Polen auf dem Weg zur defekten Demokratie?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das Konzept der defekten Demokratie
2.1 Embedded Democracy
2.2 Defekte Demokratie

3. Das politische System Polens

4. Analyse zentraler Maßnahmen der PiS-Partei
4.1 Polizei-, Anti-Terror- und Versammlungsgesetz
4.2 Mediengesetz
4.3 Justizreform und Verfassungsgericht
4.4 Polen als Defekte Demokratie?

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

1 . Einleitung

Als „ein[en] Anschlag auf die Demokratie“ (Greven 2015) bezeichnete der Politikjournalist Ludwig Greven im Dezember 2015 die politischen Pläne der zwei Monate zuvor mit absoluter Mehrheit in Polen zur Regierungspartei gewählten Prawo i Sprawiedliwość (PiS; zu deutsch: Recht und Gerechtigkeit). Bereits ein halbes Jahr später, im Mai 2016, befand sich das Land auf einer von Freedomhouse veröffentlichten Liste mit Ländern, in denen die Entwicklung der Pressefreiheit kritisch beäugt werden solle (Kasparova 2016). Neben dem umstrittenen Eingreifen in das polnische Mediensystem war ein zentrales Anliegen der Partei eine höchst umstrittene Umstrukturierung der polnischen Justiz, in Zuge derer unter anderem die Versetzung von Richtern des Obersten Gerichtes in den Zwangsruhestand herangezogen werden sollte, um diese mit parteinahen Richtern zu ersetzen (Machińska 2018). Zwar wurde diese Zwangspensionierung aufgrund eines Beschlusses des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) vom 19. Oktober 2018 rückgängig gemacht, dennoch stellt sich die Frage, ob das demokratische System in Polen durch die Regierung der PiS Partei einer Gefahr ausgesetzt ist.

In diesem Kontext scheint das politikwissenschaftliche Konzept der „defekten Demokratie“ der passende Analysekontext zu sein, in dem die politischen Veränderungen und Zukunftspläne in Polens eingeordnet werden können. Das Konzept, welches im Wesentlichen im Jahre 2003 von Wolfgang Merkel, Hans-Jürgen Puhle, Aurel Croissant, Claudia Eicher und Peter Thiery entwickelt wurde, impliziert, dass „Abweichungen von [...] institutionellen Minima einer Demokratie keineswegs ein autoritäres Regime ausweisen müssen“ (Merkel et al. 2003, 65). Diese Grundidee verdeutlicht demnach, dass zwischen demokratischen und autoritären Regimen eine Grauzone existiere, in der ein Regierungssystem de facto noch als demokratisch bewertet werden kann, es jedoch Abweichungen von einer idealtypischen liberalen Demokratie gibt.¹

Die vorliegende Arbeit wird zunächst den Demokratiebegriff Merkels darstellen, den dieser als embedded democracy bezeichnet. Im Folgenden soll das Konzept der defekten Demokratie erläutert werden, um anschließend als Analysekonzept zu dienen. Für eine Analyse aktueller politischer Entwicklungen in Polen ist es zudem notwendig, kurz das politische System des Landes darzustellen, welches in der vorliegenden Arbeit aber nicht das Subjekt der Analyse ist. Vielmehr soll ein Rahmen erarbeitet werden, innerhalb dessen zentrale politische Gesetzesänderungen der PiS-Partei darauf geprüft werden sollen, ob sie eine Bedrohung für die polnische Demokratie darstellen. Insbesondere soll geprüft werden ob diese das Land in Richtung einer defekten Demokratie beeinflussen, oder das Handeln der regierenden PiS-Partei als solches als Hinweis auf eine defekte Demokratie dienen kann.

2. Das Konzept der defekten Demokratie

Merkels Konzept der defekten Demokratie fußt auf der Überlegung, dass es eine „Grauzone zwischen Autokratie und Demokratie gebe“ (Merkel et al. 2003, 31). Dabei handele es sich um Systeme, die ein Minimum an demokratischer Institutionalisierung aufweisen (und somit nicht als autokratisch zu bezeichnen sind) jedoch durch bestimmte Einflüsse beschädigt und somit nicht als liberale Demokratien zu klassifizieren sind (ebd., 39/40).

