Lobbyismus in der Europäischen Union

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1 Einführung Lobbyismus - Von der ,,Schattenpolitik’’ der Interessenvertretung

2 Akteure des EU-Lobbyings
2.1 Verbände als klassische Form der Interessenvertretung
2.2 Andere Akteure des EU-Lobbyismus

3 Prozess des EU-Lobbyings
3.1 Lobbying in der Europäischen Kommission
3.2 Lobbying im Europäischen Parlament
3.3 Lobbying im Rat der Europäischen Union

4. Strukturen des EU-Lobbyings

Fazit

Quellen- und Literaturverzeichnis

Einleitung

„Lobbying auf EU-Ebene ist Champions League“ ¹

Diese vom niederländischen Politikwissenschaftler Rinus van Schendelen stammende Aussage bringt die Thematik des Lobbyismus innerhalb der Europäischen Union (EU) auf den Punkt. In keinem anderen politischen System zeichnet sich dieser durch eine derartige Komplexität aus wie im Mehrebenensystem der europäischen Gemeinschaft. Die Beeinflussung von Entscheidungen geht dabei weit über die Lobby des Parlaments hinaus, aus der sich der Begriff Lobbyismus ableitet. Eine Auseinandersetzung mit der Materie fand und findet auch in der wissenschaftlichen Forschung statt. So existieren mittlerweile zahlreiche Theorien, welche vornehmlich seit den 50er und 60er Jahren in der Verbände- und Interessensvermittlungsforschung angesiedelt sind. Als klassisches Beispiel gilt etwa die Debatte um (Neo-) Pluralismus und Neokorporatismus in der Staat-Verbände-Beziehung. Bedingt durch eine Beschränkung auf die nationale Ebene und zu starke Fokussierung auf Verbände als einzig relevante Akteure, hat sich die momentane Forschung eher ,,zu handlungs- und demokratietheoretischen Fragen verschoben.’’² Dies gilt im Besonderen für Forschungen auf europäischer Ebene. Zweifellos vermag die vorliegende Hausarbeit keine allumfassende Darstellung dieser Komplexität des EU-Lobbyings zu leisten. Ziel soll es deshalb sein, einen groben Überblick über die Thematik des Lobbyismus in der Europäischen Union zu liefern, aus dem weitere Forschungsfragen hervorgehen können. Dies geschieht anhand der Darstellung von Akteuren, Prozessen und Strukturen des EU-Lobbyings. Alle drei Faktoren sind kodeterminiert, sie bedingen sich also gegenseitig und können aus diesem Grund nicht getrennt voneinander betrachtet werden. Zu Beginn der Hausarbeit erfolgt eine kurze Einordnung des Lobbyismus-Begriffs, um anschließend auf die relevanten Akteure in der europäischen Lobby-Landschaft einzugehen. Anschließend soll der Prozess der Beeinflussung näher betrachtet werden, indem zusätzlich aufgezeigt wird, wie dieser in den verschiedenen Institutionen innerhalb der Europäischen Union gestaltet wird. Im Kapitel zu den Strukturen des EU-Lobbyings soll es vornehmlich um die institutionell gesetzten Rahmenbedingungen und Möglichkeiten der Kontrolle von Beeinflussung gehen. Abschließend werden in einem Fazit die gewonnen Erkenntnisse reflektiert.

1. Einführung Lobbyismus - Von der ,,Schattenpolitik’’ der Interessenvertretung

In der wissenschaftlichen Literatur lässt sich eine reichhaltige Palette von Definitionen und alternativen Begriffen in Bezug auf Lobbyismus ausmachen. Sie reicht von der ,,Beeinflussung der Regierung durch bestimmte Methoden, mit dem Ziel, die Anliegen von Interessengruppen möglichst umfassend bei politischen Entscheidungen durchzusetzen’’³ bis hin zu einem bloßen ,,Austausch von Ansichten zur Gestaltung eines Rechtsaktes zwischen Verbänden, Unternehmen oder anderen privaten Akteuren und Politikern’’. ⁴ Selbst die Europäische Kommission sah sich im Jahr 2006 dazu gedrängt, im Zuge des Grünbuchs zur Europäischen Transparenzinitiative eine eigene Definition von Lobbyismus in der Europäischen Union darzulegen, indem sie als ,,Lobbyarbeit’’ Tätigkeiten bezeichnete, ,,mit denen auf die Politikgestaltung und den Entscheidungsprozess der europäischen Organe und Einrichtungen Einfluss genommen werden soll’’.⁵ Dabei vermag aber letztendlich keine der Definitionen eine allumfassende Darstellung der Vielschichtigkeit des Lobbyismus zu leisten. Die Thematik des Lobbyismus ist in der Öffentlichkeit weitgehend negativ konnotiert und wird in Debatten häufig synonym zu Worten wie Korruption, Bestechung und Intransparenz verwendet, als deren Folge gar der ,,Ausverkauf der Demokratie’’ drohe. Abseits dieses ,,Schwarzweißdenkens’’, fällt Lobbyismus für Ulrich von Alemann und Florian Eckert in den Bereich der ,,Schattenpolitik’’, als ein Akt, der ,,sich einerseits im Hellfeld legitimer Interessen und Formen der Willensbildung’’ abspielt und dennoch ,,bis in den Bereich des Dunkelfeldes von Nötigung, Erpressung und Korruption’’ hineinreicht⁶ und welcher der in der Öffentlichkeit vornehmlich wahrgenommene ist. Somit bewegt sich Lobbyismus in einem Graubereich.

