Das US-Heimatschutzministerium

Gliederung

1 Einleitung

2 Politische Entstehungsgeschichte des DHS
2.1 Office of Homeland Security
2.2 Einrichtung des DHS

3 Struktur

4 Aufgaben
4.1 Cybersecurity
4.2 Homeland Security Advisory System
4.3 Color-coded Threat Level System
4.4 Einwanderungskontrolle
4.5 Grenzsicherung
4.6 Katastrophenvorsorge

5 Fazit

Literaturverzeichnis

Anhang I: Organigramm des DHS

Anhang II: In das DHS transferierte Behörden

Anhang III: Zeitstrahl zur Einrichtung des DHS

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Color-coded Thread Level System

Abbildung 2: Organigramm DHS

Abbildung 3: Zeitstrahl zur Einrichtung des DHS

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Aufbau des DHS

Tabelle 2: In das DHS transferierte Behörden

1 Einleitung

Am 11. September 2001 erschütterten Terroranschläge in New York und Washington DC die gesamten Vereinigten Staaten von Amerika und deren Verbündete. Dabei wurden vier zivile Verkehrsflugzeuge durch 19 al-Qaida-Terroristen entführt und gezielt in bedeutende Gebäude gesteuert. Zwei dieser Flugzeuge brachten die beiden Türme des World Trade Centers zu Fall, ein weiteres Flugzeuge stürzte in das Pentagon, in dem sich das Verteidigungsministerium befindet. Wenig später stürzte dann das vierte Flugzeug mit dem vermutlichen Ziel des Weißen Hauses in Pennsylvania ab. Bei diesen Anschlägen kamen mehr als 3000 Menschen ums Leben, etwa 6000 Personen wurden verletzt.¹

Unter den noch frischen Eindrücken der Anschläge änderte sich die Ausrichtung der US-amerikanischen Politik im Hinblick auf den Terrorismus erheblich. Neben der Neujustierung der Außen- und Sicherheitspolitik unterlag auch die Innenpolitik einem Wandel hin zur Bekämpfung international agierender Terrornetzwerke. Die nach dem kalten Krieg nahezu in Vergessenheit geratene Homeland Security erhielt eine vollkommen neue Aufmerksamkeit. Durch die Neuausrichtung der US-Innenpolitik ging aus der Homeland Security im Jahr 2003 die Errichtung des US-Heimatschutzministeriums (Department of Homeland Security) hervor.

Die Errichtung des US-Heimatministeriums bedarf deshalb einer näheren Betrachtung. In der vorliegenden Arbeit soll daher zum einen erläutert werden, wie es von einem eher bedeutungslosen Politikfeld der „Homeland Security“ in wenigen Jahren zu einem finanzstarken Ministerium wurde. Zum anderen soll der Fragestellung nachgegangen werden, welche Struktur dieses Ministerium aufweist und welchen Aufgaben dort nachgegangen wird. Ein Einblick in die politische Entwicklungsgeschichte hilft ein Verständnis der Struktur- und Aufgaben zu entwickeln.

Um diese Frage beantworten zu können, wird in Kapitel 2 zunächst die Entwicklung und die politischen Aspekte beleuchtet, die zu der Einrichtung und der späteren Struktur des „Department for Homeland Security“ (DHS) geführt haben. Anschließend wird in Kapitel 3 die Struktur des DHS erläutert, gefolgt von dessen Aufgaben im darauffolgenden Kapitel 4. Abgeschlossen wird diese Arbeit mit Kapitel 5, in dem ein Fazit gezogen wird.

