-Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen sowie unverbindliche Empfehlungen und Stellungnahmen jeweils einzelne Mosaiksteinchen zur rechtlichen Bestimmung dieses Politikfeldes.“^[5]

2.3 Die Entwicklung der Beschäftigungspolitik

Auf Grund nationaler Eigeninteressen und Kompetenzgerangel wurde die Etablierung einer koordinierte Beschäftigungsstrategie erschwert. Insbesondere die teilweise oder sogar vollständige Abgabe von nationalen Kompetenzen an die EU-Organe ging - und geht - vielen EU-Mitgliedsstaaten zu weit. Bedingt hierdurch liefen gemeinschaftliche Anstrengungen, die Beschäftigungspolitik als gemeinsames Politikfeld zu koordinieren nur zögerlich und in vielen kleinen Schritten an. Beschäftigungspolitische Maßnahmen der EU waren bis Mitte der 90er Jahre beschränkt auf Instrumente im Bereich der Regional- und Strukturpolitik, der Sozialpolitik sowie der Bildungs- und Jugendpolitik. Wenn man aber nun von einer gemeinsamen Politik spricht, wäre das nicht richtig, weil es sich nur um Einzelaktionen handelt.

Das 1993 vorlegte Weißbuch wäre der erste wichtige gemeinsame Schritt der Kommission über Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung. Dort wurde versucht, die verschiedenen Beschäftigungsstrategien der Mitgliedsländer stärker zusammenzufassen.

Der Vertrag von Amsterdam der 1997 entstand, war ein wichtiger Punkt in der europäischen Beschäftigungspolitik: Der Politikbereich bekam erstmalig ein eigenes Vertragskapitel, das "Beschäftigungskapitel" (Artikel 125-130 EGV). Man hielt darin die Erarbeitung und ständige Weiterentwicklung einer koordinierten europäischen Beschäftigungsstrategie fest. Als Kernaufgaben benennt der Vertrag die Förderung der Qualifizierung, die Ausbildung und Anpassung der Arbeitnehmer und die flexible Anpassung der Arbeitsmärkte an die wirtschaftlichen Entwicklungen.

Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien sichert das im Artikel 128 EGV festgelegte jährliche Berichts- und Überwachungsverfahren. Doch fehlt bis heute eine rechtliche Verbindlichkeit, die den Nationalstaaten die nötigen Anreize für eine vollständige Umsetzung der Leitlinien geben. Ein weiteres Gremium im Beschäftigungskapitel wurde ins Leben gerufen: Der Beschäftigungsausschuss, in dem je zwei Vertreter der Mitgliedsstaaten und der Kommission sitzen. Er soll das Monitoringverfahren unterstützen.

Das entwickelte Verfahren der Umsetzung und Koordinierung der Handlungsinstrumente, was im Anschluss an das Beschäftigungskapitel entstand, wird als "Luxemburg-Prozess" bezeichnet. Dieser kombiniert verschiedene Handlungsinstrumente- und Verfahren und bringt alle relevanten Handelnden zusammen. Als wesentliches beschäftigungspolitisches Instrument wurde die "Methode der offenen Koordinierung" (MOK) eingeführt.

Der Luxemburg-Prozess wurde in den folgenden Jahren von der EU weiter formalisiert und präzisiert. Wichtige Treffen waren dabei die EU-Gipfel von Wien (1998), von Cardiff (ebenfalls 1998) und von Köln (1999). Der Frühlingsgipfel von Lissabon (2000) hat sich nochmals intensiv mit der gemeinsame Beschäftigungspolitik beschäftigt und diese stark mit der europäischen Sozialpolitik verbunden. So wollten die Staats- und Regierungschefs dem hohen Anspruch, die wirtschaftliches Dynamik und Wettbewerbsfähigkeit der EU mit sozialer Gerechtigkeit in Einklang bringen zu können, gerecht werden.