In den folgenden Kapiteln geht es nun darum, den Lobbyismus-Begriff tiefer zu beleuchten als dies bloße Definitionen zu bewerkstelligen vermögen und näher auf Akteure, Strukturen und Prozesse beim Vorgang des europäischen Lobbying einzugehen.

2. Akteure des EU-Lobbyings

Allein die Tatsache des Nichtbestehens einer einheitlichen Definition von Lobbyismus führt zu einer enormen Vielfalt an Akteuren in Bezug auf selbigen.

Auch hinsichtlich der Akteure des europäischen Lobbyismus ist dieser enorme Pluralismus festzustellen, welcher keine leichte Differenzierung ermöglicht. Grundsätzlich kann jedoch zwischen den Adressanten (Akteure, die versuchen eine Entscheidung zu beeinflussen) und den Adressaten (Akteure, welche Entscheidungen treffen und damit das Ziel von Lobbyisten sind) unterschieden werden. Ebenfalls ist eine Abgrenzung zwischen den Interessen von Adressanten und Adressaten möglich. So sei etwa auf europäischer Ebene ,,vor allem der Gegensatz zwischen wirtschaftlichen Interessen von Unternehmen und öffentlichen Interessen, die von Gruppen vertreten werden’’ von Relevanz. ⁷ Im folgenden soll im Besonderen auf relevante Adressanten des EU-Lobbyismus eingegangen werden.

2.1 Verbände als klassische Form der Interessenvertretung

Auch weiterhin können Verbände als ,,die wichtigste Form der Interessenvermittlung auf europäischer Ebene’’⁸ gesehen werden, obwohl sie bei weitem nicht mehr die einzigen Akteure des EU-Lobbyismus sind. Als Interessenverband wird ,,eine auf Dauer angelegte Vereinigung, die - ohne politische Partei zu sein - sich darum bemüht, staatliche Entscheidungen in ihrem Sinne zu beeinflussen’’⁹ bezeichnet. Die wichtigste Funktion von Verbänden ist dabei das Herstellen von Repräsentativität, um somit den von ihnen vertretenen Interessen ein größeres Gewicht zu verleihen. Alexander Straßner unterscheidet des Weiteren Aggregation, Selektion, Artikulation und Integration von politischen Interessen als Funktionen von Verbänden.¹⁰

Die bereits angesprochene Vielfalt von Lobby-Akteuren und die damit einhergehende Schwierigkeit der Differenzierung manifestiert sich insbesondere bei Betrachtung von Verbänden auf europäischer Ebene. Genaue Zahlen lassen sich dabei nur schwer feststellen.

Neben europäischen Dachverbänden (auch Eurogruppen genannt), in denen sich mehrere Verbände zusammengeschlossen haben, um eine noch höhere Repräsentativität zu erzielen, existieren immer noch zahlreiche nationale Verbände. Die Spanne reicht dabei vom mächtigen Verband der europäischen Automobilhersteller (ACEA), bis zum Verband der Frühstücks-Cerealien-Hersteller (ceereal). Zur Komplexität der Verbändelandschaft auf europäischer Ebene treten weitere Akteure hinzu, die ihrerseits wieder ausdifferenziert werden können.

2.2 Andere Akteure des EU-Lobbyings

Das breite Spektrum an Verbänden auf EU-Ebene wird zunehmend durch andere Akteure erweitert, die in Konkurrenz zu ihnen treten. Ein Grund hierfür kann etwa darin liegen, dass Verbände aufgrund ihrer zum Teil vielen Mitgliedern längere Zeit beanspruchen, sich auf eine Position zu einigen, bevor ein gemeinsam aggregiertes Verbandsinteresse nach außen artikuliert werden kann. Auch bei den weiteren Akteuren lassen sich in der Literatur verschiedene Ausdifferenzierungen nachvollziehen, wobei sich dennoch drei am häufigsten genannte Akteure ausmachen lassen.

