Sind handelbare Umweltzertifikate ein adäquates umweltpolitisches Instrument?

Gliederung

1. Einleitung

2. Grundlegende Eigenschaften handelbarer Umweltzertifikate
2.1. Definition, Funktionsweise und Einordnung
2.2. Alternative Ausgestaltungsmöglichkeiten
2.2.1. Erstvergabeverfahren
2.2.2. Räumliche Differenzierung
2.2.3. Laufzeiten
2.2.4. Emissionskontrolle und Sanktionen
2.3. Eigenschaften des Zertifikatmarktes

3. Vergleich mit ordnungsrechtlichen Politikansätzen
3.1. Ökologische Zielgenauigkeit
3.2. Ökonomische Effizienz
3.3. Umwelttechnologischer Fortschritt
3.4. Zusammenfassung weiterer Argumente

4. Vergleich mit marktwirtschaftlichen Politikansätzen
4.1. Ökologische Zielgenauigkeit
4.2. Ökonomische Effizienz
4.3. Umwelttechnologischer Fortschritt
4.4. Zusammenfassung weiterer Argumente

5. Erfahrungen aus Umsetzungsversuchen
5.1. Überblick
5.2. Emissionshandelssysteme in den USA
5.2.1. US Lead Phasedown Tradable Permit Market
5.2.2. Das Acid-Rain-Programm
5.2.3. Das RECLAIM-Programm
5.3. Das Emissionshandelssystem in Dänemark
5.4. Das Emissionshandelssystem in Großbritannien

6. Ausblick

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Seit mittlerweile mehr als 30 Jahren erfreuen sich handelbare Umweltzertifikate in der wissenschaftlichen Diskussion um adäquate umweltpolitische Instrumente einer ausgiebigen Behandlung und einer nach wie vor großer Beliebtheit. Die modelltheoretische Forschung verspricht für diesen marktwirtschaftlicher Politikansatz in ihrer Mehrheit nicht weniger als ein zielgenaues Erreichen umweltpolitischer Ziele bei gleichzeitiger Minimierung der dafür aufzubringenden gesellschaftlichen Kosten. Ein weiterer Schritt in Richtung Ausgleich zwischen ökonomischer und ökologischer Effizienz, zwischen wirtschafts- und umweltpolitischen Interessen scheint durch die Stärkung ökonomischer Anreize für die Reduktion von Emissionen und den Schutz der Umwelt möglich zu sein.

Trotz nachdrücklicher wissenschaftlicher Empfehlungen und praxisnaher Modellspezifikationen lassen sich weltweit allerdings nur sehr wenige Beispiele für Umsetzungsversuche finden, bis heute wird das umweltpolitische Geschehen von Abgaben- und Auflagenpolitik dominiert. Die positiven Erfahrungen einiger Projekte in den Vereinigten Staaten scheinen jedoch das Interesse vieler Entscheidungsträger wieder geweckt zu haben.

Meine Arbeit soll die Funktionsweise sowie die ökonomischen und ökologischen Auswirkungen einer Einführung handelbarer Emissionszertifikate beleuchten, mit anderen umweltpolitischen Instrumenten vergleichen und einen empirischen Überblick über Erfahrungen aus bisherigen Implementierungsversuchen anstellen.

Kapitel 2 leistet zunächst eine Einführung in die grundlegenden Eigenschaften handelbarer Umweltzertifikate. Im Anschluss an einen Überblick über deren Funktionsweise und eine Einordnung in den Rahmen umweltpolitischer Instrumente werden kurz die wesentlichen Argumente verschiedener Ausgestaltungsmöglichkeiten einer praktischen Implementierung dargestellt. Hierbei spielen vor allem verschiedene Erstvergabeverfahren, regionale Differenzierungen und Laufzeiten eine Rolle. Im dritten Teil des Kapitels wird schließlich ausführlicher auf die modelltheoretischen Eigenschaften des Zertifikatmarktes sowie auf die ökologischen und ökonomischen Auswirkungen des Marktgleichgewichts eingegangen.