Eine Wende in der Schaffung einer gemeinsamen europäischen Beschäftigungspolitik, konnte am Lissabon-Gipfel betrachtet werden: Grundlegende Ziele, wie die Verbesserung der Arbeitsbedingungen und der Arbeitsstandards, die Implementierung und das Monitoring wurden dort als wesentlicher Teile der Europäischen Beschäftigungsstrategie formuliert und in einen genauen zeitlichen Rahmen eingeflochten.

Die existierenden Normen und Regelungen werden koordiniert und nicht harmonisiert, dabei ist das zentrale Handlungselement, das durch die MOK realisiert werden soll. Die Steuerung und Koordination kombiniert die Elemente zentral auf EU-Ebene mit dezentraler Umsetzung und Verantwortung auf nationaler, bzw. kommunaler Ebene.^[6]

2.4 Maßnahmen der EU zur Steuerung des europäischen Arbeitsmarktes

Wie in den nachfolgenden Kapiteln noch dargestellt wird, beherrschen in Verbindung mit der EU-Osterweiterung eine Reihe von Ängsten und Problemen den deutschen Arbeitsmarkt. Daher waren die EU und die Bundesregierung gefordert, Übergangsregularien zur Steuerung des gemeinsamen europäischen Arbeitsmarktes zur Verfügung zu stellen. In folgenden Unterpunkten werden diese Regularien näher betrachtet.

2.4.1 Einschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit

Gemäß Art. 39 EG-Vertrag hat jeder Alt-EU-Bürger die Berechtigung, in ein Mitgliedsland einzureisen und dort ohne Arbeitsgenehmigung eine abhängige Beschäftigung^[7] auszuüben. Dazu haben sie nur die in dem jeweiligen Land geltenden Meldepflichten zu erfüllen und werden anschließend in Fragen des Arbeits-, Sozial- und Steuerrechts wie Inländer behandelt, was im Grundsatz der Inländergleichbehandlung^[8] verankert ist.

Für Neu- EU-Bürger, mit Ausnahme Zyperns und Maltas, gilt indes das Prinzip der Arbeitnehmerfreizügigkeit nur eingeschränkt. Um in den alten EU-Staaten arbeiten zu dürfen, benötigen sie eine Arbeitsgenehmigung^[9] sowie eine Aufenthaltsgenehmigung^[10].

Die Erteilung der Genehmigungen liegt jeweils im Ermessen der zuständigen Behörden. Diese Regelungen gelten in dreifacher Abstufung für die nächsten 7 Jahre bis zum 30.04.2011. Danach gilt in allen Beitrittsländern die volle Freizügigkeit.

2.4.2 Niederlassungsfreiheit – Art. 43 EG-Vertrag

Die Niederlassungsfreiheit gilt für alle EU- Bürger. Sie dürfen danach in jedem Mitgliedsstaat ohne Einschränkung eine selbständige Tätigkeit aufnehmen. Für sie gelten neben aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen alle Rechtsvorschriften, die auch für inländische Unternehmer Anwendung finden.^[11]

2.4.3 Dienstleistungsfreiheit – Art. 49 EG-Vertrag

Dienstleistungsfreiheit bedeutet, dass EU-Bürger grenzüberschreitend innerhalb der EU in deren Mitgliedsstaaten Dienstleistungen erbringen bzw. in Anspruch nehmen dürfen. Dabei bleibt der Betriebssitz des Unternehmens im Ausland und so gelten auch die jeweiligen Vorschriften des Landes, in dem sich der Unternehmenssitz befindet.^[12]

Allerdings können z.B. Deutschland und Österreich in „besonders sensiblen Bereichen“^[13] des Dienstleistungssektors Schutzregelungen erlassen, was allerdings auch an die siebenjährige Frist der Einschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit gebunden ist. So könnte der Einsatz eines polnischen Ein-Mann- Betriebes in der EU speziell im angeschlagenen Baubereich gesteuert werden.^[14]

3 Immigration nach und legale Arbeitsmöglichkeiten in Deutschland

3.1 Befürchtung verstärkter Immigration

Bereits vor der EU-Erweiterung beschäftigte den Arbeitsmarkt in Deutschland die Frage, ob nach der Öffnung der EU nach Osten ein Zuwanderungsstrom aus den ehemaligen Ostblock-Ländern auf den deutschen Arbeitsmarkt drängt.