2 Politische Entstehungsgeschichte des DHS

Bereits im Vorfeld des 11. September 2001 wurden einige Vorschläge zur Reorganisation der Sicherheitsbehörden in den Vereinigten Staaten von Amerika laut. So forderte die U.S. Commission on National Security/21st Century bereits eine „National Homeland Security Agency“ oder auch ein „Advisory Panel to Assess Domestic Response Capabilities for Terrorism involving Weapons on Mass Destruction“.² Als Beweggründe für das Versagen der Sicherheitskräfte im Vorfeld der Terroranschläge wurden ein schlechter Informationsaustausch, stark bürokratisch ausgeprägte Strukturen und ein unkoordiniertes nebeneinander der verschiedenen sicherheitsrelevanten Behörden gesehen. Die dazu stattgefundene parlamentarische Untersuchung bestätigte diese Eindrücke und förderte einige Koordinationsmängel zu Tage. Besonders auffällig waren die mangelnde oder vollkommen fehlende Koordination zwischen verschiedenen Akteuren und Ebenen:

- Fehlende Zusammenarbeit zwischen dem Auslandsgeheimdienst (Central Intelligence Agency) und der Bundespolizei (Federal Bureau of Investigation).³
- Beim Grenzmanagement herrschten unklare Zuständigkeiten, da mehrere Behörden beteiligt waren (Zoll, lokale Polizei, Küstenwache, Immigration and Naturalization Service oder auch das Bureau of Consular Affairs). Eine systematische Analyse von Reisebewegungen und Grenzüberschreitungen von bekannten terroristischen Gefährdern bestand nicht.⁴
- Fehlender Informationsaustausch mit Unternehmen aus der Privatwirtschaft. Eine behördlich geführte no-fly Liste mit Namen verdächtiger Personen, denen das Fliegen streng untersagt ist, wurde an private Fluggesellschaften nicht übermittelt. So konnten zwei Attentäter, die auf dieser Liste aufgeführt waren, in die Flugzeuge einsteigen.⁵
- Fehlender Informationsaustausch von Rettungskräften bei Rettungsaktionen. So konnten bei der Rettungsaktion im World Trade Center in Hubschraubern operieremde Polizisten nicht mit Feuerwehrmännern am Boden kommunizieren.⁶

Bereits wenige Tage nach dem 11. September 2001 wurde durch den ehemaligen Präsidenten der USA Georg W. Bush in seiner Unterredung zur Lage der Nation ein erster konkreter Entschluss zur Reorganisation der Exekutive verkündet: „Today, dozens of federal departments and agencies, as well as state and local governments, have responsibilities affecting homeland security. These efforts must be coordinated at the highest level. So tonigth I announce the creation of a cabinet-level position reporting directly to me – the Office of Homeland Security“.⁷ So wurde bereits am 08.10.200 das Office of Homeland Security 1 (siehe dazu den Zeitstrahl zur Errichtung des DHS in Anhang III) mittels einer Exekutivorder des Präsidenten eingerichtet.

2.1 Office of Homeland Security

Das Office of Homeland Security stellt die Vorgängerorganisation des Department of Homeland Security dar. Der Zweck dieser Einrichtung bestand darin, die exekutiven Organe zu koordinieren und terroristischen Angriffe auf US-Amerikanischen Gebieten sowohl zu erkennen, als auch zu verhindern.⁸ Es diente für 40 mit Sicherheitsaufgaben betraute Bundesbehörden, lokalen Behörden und sogar der Privatwirtschaft als zentrale Koordinierungsstelle. Als erster Direktor des Office of Homeland Security wurde Tom Ridge berufen und auf Wunsch des Präsidenten in sein Kabinett aufgenommen. Da das Büro nicht durch einen Gesetzesbeschluss, sondern über eine exekutive Order des Präsidenten errichtet wurde, hatte der Leiter keine Auskunftspflicht gegenüber der Legislative und konnte sich auf das „executive privilege“ berufen. Hinzuweisen ist, dass ausschließlich etablierte Behörden wie Ministerien eine gesetzlich festgeschriebene Auskunftspflicht gegenüber dem Parlament haben. Um jedoch auch im Bereich des Homeland Security das Recht auf „congressional oversight“ nutzen zu können, wurde deshalb im Mai 2002 erstmals die Einrichtung eines Department of Homeland Security durch überparteiliche Gruppen Abgeordneter beider Kammern gefordert. Da diese Initiative sogar im Lager der republikanischen Abgeordneten eine Zustimmung fand, konnte sich der Präsident dieser Forderung nicht mehr entziehen.⁹ Zudem wies der Personalstand des Office of Homeland Security gerade einmal rund ein Dutzend Personen aus, so dass die durch den Kampf gegen den Terrorismus entstehenden hohen Koordinierungsaufgaben mit begrenztem Personalaufwand kaum zu begegnen wären. Aus diesen Gründen wurde am 06.06.2002 die Gründung des Department of Homeland Security durch den Präsidenten Bush der Öffentlichkeit verkündet. Am 25.11.2002 erfolgte die offizielle Unterzeichnung unter H.R. 5005, Homeland Security Act of 2002, womit der Weg für die Errichtung eines neuen Departments (Ministerium) geebnet wurde.