Kapitel 3 befasst sich im Anschluss daran mit einem kurzen Vergleich zwischen Zertifikatslösungen und ordnungsrechtlichen Politikansätzen. Hierbei werden deren Eigenschaften und die im zweiten Kapitel über Emissionsrechte gewonnenen Erkenntnisse gegenübergestellt. Es wird sich zeigen, dass ordnungsrechtliche Instrumente besonders in Hinblick auf ihre ökonomische Effizienz Nachteile aufweisen.

Im vierten Kapitel kommt es zu einem Vergleich verschiedener marktbasierter Instrumente untereinander. Neben Verschmutzungszertifikaten sind dies vor allem Umweltsteuern, auf die sich die Analyse an dieser Stelle begrenzen soll. Es wird unter anderem auf ökologische Zielgenauigkeit, auf ökonomische Effizienz und auf dynamische Anreizwirkungen für umwelttechnologischen Fortschritt eingegangen.

Kapitel 5 setzt sich mit den Erfahrungen aus ausgewählten praktischen Implementierungsversuchen auseinander und setzt diese in Beziehung zu den gewonnen theoretischen Erkenntnissen. Im Ausblick werden abschließend Vermutungen bezüglich möglicher zukünftiger Entwicklungen angestellt.

2. Grundlegende Eigenschaften handelbarer Umweltzertifikate

2.1. Definition, Funktionsweise und Einordnung

Die meisten umweltpolitischen Instrumente lassen sich entweder den ordnungsrechtlichen oder den pretialen bzw. marktbasierten Instrumenten zurechnen.

Erstere umfassen vor allem die auf Festlegung, Überwachung und Sanktionierung von Auflagen basierte direkte staatliche Einflussnahme auf die Produktion, beispielsweise durch im Produktionsprozess anzuwendende oder zu unterlassende Verfahren, durch Vorschriften hinsichtlich der Beschaffenheit von Produktionsfaktoren oder durch einzuhaltende Emissionshöchstgrenzen¹.

Im Gegensatz dazu basieren marktwirtschaftliche Instrumente statt auf der Festlegung von Ge- und Verboten, technischen Standards und Grenzwerten auf der Schaffung ökonomischer Anreize für umweltfreundliches Verhalten. Negative externe Effekte durch Schadstoffemission sollen demnach so weit wie möglich internalisiert werden, die durch Produktion und Verbrauch entstehenden Umweltschäden sollen zu ihren gesellschaftlichen Kosten in das Optimierungskalkül der handelnden Subjekte integriert werden. Dies kann nur ermöglicht werden, indem Umweltverbrauch von verschmutzenden Unternehmen als Kostenfaktor wahrgenommen wird, also durch die Zahlung eines Preises² „erworben“ werden muss. In der Regel bestehen hierbei für einzelne Unternehmen keine mengenmäßigen Restriktionen, es darf also so viel verschmutzt werden wie bezahlt wird.

Marktbasierte umweltpolitische Instrumente lassen sich durch die Art des Zustandekommens eines solchen Preises unterscheiden. Im Rahmen der preisbasierten Variante wird er durch Besteuerung direkt staatlich festgesetzt, beispielsweise durch Öko-Steuern und sonstige mit dem Umfang von Umweltverbrauch oder Emissionen in Zusammenhang stehenden Abgaben. Die Zertifikatslösung als mengenbasierte Variante beinhaltet hingegen keine direkte Festlegung des Preises durch die regulierende Autorität, sondern eine Festlegung auf eine maximale Verbrauchsmenge einer knappen Ressource oder eine maximale Emissionsmenge eines bestimmten Schadstoffs³ innerhalb eines regionalen Bereichs oder einer Branche. Dies kann nach Maßgabe klar definierter ökologischer Ziele und idealerweise durch Abwägung zwischen gesellschaftlichem Nutzen der Schadstoff- bzw. Verbrauchsreduktion und den dafür letztendlich aufzubringenden ökonomischen Kosten geschehen⁴. Die festgelegte Emissionshöchstmenge kann nun in hinreichend kleine Teilmengen aufgeteilt werden, welche als Teil-Verschmutzungsrechte in Form von verbrieften Emissionszertifikaten an Unternehmen ausgegeben werden können⁵. Der Ausstoß eines Schadstoffs oder die Nutzung eines Umweltguts Organisationen oder internationale Abkommen übertragen. sind demzufolge nur noch bei Besitz einer entsprechenden Menge von Zertifikaten staatlich erlaubt, eine darüber hinausgehende Inanspruchnahme kann mit denselben Sanktionen belegt werden wie Auflagenverstöße im Rahmen ordnungsrechtlicher Umweltschutzmaßnahmen.