Speziell in Grenzregionen sowie schwerpunktmäßig in Ostdeutschland^[15] waren und sind auch heute noch die Ängste besonders ausgeprägt, dass durch die EU-Erweiterung die ohnehin schon hohe Arbeitslosigkeit weiter steigen wird.

Das ifo Institut für Wirtschaftsforschung hat mittels eines ökonomischen Modells mit Daten des EU-Beitritts Griechenlands, Spaniens und Portugals in den achtziger Jahren Szenarien entwickelt, die das Wanderungsverhalten aus den neuen Beitrittsstaaten nach Deutschland simuliert.^[16] Als herrschende Bedingung wurde sofortige und uneingeschränkte Arbeitnehmerfreizügigkeit angenommen bei einem relativen Einkommenswachstum von 0% bzw. 2%^[17] im Vergleich zu Deutschland. Die Folge wäre eine geschätzte Nettozuwanderung in den ersten 15 Jahren nach der EU-Osterweiterung von 3,2 bis 4 Millionen Einwohnern bzw. 4 bis 5 % der Einwohner der Beitrittsländer.^[18]

Auch andere Schätzungen gehen von einer jährlichen Zuwanderung von ca. 200.000 Personen aus, zumindest in den ersten Jahren der Zugehörigkeit zur EU. Damit sei auf kurze Sicht die Gefahr von Lohndumping, Schwarzarbeit und Verdrängungswettbewerb nicht auszuschließen.

Gerade die Grenzregionen im Osten Deutschlands, mit einer ohnehin schon über dem deutschen Durchschnitt liegenden Arbeitslosenquote, befürchten eine verstärkte Zuwanderung, zumal für sie ein weiterer negativer Faktor besteht: die Pendler aus Polen und Tschechien, die täglich nach Deutschland einreisen um zu arbeiten.^[19]

Solche Schätzungen sind jedoch äußerst unsicher, da sie von vielerlei Einflüssen abhängen. So kann z.B. die Migration von Faktoren wie Qualität der Migranten sowie der Branche, in denen sie Beschäftigung suchen sowie von dem Lohngefälle abhängen. Zudem weisen andere Stimmen darauf hin, dass durch die EU-Öffnung die illegale Beschäftigung, die ohnehin in Deutschland weit verbreitet ist, legalisiert wird, was den Migrationsstrom relativieren würde. Somit wären die Migrationeffekte marginal^[20], worauf auch die Europäische Gemeinschaft aus Makrosicht hingewiesen hat.

[...]

^[1] Vgl. o.V., Beschäftigungspolitik.

^[2] Vgl. Beichelt, 2004, 146ff.

^[3] Vgl. Schley/ Busse/ Brökelmann, 2004, S.138.

^[4] Vgl. o.V., Rechtliche Grundlagen.

^[5] Ebenda, Abschnitt 3.

^[6] Vgl. o.V., Entwicklung der BP.

^[7] Vgl. Sieg/ Schmitz, 2004, S. 9.

^[8] Vgl. Berthold/ Neumann, 2004, S. 386.

^[9] Vgl. Sieg/ Schmitz, 2004, S. 9.

^[10] Vgl. Perdeus, 2004, S. 44.

^[11] Vgl. Sieg/ Schmitz, 2004, S. 9.

^[12] Vgl. Bayrisches Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie, 2004, S.3.

^[13] Sieg/ Schmitz, 2004, S. 10.

^[14] Vgl. Blankenburg, 2004, S. 88.

^[15] Vgl. Ribhegge, 2000, S.7.

^[16] Vgl. Sinn/ Flaig/ Werding/ Munz/ Düll/ Hofmann, 2001, S.XXVII.

^[17] Vgl. ebenda, S.XXVIII

^[18] Vgl. ebenda, S.XXVII.

^[19] Vgl. Deiß, 2005, S.75ff.

^[20] Vgl. Ribhegge, 2000, S.7.