Wirkungen der Grundrechtecharta am Beispiel der Medienfreiheit

GLIEDERUNG

LITERATURVERZEICNIS
Bernsdorff, Norbert/
Borowsky, Martin
Busse, Christian
Callies, Christian/
Ruffert, Matthias
Hesse, Albrecht
Institut für Europäisches Medienrecht
Knöll, Ralf
Nickel, Dietmar
Notz, Kristina
Pernice, Ingolf
Schwarze, Jürgen

I. Entwicklung der Grundrechte im Gemeinschaftsrecht

II. Entstehungsprozess der Grundrechtecharta

III. Allgemeine Bestimmungen und Auswirkungen der Grundrechtecharta
1. Inhalt
2. Anwendungsbereich
3. Einschränkungsmöglichkeiten und deren Rechtfertigung
4. Verhältnis der Grundrechtecharta zur EMRK und zu den Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten
5. Wirkungen der Grundrechtecharta
6. Fortsetzung des Verfassungsprozesses

IV. Auswirkungen der Charta am Beispiel der Medienfreiheit: Artikel 11 Absatz 2 Grundrechtscharta
1. Vorgaben für die Auslegung des Art. 11 Abs. 2
a) Art. 10 EMRK
b) Rechtsprechung des EuGH
c) Fernsehrichtlinie
d) Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten
e) Medienfreiheit als Funktionsgrundrecht nach dem Grundgesetz
2. Diskussion im Konvent zur Ausgestaltung der Medienfreiheit
3. Tatbestand der Medienfreiheit
a) Schutzniveau
b) Medienfreiheit und Pluralität
c) Wirkungen der Medienfreiheit: „geachtet“ statt „gewährleistet“
aa) Kompetenzproblematik im Bereich des Medienrechts
bb) Diskussion
d) Einschränkungsmöglichkeiten der Medienfreiheit
4. Ausblick

LITERATURVERZEICNIS

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

I. Entwicklung der Grundrechte im Gemeinschaftsrecht

Mit fortschreitender Integration, d.h. mit der Entwicklung von einer Wirtschaftsgemeinschaft zu einer Rechtsgemeinschaft, setzte sich zunehmend die Erkenntnis durch, dass auch auf Gemeinschaftsebene ein effektiver Grundrechtsschutz bestehen muss.^[1]

Seit dem Jahr 1969 entwickelt der Europäische Gerichtshof (EuGH) Grundrechtsschutz durch Richterrecht und macht dadurch deutlich, dass die Achtung der Grundrechte zu den allgemeinen Rechtsprinzipien gehört, die der Gerichtshof zu wahren und zu sichern hat. Bezugspunkt für die Gewinnung dieser allgemeinen Rechtsgrundsätze sind die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, aus denen im Wege einer an den Besonderheiten des Gemeinschaftsrechts orientierten Rechtsvergleichung ein Grundbestand übereinstimmender Prinzipien herausgefiltert werden.^[2]

Dieser Prozess wurde nicht zuletzt dadurch gefördert, dass das deutsche Bundesverfassungsgericht (BVerfG) – ähnlich auch das italienische – mit der Solange I-Entscheidung von 1974 zum Ausdruck gebracht hatte, dass es sekundäres Gemeinschaftsrecht am Maßstab der deutschen Grundrechte prüfen werde, solange der Integrationsprozess der Gemeinschaft nicht so weit fortgeschritten ist, dass das Gemeinschaftsrecht auch einen von einem Parlament beschlossenen und in Geltung stehenden formulierten Katalog von Grundrechten enthält, der dem Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat ist.^[3]

In der Folgezeit entwickelte sich eine immer dezidiertere Rechtsprechung des EuGH zum Schutz der Grundrechte und rechtsstaatlicher Prinzipien in der Gemeinschaft. Der Rückgriff auf die allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen und die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) ist inzwischen durch Art. 6 Abs. 2 EUV Inhalt der Verträge.