Wird nun den Inhabern und Interessenten der Zertifikate erlaubt, mit diesen zu handeln, kann sich ein entsprechender Emissionsrechtemarkt bilden. Dadurch, dass die Gesamtmenge der Zertifikate und damit der Gesamtumfang zulässiger Emission staatlich festgelegt sind, wird das zuvor (evtl. unter Auflagen) allgemein und kostenfrei zugängliche Gut Umweltverbrauch künstlich verknappt. Der Preismechanismus erzeugt auf dem Markt der entsprechenden Zertifikate einen expliziten Knappheitspreis. Genau wie im Falle der preisbasierten Variante der marktwirtschaftlichen Instrumente muss für Umweltverbrauch ein Preis bezahlt werden, welcher in das Optimierungskalkül der Unternehmen aufgenommen wird und die durch Emissionen verursachten gesellschaftlichen Kosten zu einem gewissen Grad internalisiert. Die staatliche Autorität legt in diesem Fall den Preis allerdings nicht direkt fest, sondern über den Umweg einer künstlichen Verknappung des „Gutes“ Umweltverbrauch.

Nicht geeignet sind marktbasierte Ansätze grundsätzlich bei Schadstoffen, die überhaupt nicht emittiert werden sollen (etwa bei stark toxischen Wirkungen), sowie bei nicht messbaren Emissionen.

2.2. Alternative Ausgestaltungsmöglichkeiten

2.2.1. Erstvergabeverfahren

Ein wichtiges Problem für die praktische Ausgestaltung von Zertifikatslösungen stellt die Suche nach einem angemessenen Erstvergabeverfahren dar, welches die betroffenen Unternehmen bei der Einführung handelbarer Emissionsrechte mit einer bestimmten Grundausstattung versorgt. Grundsätzlich bestehen hierfür zwei Möglichkeiten: die Versteigerung von Zertifikaten sowie das sogenannte Grandfathering, eine kostenlose Zuteilung, welche sich an der Höhe vergangener Emissionen orientiert⁶.

Letztere Methode ist zwar einfach zu handhaben und juristisch unproblematisch⁷, kann aber strategisches Verhalten der betroffenen Unternehmen implizieren, welche vor einer Zuteilung von Zertifikaten ihren Anteil durch bewusst umfangreiche Emissionen erhöhen können. Zur Vermeidung solcher Anreize empfiehlt sich eine Orientierung an länger zurückliegenden Daten oder an langfristigen Durchschnittswerten. Eine weitere Problematik der Grandfathering-Methode stellt die Benachteiligung neuer Markteinsteiger dar, besonders in dynamischen Märkten kann eine Vergabe an etablierte Unternehmen zu Wettbewerbsverzerrungen führen. Ein möglicher Ausweg ist hier beispielsweise die staatliche Reservehaltung einiger Zertifikate, welche später an Marktneulinge verteilt oder versteigert werden können.

Versteigerungen als Erstvergabeverfahren haben den Vorteil, die beschriebene Benachteiligung neuer Marktteilnehmer zu verhindern und strategisches Emissionsverhalten zu vermeiden. Sie sind jedoch juristisch umstritten und können auf wettbewerbsarmen Märkten zu Verdrängungs- und Monopolisierungstendenzen führen⁸. Im Unterschied zur Grandfathering- Variante entstehen der betroffenen Industrie zusätzliche (möglicherweise existenzgefährdende) Kosten, denen zusätzliche Einnahmen auf Seiten der regulierenden Autorität gegenüberstehen⁹. Versteigerungslösungen werden demnach den politischen Widerstand betroffener Industriezweige gegen die Einführung von Zertifikatslösungen erhöhen.