Als Basis der Theorie und Kern seines Demokratiebegriffes definiert Merkel in Anlehnung an Böckenförde und Sartori (1991, 338 & 1997, 137ff. in: Merkel et al. 2003, 40) die Volkssouveränität. Diese sei im Sinne von „vertikaler ‚Herrschaftskontrolle‘ durch den demos “ (Merkel et al. 2003, 41) zu verstehen. Ausgehend von dieser Beschreibung identifiziert Merkel drei Dimensionen der Demokratie, nämlich politische (1) Gleichheit, (2) Freiheit und (3) Kontrolle. Politische Gleichheit sei hier insbesondere im Sinne von gleichem und allgemeinem Wahlrecht zu verstehen, also die gleiche Gewichtung der Stimmen aller wahlberechtigten Bürger bei der Wahl von Regierungsverantwortlichen. Unter politischer Freiheit versteht Merkel insbesondere die Existenz spezifischer politischer Freiheitsrechte, die Meinungs-, Informations- und Versammlungsfreiheit. Um diese Freiheits- und Gleichheitsrechte zu gewährleisten, müsse sich demokratisch legitimierte Herrschaft bestimmten konstitutionellen Kontrollmechanismen unterwerfen. (Merkel et al. 2003, 40-42). Merkel bietet zusammenfassend folgende Definition seines Demokratiebegriffs:

„‚Demokratie‘ (als Kurzform für liberale rechtsstaatliche Demokratie) soll definiert sein als ein Set institutioneller Minima, das erstens eine vertikale Dimension demokratischer Herrschaft bezeichnet, nämlich vertikale Machtkontrolle, universelles aktives und passives Wahlrecht und die effektive Gewährleistung der damit verbundenen grundlegenden politischen Partizipationsrechte; zweitens eine horizontale Dimension, also Herrschaftskontrolle im Rahmen der gewaltenteiligen Organisation der Staatsgewalt und der rechtsstaatlichen Herrschaftsausübung; drittens eine transversale Dimension, also die effektive Zuordnung der Regierungsgewalt zu den demokratisch legitimierten Herrschaftsträgern“ (Merkel et al. 2003, 47)

Bei dem von Merkel vorgestellten Demokratiebegriff und seinen daraus resultierenden Erarbeitungen der Konzepte embedded democracy und ‚defekter Demokratie‘ handelt es sich ursprünglich um einen Begriff, der „vor allem Defizite von Transformationsstaaten in der Konsolidierungsphase erfasst“ (Stoiber 2008, 26). Merkel selbst attestiert seinen Konzepten – insbesondere dem der embedded democracy – jedoch die Fähigkeit, zur Einschätzung aktueller politischer Entwicklungen in etablierten Demokratien herangezogen zu werden, um so Krisensituationen zu analysieren und wissenschaftlich einordnen zu können. (Merkel 2016, 480).

2.1 Embedded Democracy

Das Konzept der embedded democracy ist wesentlicher Bestandteil von Merkels Ableitung defekter Demokratien, welche auf Defekten der einzelnen Teilregime einer Demokratie basieren, die in diesem Kapitel näher betrachtet werden. Es basiert auf der Grundannahme, dass es nicht möglich sei, einen eindimensionalen und gleichzeitig umfassenden Demokratiebegriff zu formulieren. Ausgehend von Robert Dahls Konzept der ‚Polyarchie‘ (1971), wird das demokratische Herrschaftsregime in der embedded democracy in fünf Teilregime unterteilt, die in wechselseitigem Bezug zueinanderstehen und als wesentliche Charakteristika liberaler Demokratien zu verstehen sind. Diese Teilbereiche sind zeitgleich eingebettet in externe, Demokratie ermöglichende Kontexte, die das demokratische Regime gegen destabilisierende Einwirkungen schützen (Merkel et al. 2003, 48-50 & Merkel 2004, 7).

Das erste Teilregime (A) wird als ‚Wahlregime‘ bezeichnet. Diesem kommt eine zentrale Position zu, „weil es der sichtbarste Ausdruck der Volkssouveränität ist“ (Merkel 2004, 8) und gleichzeitig auch „die kardinale Differenz zur Autokratie“ (Merkel 2004, 8). Es stellt also eine Art „Sanktionsmechanismus“ (Merkel et al. 2003, 51) dar, der es den Bürgern ermöglicht, anhand politischer Präferenzen Machtinhaber zu bewerten und zu kontrollieren.

Teilregime B ist das Regime politischer Partizipationsrechte und somit eng mit Teilregime A verknüpft. Dies umfasst die politische Partizipations-, Informations- und Redefreiheit. So ist eine öffentliche Arena, in der Meinungen ausgetauscht und politisch miteinander gerungen wird ebenso ein wesentliches Merkmal, wie eine freie und staatsferne Presse (Merkel betont insbesondere die Wichtigkeit privater Medien) und das Recht auf politische Organisation. (Merkel et al. 2003, 51 & Merkel 2004, 8). Herauszuheben ist hier mit Blick auf die Medienfreiheit, dass „der Empfang von Informationen und Nachrichten [...] keinen politisch motivierten Restriktionen unterliegen“ (Merkel et al. 2003, 51) darf. Gemeinsam mit Teilregime A bildet dieses Regime das „System der vertikalen Herrschaftslegitimation einer Demokratie“ (Merkel 1999, in: Merkel et al. 2003, 51).