Zwar hat das BVerfG mit der Solange II-Entscheidung von 1987 nicht den prinzipiellen Anspruch aufgegeben, Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf ihre Grundrechtskonformität hin zu überprüfen. Doch da nach Ansicht des BVerfG im Hoheitsbereich der Europäischen Gemeinschaften ein dem Standard des Grundgesetzes im wesentlichenvergleichbarer Grundrechtsschutz entwickelt worden ist, übt das BVerfG seine Gerichtsbarkeit nicht mehr aus.^[4] Dabei muss ein „im wesentlichen vergleichbarer Grundrechtsschutz“ nicht mit dem durch das nationale Verfassungsgericht entwickelten identisch sein; entscheidend ist, dass die Rechtsprechung des EuGH einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleistet.^[5]

II. Entstehungsprozess der Grundrechtecharta

Um die überragende Bedeutung der Grundrechte und ihre Tragweite für die Unionsbürger sichtbar zu verankern, die Transparenz und Rechtssicherheit in Bezug auf den Umfang des Grundrechtsschutzes zu verbessern sowie die Identität und Legitimität der Union zu stärken, hat auf Initiative der Bundesregierung der Europäische Rat auf dem Kölner Gipfel im Juni 1999 die Erarbeitung einer Charta der Grundrechte der Europäischen Union beschlossen.^[6]

Denn mit der Entwicklung von der Wirtschaftsgemeinschaft zur politischen Union ist der Bedarf an einer Vergewisserung über die gemeinsamen, die Politik der Union leitenden Werte sowie über den grundrechtlichen Status der Unionsbürger gestiegen.^[7] Die inhaltlichen Vorgaben des Kölner Gipfels ergänzte der Beschluss des Europäischen Rates von Tampere vom 16.10.1999 in verfahrensrechtlicher Hinsicht. Es wurde die Zusammensetzung und Arbeitsweise des 62 Mitglieder zählenden Konvents geregelt. Neben den 15 persönlichen Beauftragten der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, einem Mitglied der Europäischen Kommission, 16 Mitgliedern des Europäischen Parlaments waren 30 Mitglieder der nationalen Parlamente – zwei aus jedem Mitgliedstaat - im Konvent vertreten.

Im Dezember 2000 proklamierte der Europäische Rat mit Billigung des Europäischen Parlaments und der Kommission bei seinem Gipfeltreffen in Nizza die Charta feierlich, die zunächst rechtlich unverbindlich blieb.

III. Allgemeine Bestimmungen und Auswirkungen der Grundrechtecharta

1. Inhalt

Die Grundrechtecharta ist in sieben Kapitel gegliedert, nämlich in Würde des Menschen, Freiheiten, Gleichheit, Solidarität, Bürgerrechte, justizielle Rechte und allgemeine Bestimmungen. Sie beinhaltet in erster Linie diejenigen Rechte, die gemäß dem Kölner Mandat, in der EMRK, der Europäischen Sozialcharta, der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer und den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten enthalten sind. Die Charta enthält auch neue Formulierungen, z.B. das Verbot des reproduktiven Klonens von Menschen (Art. 3), Datenschutz (Art. 8), Rechte der Kinder (Art. 24) sowie das Recht auf eine gute Verwaltung (Art. 41).

2. Anwendungsbereich

Der Anwendungsbereich der Grundrechtecharta wird durch Art. 51 Abs. 1^[8] definiert.

Die Formulierung, dass die Charta „für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union “ gelten soll, stellt eine bewusste Einschränkung gegenüber der bisherigen Rechtsprechung des EuGH dar.^[9]

Nach der EuGH-Rechtsprechung können bislang nationale Regelungen an den Gemeinschaftsgrundrechten gemessen werden, wenn sie in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fallen.^[10] Zwei Fallgruppen werden dazu genannt:

Die Mitgliedstaaten setzen auf nationaler Ebene Gemeinschaftsrecht um oder vollziehen es. Beim Vollzug von Verordnungen und unmittelbar anwendbaren Richtlinien werden gemeinschaftsrechtliche Vorgaben umgesetzt, die der Prüfung am Maßstab der nationalen Grundrechte entzogen sind. Auch soweit bei der Umsetzung von Richtlinien dem nationalen Gesetzgeber Spielräume belassen werden, wird von der überwiegenden Meinung eine Bindung des Gesetzgebers an die Gemeinschafts­grundrechte bejaht.^[11]