Gerade durch die zum Teil sehr heterogene Interessenlage innerhalb von Verbänden stellen Adressanten häufig eigene Lobbyisten an, um spezifische Interessen (zum Beispiel die des eigenen Unternehmens) stärker in den Prozess einzubringen. Allerdings besteht hierbei die Gefahr der Nichtberücksichtigung, da die Repräsentativität, wie sie Verbände herstellen und insbesondere auf europäischer Ebene von Bedeutung ist, nicht mehr gegeben ist. Michalowitz bezeichnet diese Art auch als ,,In-Haus-Lobbyisten’’.¹¹

Einen Sonderfall stellen sogenannte Consultancies oder Public Affairs-Berater dar. Sie sind zumeist keine aktiven Lobbyisten, die auch Lobbyarbeit betreiben. Sie spielen eine primär ,,beratende und unterstützende Rolle für die unterschiedlichen Stadien einer Lobbyingstrategie’’ ¹². Sie tragen so zu einer Professionalisierung von europäischer Lobbyarbeit bei und lassen sich in politische Consultants, Rechts-, PR- und Managementberater unterteilen. ¹³ Weitere nicht zu vernachlässigende Akteure der europäischen Lobbylandschaft sind ,,Think-Tanks’’, im Deutschen ,,Denkfabriken’’ genannt.

Sie besitzen zwar keine Akteursqualität, geben aber Ratschläge zur Verbesserung der Politik und sind somit Teil der Interessenartikulation. Auch können sie beispielsweise von Unternehmen instrumentalisiert werden, um Positionen nach außen zu tragen. Somit ist in diesem Zusammenhang auch die Frage der Unabhängigkeit von ,,Think Tanks’’ zu stellen. Diese sind oft stark von der Finanzierung eben jener Unternehmen abhängig und es ist im Einzelfall zu prüfen, ob sie wirklich nur als beratende Institutionen und als ,,sanfte Mitspieler’’ im EU-System zu betrachten sind.¹⁴ Klassische Verbände treten also zunehmend in Konkurrenz zu anderen Akteuren des EU-Lobbyismus, bei denen jeder für sich Vor- und Nachteile besitzt. Besonders deutlich wird dies bei Betrachtung des Spannungsfeldes von Repräsentativität und gezieltem Einzelinteresse. Um Interessen in Brüssel optimal durchzusetzen, bedarf es somit einer Abwägung in Bezug auf die Wahl des Akteurs. Auch müssen die jeweiligen Spezifikationen der Adressaten von Lobbying berücksichtigt werden.

[...]

¹ Vgl. Fischalek, Felix; Müller, Björn (2012): ,,Lobbying auf EU-Ebene ist Champions League’’. In: politik&kommunikation, Jg.5, H.5, S.26.

² Vgl. Michalowitz, Irina (2007): Lobbying in der EU. Wien: Facultas Verlags- und Buchhandels AG, S. 37.

³ Vgl. Leif, Thomas; Speth, Rudolf (2006): Die fünfte Gewalt - Anatomie des Lobbyismus in Deutschland. In: Leif, Thomas; Speth, Rudolf (Hg.): Die fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S.12.

⁴ Vgl. Michalowitz (2007, S.19.

⁵ Vgl. Europäische Kommission (2006): Grünbuch europäische Transparenzinitiative. Online verfügbar unter http://europa.eu/documents/comm/green_papers/pdf/com2006_194_de.pdf, zuletzt geprüft am 21.02.2014.

⁶ Vgl. von Alemann, Ulrich; Eckert Florian (2006): Lobbyismus als Schattenpolitik. In: Aus Politik und Zeitgeschichte 15 - 16/2006, Beilage zur Wochenzeitung ,,Das Parlament’’, 10. April 2006, bpb – Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, S.4.

⁷ Vgl. Michalowitz (2007), S.52.

⁸ Vgl. ebd. S.78.

⁹ Vgl. Schütt-Wetschky, Eberhard (1997): Interessenverbände und Staat. Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft, S.9.

¹⁰ Vgl. Straßner, Alexander (2006): Funktionen von Verbänden in der Modernen Gesellschaft. In: Aus Politik und Zeitgeschichte 15 - 16/2006, Beilage zur Wochenzeitung ,,Das Parlament’’, 10. April 2006, bpb – Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, S.11.

¹¹ Vgl. Michalowitz (2007), S.88.

¹² Vgl. ebd. S.94.

¹³ Vgl. Lahusen, Christian; Jauß, Claudia (2001): Lobbying als Beruf. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, S.62.

¹⁴ Vgl. Wessels, Wolfgang; Schäfer, Verena (2007): Think Tanks in Brüssel: ,,sanfte’’ Mitspieler im EU-System? - Möglichkeiten und Grenzen der akademisch geleiteten Politikberatung. In: Dagger, Steffen; Kambeck, Michael (Hg.): Politikberatung und Lobbying in Brüssel. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S.197f.