2.2 Einrichtung des DHS

Am 01.03.2003 nahm das Department of Homeland Security die Arbeit auf. Die Planungen sahen ein Transfer von 22 Behörden (siehe die in das DHS transferiere Behörden in Anhang II) mit ca. 170.000 Mitarbeitern vor, was das neue US-Heimatschutzministerium in der Zeit zum drittgrößten Ressort gemacht hat.¹⁰ Die Pläne sahen die Einrichtung von vier Zuständigkeitsbereichen vor:¹¹

- Grenz- und Transportsicherheit,
- Notfallbereitschaft und Reaktion,
- Biologische, chemische, radioaktive und nukleare Gegenmaßnahmen und
- Informationsanalyse und Schutz der Infrastruktur.

Zum Start des Ministeriums lag das Haushaltsbudget bei bescheidenen 3,5 Mrd. US-Dollar. Dies lässt sich durch die zu Beginn noch fehlende Integration von sicherheitsrelevanten Behörden wie der Flugsicherung, den Grenzkontrollorten oder der Küstenwache erklären. Im darauffolgenden Jahr 2004 entwickelte sich das Department allerdings weitgehend in seine heutige Struktur, da die Aufnahme der 22 Behörden abgeschlossen wurde. Parallel dazu stieg das Budget für das Jahr 2004 (FY 2004) exponentiell stark auf 36,2 Mrd. US-Dollar.

Die Transformation des Office of Homeland Security zu einem Ministerium hatte somit den Vorteil von höheren finanziellen und personellen Kapazitäten, Planungssicherheit und einer dazugekommenen Weisungsbefugnis gegenüber anderen Behörden: „[…] the secretary must have the power to act – not just to advise and coordinate – and must have budget and line authority in order to be effective.“ (Wise et al. 2002: S. 137). Weiterhin spielen politische Gesichtspunkte eine wichtige Rolle. Zum einen hatte der Politikbereich Homeland Security dadurch eine Hervorhebung auf der Ebene des Kabinetts erhalten, zum anderen wurde es zu einem zentralen Schwergewicht beim jährlichen Prozess der Haushaltsaufstellung und zu einem zentralen Ansprechpartner für externe Akteure, wie den betroffenen Branchen der Privatwirtschaft oder auch Bundesstaaten und Kommunen.¹²

3 Struktur

Das Department of Homeland Security beschäftigt aktuell rund 240.000 Mitarbeiter¹³ und hat für das Jahr 2018 ein Budget von über 70,69 Mrd. Dollar veranschlagt.¹⁴ Damit stellt es nach dem Pentagon das drittgrößte Exekutivorgan der Vereinigten Staaten dar.

Das Ministerium lässt sich am besten in drei Bereiche zerlegen. Einerseits in unterstellte Behörden, die in ihrem Aufbau konstant geblieben sind und lediglich eine Berichtspflicht gegenüber der obersten Leitung des Ministeriums haben und andererseits in beratende Organe und in originäre Einrichtungen des Ministeriums.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Aufbau des DHS (eigene Darstellung)