Die Bindung der Mitgliedstaaten an die Gemeinschaftsgrundrechte wird ferner diskutiert für Vorschriften, die in Ausfüllung der Rechtfertigungsgründe in Art. 30, 39 Abs. 3, 46 Abs. 1, 55 und 58 Abs. 1 EGV die Grundfreiheiten beschränken.^[12] Nach nunmehr gefestigter Rechtsprechung des EuGH ist in diesen Fällen die im Gemeinschaftsrecht vorgesehene Rechtfertigung im Lichte der allgemeinen Rechtsgrundsätze und insbesondere der Grundrechte auszulegen.^[13] Als Gründe werden genannt das Bedürfnis nach effektivem Rechtsschutz, der Vorrang des Gemeinschaftsrechts und der Grundsatz der einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts. Dogmatisch wird darauf abgestellt, dass die Grundfreiheiten Rechte verleihen, die Bestandteil des Gemeinschaftsrechts sind, und damit – wie das übrige Gemeinschaftsrecht – einer gemeinschaftsgrundrechtskonformen Auslegung auch im Hinblick auf ihre Beschränkungsmöglichkeiten unterliegen.^[14]

Nach anderer Auffassung reichen die Gemeinschaftsgrundrechte nur so weit in die nationale Sphäre hinein, wie Maßnahmen der Gemeinschaft einheitlicher Auslegung bedürfen; bei den Ausnahmeklauseln der Grundfreiheiten ist dies gerade nicht so, da deren Vorbehalte zugunsten der Mitgliedstaaten den weit gezogenen Anwendungsbereich der Grundfreiheiten durch Anerkennung berechtigter nationaler Interessen kompensieren sollen.^[15]

Im Hinblick auf Art. 51 Abs. 1 gewinnt diese Auffassung an Bedeutung. Denn schon dem Wortlaut nach wird die bisherige Rechtsprechung eingeengt. Auch die Entstehungsgeschichte lässt die Restriktion erkennen, denn Initiativen, die Vorschrift mit gleicher Weite zu formulieren, blieben erfolglos.^[16] Der umfassende Schutz der europäischen Grundrechte erfordert lediglich, dass das Unionsrecht, das in Übereinstimmung mit diesen Grundrechten gilt und in ihrem Sinne ausgelegt wird, auch nach Maßgabe dieser Grundrechte „durchgeführt“ wird. Auf europäischer Ebene geltende Werte und Wertvorstellungen kommen in der Weise zum Zuge, wie sie sich in der Charta als Zeichen der „europäischen Wertegemeinschaft“ manifestieren. Im Bereich der mitgliedstaatlichen Vorbehalte gegenüber den Grundfreiheiten sollten jedoch allein die jeweiligen nationalen Werte und Wertvorstellungen, wie sie in den nationalen Grundrechten zum Ausdruck kommen, als Maßstab gelten.^[17]

Die künftige Rechtsprechung des EuGH nach Inkrafttreten der Verfassung bleibt abzuwarten. In diesem Zusammenhang ist auch Art. I-7 Abs. 3 VVE zu beachten. Danach gehören die Grundrechte, wie sie in der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten gewährleistet sind und wie sie sich aus den Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts. Diese Bestimmung soll dazu dienen, den Grundrechtsschutz in der Union zu dynamisieren, indem der Gerichtshof künftig Grundrechtsgewährleistungen anerkennen kann, die sich aus der Fortentwicklung der EMRK, insbesondere durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, und der Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten im Laufe der Zeit in Reaktion auf den gesellschaftlichen Wandel ergeben.^[18]

3. Einschränkungsmöglichkeiten und deren Rechtfertigung

Bei vielen Grundrechten der Charta ist, anders als etwa in der EMRK oder im deutschen Grundgesetz, auf die Normierung von eigenen Schranken verzichtet worden. Statt dessen wird in Art. 52 Abs. 1 die horizontale Tragweite der in der Charta garantierten Rechte mittels eines allgemeinen Schrankenvorbehaltes geregelt, der die Voraussetzungen und Grenzen eines Grundrechtseingriffs generell festlegt. In Art. 52 Abs. 1 wird zunächst der Vorbehalt eines formellen Gesetzes genannt, obwohl ein „Gesetz“ nicht zu den vertraglich vorgesehenen Handlungsformen im Gemeinschaftsrecht gehört (Art. 249 EGV). Als Eingriffsgrundlagen kommen daher im Unionsrecht neben dem Primärrecht Verordnungen und Richtlinien in Verbindung mit den nationalen Umsetzungsakten in Betracht, da es sich ebenfalls um vom Parlament beschlossene, verbindliche, abstrakt-generelle Regelungen handelt.^[19]

Weitere Eingriffsgrenzen stellen die Wesengehaltsgarantie und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dar.