2.2.2. Räumliche Differenzierung

Je nach Art der ökologischen Wirkung einer Schadstoffemission kann eine räumliche Konzentration des Ausstoßes zu in der Summe höheren Umweltschäden führen als eine breitere Verteilung¹⁰. Zur Vermeidung solcher „hot spots“ kann eine räumliche Differenzierung ökologisch geboten sein. Denkbar ist beispielsweise die Festlegung einzelner nicht übertragbarer Emissionshöchstmengen für verschiedene Regionen. Für betroffene Unternehmen können sich hieraus allerdings Mobilitätseinschränkungen ergeben.

2.2.3. Laufzeiten

Eine weitere Fragestellung betrifft die Ausgestaltung der zeitlichen Gültigkeit einzelner Emissionszertifikate. Während lange Laufzeiten und damit einhergehende lange Besitzmöglichkeiten den betroffenen Unternehmen Planungssicherheit ermöglichen, bieten kurze Laufzeiten der staatlichen Autorität den Vorteil häufiger Anpassungsmöglichkeiten der Emissionshöchstmenge an neue umweltpolitische Ziele und umwelttechnologische Entwicklungen.

Denkbar ist neben einer in regelmäßigen Abständen an die jeweilige politische Zielsetzung angepassten Ausgabe von Verschmutzungsrechten und der frühzeitigen Zuteilung von Emissionsrechten für zukünftige Perioden. auch die einmalige Ausgabe „schrumpfender“ Zertifikate, also die Verknüpfung langer Laufzeiten mit festgelegten Emissionsminderungszielen.

2.2.4. Emissionskontrolle und Sanktionen

Die Problematik der für die Sanktionierung von Überschreitungen benötigten Emissionskontrollen betrifft Umweltzertifikate und die meisten anderen umweltpolitischen Instrumente gleichermaßen. Die Durchführbarkeit einer Einführung handelbarer Verschmutzungsrechte hängt demnach entscheidend von den technischen Möglichkeiten der einen Schadstoff betreffenden Messtechnik ab. Um Verstöße ahnden zu können sind die Überprüfbarkeit und Quantifizierung von Emissionen durch sogenannte Monitoringsysteme nötig.

[...]

¹ In dieser Arbeit wird von einzelnen Unternehmen oder Betrieben als emittierenden Subjekten und dem Staat als regulierende Autorität ausgegangen, alle Überlegungen lassen sich problemlos auf emittierende Staaten bei Regulierung durch übergeordnete

² bzw. eines Aufpreises auf Inputfaktoren.

³ Aus sprachlichen Gründen wird im weiteren Verlauf i.d.R. nur noch von Schadstoffemissionen die Rede sein.

⁴ Wie später gezeigt wird fallen diese Kosten im Rahmen der Zertifikatslösung sehr viel niedriger aus als bei der Wahl ordnungspolitischer Instrumente.

⁵ Siehe hierzu die verschiedenen Möglichkeiten der Erstvergaben in Abschnitt 2.2.1.

⁶ Hierbei handelt es sich um die beiden meistdiskutierten Varianten, ebenfalls möglich wäre eine Festpreisvergaben sowie ein am Genehmigungsumfang oder an technischen Standards orientiertes Grandfathering.

⁷ Den betroffenen Unternehmen wird in einem solchen Verfahren Vertrauensschutz und Rechtssicherheit gewährleistet.

⁸ Unternehmen mit Marktmacht können sich strategisch verhalten und aufgrund ihrer höheren Zahlungskraft über den Eigenbedarf hinaus Zertifikate ersteigern, um kleinere Wettbewerber am Erwerb zu hindern.

⁹ Es handelt sich um einen Ressourcentransfer vom privaten in den öffentlichen Sektor, es gelten ähnliche Argumente wie etwa in der Diskussion um die Versteigerung der UMTS- Lizenzen.

¹⁰ Ursache hierfür sind vor allem die Möglichkeit einer natürlichen Absorbierungsfähigkeit geringerer Schadstoffmengen durch die Umwelt und die Vermeidung hoher regionaler Schadstoffkonzentrationen (z.B. Ruhrgebiet).