Die oberste Leitung des Ministeriums wird durch den sogenannte Secretary of Homeland Security und seinem Stellvertretenden Deputy Secretary gebildet (siehe Organigramm in Anhang I). Der Minister und sein Stellvertreter werden, wie auch in anderen Ministerien in den Vereinigten Staaten von Amerika, von einem „Chief of Staff“ unterstützt. Hinzu kommt die Mitwirkung eines „Executive Secretery“ und eines „Military Advisors“. Der obersten Leitung sind diverse Büros und Stäbe direkt zugeordnet, die sich mit Querschnittsaufgaben befassen. Beispiele hierfür sind das „Office of Public Affairs“, das „Office of Legislative Affairs“, das „Privacy Office“, das „Office of the Inspector General“ oder auch das „Office for Civil Rights and Civil Liberties“. Weitere Einheiten in der Leitungsebene beschäftigen sich mit der Beratung und einer Koordination von Programmen, wie beispielsweise dem „Interagency Coordinating Council on Emergency Preparedness and Individuals with Disabilities“, dem „Homeland Security Advisory Council“ oder auch dem „National Infrastructure Advisory Council“.

Besonders auffällig ist die Tatsache, dass einige ausführenden Organe nicht in die Abteilungsebene integriert, sondern direkt der Leitungsebene unterstellt sind. Dies ist beispielsweises bei der „U.S. Coast Guard“, dem „U.S. Secret Servie“ oder auch dem „U.S. Citizenship and Immigration Services“ mit ihren jeweiligen Behörden der Fall. Diese Behörden brachten ein hohes politisches und administratives Gewicht in das neue Ministerium ein, sodass die jeweiligen Direktoren direkt im Leitungsbereich des Ministeriums untergebracht wurden.

Dem folgend lässt sich eine Strukturierung des Ministeriums nach Funktionen (beispielsweise eine unmittelbare Reaktion bei Notlagen) oder auch nach Schutzobjekten (wie beispielsweise Infrastruktur und Landesgrenzen) ergründen. Analysiert man das Organigramm des Departmens of Homeland Security, dann ist eine Untergliederung von Abteilungen in Referaten, wie wir sie in deutschen Bundesministerien kennen, nicht von Relevanz. Vielmehr hängt es von dem Umstand ab, aus welchen Behörden (Offices, Agencies, Services, etc.) sich die jeweilige Fachabteilung zusammensetzt. Die in das Ministerium aufgenommenen Bundesbehörden wurden mit ihrer Integration nicht aufgelöst, sondern als Ganzes in dem neuen Ministerium eingegliedert. Hierzu muss man die Entstehungsgeschichte des Department of Homeland Security im Hinterkopf behalten, da es erst durch die Überführung von zuvor eigenständigen Bundesbehörden unter ein einheitliches Dach entstand und deutlich an Bedeutung gewann. So gesehen entspricht dies einem Konglomerat vieler Behörden, die in der Bundesrepublik Deutschland im sogenannten Nachgeordneten Bereich zu finden wären.¹⁵ Bei der Entstehung des Department of Homeland Security wurden die Behörden aus Mangel an Zeit in ihrer Gesamtheit mit sämtlichen Aufgaben transferiert, die auch eine erhebliche Zahl an Aufgaben ohne Bezug zum Kampf gegen den Terrorismus aufweisen.¹⁶

Auch Levine bestätigt diese Theorie: „Cabinet departments often resemble large holding companies with a number of individual firms.“ (Levine et al. 1990: S. 56). Dieser sprach zwar über amerikanische Ministerien im Allgemeinen, es scheint jedoch insbesondere für das Department of Homeland Security zu gelten. Die genannten „individuel firms“ stellen dabei die Behörden im Zuständigkeitsbereich der Departsments dar, die zuvor eigenständig oder aus der Verantwortlichkeit eines anderen Ministeriums übertragen wurden.

4 Aufgaben

Im Folgenden werden die bedeutendsten Aufgaben des Departments of Homeland Security dargestellt. Dies ist die Cybersecurity (4.1), das Homeland Security Advisory System (4.2), das Color-coded Threat Level System (4.3), die Einwanderungskontrolle (4.4), die Grenzsicherung (4.5) und die Katastrophenvorsorge (4.6).