Durch die Absätze 2 und 3 des Art. 52 werden die den Gründungsverträgen und der EMRK entlehnten Rechte der Charta inkorporiert, also bezogen auf Schutzbereich, hierfür maßgebliche Negativdefinitionen und, soweit zulässig, auf die Rechtfertigung von Eingriffen. Diese Absätze stellen – für diejenigen Vorschriften, die dem Vertragswerk bzw. der EMRK entlehnt sind – lege speziales zu Abs. 1 dar; soweit sie eingreifen, ist also der Rückgriff auf Abs. 1 versperrt, welcher somit nur eine Auffangvorschrift ist.^[20]

In Abs. 3 heißt es, dass, so weit die Charta Rechte enthält, die der EMRK entsprechen, diese die gleiche Bedeutung und Tragweite haben. Die Rechte, die der Konvent der EMRK entlehnt hat, sind also über Abs. 3 exakt den dort detailliert aufgeführten Schranken und Negativdefinitionen unterworfen.^[21] Diejenigen Rechte, die die EMRK einschränkungslos gewährleistet, sind auch nach der Charta keinerlei Einschränkungen unterworfen.. Dies gilt für die Verbote in Art. 2 Abs. 2 (Verbot der Todesstrafe und der Hinrichtung) und für Art. 19 Abs. 2 Verbot der Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung in Abs. 4 und für das Verbot der Sklaverei oder Leibeigenschaft in Abs. 5 Abs. 1.

[...]

^[1] Nickel, ZRP 1980,161

^[2] Herdegen, Rn. 169

^[3] BVerfGE 37,271

^[4] BVerfGE 73,339(378)

^[5] BVerfG, EuGRZ 2000,328(333)

^[6] Erklärungen des Europäischen Rates in Köln vom 4.6.1999, EuGRZ 1999,364

^[7] Pernice, Integration S.194

^[8] Artikel ohne Gesetzesangabe sind solche der Grundrechtecharta

^[9] Meyer/Borowsky Art. 51 Rn.24

^[10] EuGH, Rs.60 und 61/84, 11.7.1985

^[11] ablehnend: Callies/Kingreen Art. 6 Rn.59; bejahend: Ruffer t, EuR 2004,165(177): es soll im Einzelfall nicht nach der Quelle der angewandten Norm geforscht werden müssen; vBogdandy/Kühling S.608: in weitern Sinne handelt es sich um Gemeinschaftsrecht, da es ohne den gemeinschaftsrechtlichen Ausgangspunkt in den meisten Fällen nicht zu einem grundrechtsgefährdenden Handeln käme.

^[12] Callies/Kingreen Art.6 Rn.60

^[13] EuGH, Rs.C-260/89

^[14] vBogdandy/Kühling S.609, Ruffert, EuR 2004,165(178): zumindest bei den immanenten Schranken geht es um die im Grundsatz temporäre Wahrnehmung des Allgemeininteresses („zwingende Gründe des Allgemeinwohls“) in Ermangelung von Rechtsangleichungsbestimmungen; mithin führen die Mitgliedstaaten hier Gemeinschaftsrecht im weiteren Sinne durch.

^[15] Carliess/Kingreen Art. 6 Rn.62

^[16] Meyer/Borowsky Art. 51 Rn.5-9

^[17] Meyer/Borowsky Art. 51 Rn.30

^[18] Obwexer, europablätter, 2004,4(13); Ruffert, EuR, 2004,168(177): die Gefahr, dass sich der EuGH über Art. I-7 Abs. 3 VVE der Restriktion des Art. 51 entziehen wird, ist nicht von der Hand zu weisen.

^[19] Callies, EuZW 2001,261(264)

^[20] Meyer/Borowsky Art. 52 Rn.12,13

^[21] Schmitz, JZ 2001,833(839)