4.1 Cybersecurity

Am 6. Juni 2003 wurde im Department of Homeland Security die nationale Cybersicherheitsabteilung „National Cyber Security Devision“ (NCSD) eröffnet. Das NCSD arbeitet dabei mit den Geheimdiensten, dem Militär, der Regierung und privatwirtschaftlichen Unternehmen zusammen, um Bedrohungen oder Schwachstellen für IT-Systeme zu erkennen und zu minimieren. Hiermit soll die IT-Infrastruktur von Behörden und privaten Unternehmen vor Angriffen und Kompromittierung, die die Spionage oder eine Dienstblockade zum Ziel hat, geschützt werden. Daneben bietet die Cybersicherheitsabteilung Bedrohungs- und Schwachstellenanalysen von IT-Systemen und IT-Infrastruktur an, ein Frühwarnsystem bei Bedrohungslagen und Unterstützung bei der Behandlung von Sicherheitsvorfällen im Behörden- und Wirtschaftsumfeld. Diese Maßnahmen erfolgen im Rahmen der nationalen Cybersicherheitsinitiative des DHS.¹⁷

4.2 Homeland Security Advisory System

Die zentrale Aufgabe des Department of Homeland Security stellt der Schutz der Bevölkerung vor terroristischen Anschlägen und anderen Bedrohungen dar: „[…] secure the United States from terrorist threats or attacks.“ (Federal Register 2001). Hierzu wurde unter anderen das „Homeland Security Advisory System“ eingeführt. Das System erstellt aktuelle Bedrohungsanalysen und besitzt eine Schnittstellte zum „Homeland Security Threat Advisories“, welches auf brisante Bedrohungen entsprechende Reaktionen initiiert. Daneben werden beim „Threat Advisories“ Sicherheitsprozeduren im eigenen Einflussbereich entwickelt, die zum einen die Sicherheit und den Schutz signifikant erhöhen, zum anderen das allgemeine Bewusstsein für Sicherheitsfragen in öffentlichen Einrichtungen und bedrohten Wirtschaftsunternehmen stärken.¹⁸

4.3 Color-coded Threat Level System

Die Sensibilisierung des Sicherheitsbewusstseins soll nicht nur den Wirtschaftsunternehmen und Behörden zugutekommen, sondern auch der Bevölkerung. Hierfür wurde durch das Department of Homeland Security das Color-coded Threat Level System (CTLS) kreiert, dass für die Kommunikation mit der breiten Öffentlichkeit bestimmt ist. Dabei wird die Einschätzung der Bedrohungslage der Vereinigten Staaten von Amerika durch das DHS stetig aktualisiert und plakativ mittels einer Farbskala der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Aktuell¹⁹ gilt der gelbe Status, welches ein erhöhtes Terrorrisiko darstellt. Eine geringere Terrorgefahr wird durch die beiden Farben blau und grün signalisiert, eine höhere durch die Farben orange und rot. Seit der Einrichtung des CTLS im März 2002 pendelt die Terrorwarnstufe zwischen den Farben Gelb und Orange, also zwischen einem erhöhten (elevated) und einem hohen (high) Risiko.²⁰

[...]

¹ Vgl. Kellerhoff et al. 2001.

² Vgl. Gilmore Commission 2001.

³ Vgl. Treverton 2004: S. 63.

⁴ Vgl. National Commission 2004: S. 47 f.

⁵ Vgl. Felcher 2004: S. 47 f.

⁶ Vgl. National Commission 2004: S. 285 f.

⁷ James et al 2016: S. 254.

⁸ Vgl. Federal Register 2001.

⁹ Vgl. Congress Report 2002a: S. 4.

¹⁰ Vgl. Congress Report 2002b: S. 1.

¹¹ Vgl. Parachini et al. 2003: S. 1.

¹² Vgl. Heindl 2005: S. 159.

¹³ Vgl. DHS 2018f.

¹⁴ Vgl. DHS 2018g.

¹⁵ Vgl. Heindl 2005: S. 161.

¹⁶ Vgl. Relyea 2003: S. 6 f.

¹⁷ Vgl. DHS 2018c.

¹⁸ Vgl. DHS 2018e.

¹⁹ Stand 23.01.2018.

²⁰ Vgl. DHS 2018d.