Unter dem Begriff Bürgerliche Freiheitsrechte lässt sich das Teilregime C zusammenfassen. Diese Dimension der embedded democracy garantiert Bürgern auf rechtsstaatlicher bzw. konstitutioneller Ebene Schutz vor freiheitsgefährdenden Übergriffen durch den Staat. Hier handelt es sich also um die Begrenzung von Herrschaftsgewalt (insbesondere der Exekutive und Legislative) durch Kontrollmechanismen (Merkel 2004, 8f. & Merkel et al. 2003, 52f.).

Teilregime D ist die horizontale Gewaltenkontrolle. Diese beschreibt die Notwendigkeit der Institutionalisierung autonomer Kontrolle, durch die gewählte Machtinhaber hinsichtlich ihres Handelns auf konstitutionelle Rechtmäßigkeit überprüft werden können. „Dies setzt v. a. eine unabhängige und funktionsfähige Judikative voraus, die die rechtliche Kontrolle exekutiver und/oder legislativer Akte erlaubt.“ (Merkel 2016, 462). Die Gewaltenaufteilung in Exekutive, Legislative und Judikative ist ein wesentlicher Bestandteil und die Überprüfbarkeit legislativer und exekutiver Handlungen durch die Judikative dessen wichtigstes Ziel (Merkel et al. 2003, 54 & Merkel 2004, 9).

Zuletzt beschreibt Teilregime E, die effektive Regierungsgewalt, die Idee, dass außer den gewählten Repräsentanten keine externen Akteure effektive und finale Entscheidungsgewalt in politischen Regierungsangelegenheiten besitzen dürfen (Merkel 2004, 9 & Merkel et al. 2003, 55f.).

Wie bereits ausgeführt, sind diese fünf Teilregime eingebettet in externe Faktoren, nämlich den sozioökonomischen Kontext, die Zivilgesellschaft und internationale wie regionale Integration (Merkel 2016, 465). Sozioökonomisch wird ein demokratisches System durch eine funktionierende Wirtschaft stabilisiert, die eine plurale Sozialstruktur umfasst und in der kognitive und materielle Ressourcen (relativ) gleich verteilt werden (Merkel 2004, 10 & Merkel 2016, 465f.). Die Kriterien Merkels für eine funktionierende Zivilgesellschaft lassen sich als Schutz der Privatsphäre, die Möglichkeit zu zivilgesellschaftlichen Zusammenschlüssen, die Vielfalt des politischen Austausches, sowie das Vorhandensein einer politischen Öffentlichkeit, die jedem Zugang zur Meinungsäußerung bietet, zusammenfassen (Merkel 2016, 466f.). Als weitere Dimension gilt die internationale und regionale Integration, wobei hier insbesondere die EU für die Einbettung Polens eine wichtige Rolle einnehmen kann (ebd., 467).

2.2 Defekte Demokratie

Das Konzept der embedded democracy ermöglicht die Ableitung der defekten Demokratie, da bei einem Defekt eines Teilbereiches nicht mehr von einer ‚funktionierenden‘, sondern einer defekten Demokratie gesprochen werden kann. Merkel verweist darauf, dass die Bezeichnung einer Demokratie als defekt, nicht die Annahme impliziert, dass es eine perfekte Demokratie gebe, vielmehr sei „die liberale, rechtsstaatliche, konstitutionell eingehegte und abgesicherte Demokratie [...] [das] Referenzkonzept“ (Merkel et al. 2003, 292).

Sind einzelne Teilregime dieser embedded democracy in einem Maße beschädigt, dass sie nicht mehr als eine rechtsstaatliche Demokratie zu klassifizieren ist, wird von einer defekten Demokratie gesprochen. „Dabei dürfen die Beschädigungen nicht so weit gehen, dass sich die Grammatik einer autoritären Herrschaft in der institutionellen Tiefenstruktur des politischen Systems festsetzt.“ (Merkel 2016, 468) Demokratische Defekte lassen sich laut Merkel et al. (2003) nicht zwangsläufig nur an formal- institutionellen Strukturen eines demokratischen Systems erkennen, sondern auch daran, wie politische Machtinhaber mit anderen politischen Institutionen interagieren (ebd., 294f.). Für die vorliegende Arbeit ist dies ein wichtiger Aspekt, da weniger mangelhafte Strukturen innerhalb des demokratischen politischen Systems Polens aufgezeigt, sondern Grenzüberschreitungen und demokratiegefährdende Vorhaben der Regierungspartei eingeordnet werden sollen. Insgesamt lassen sich vier Formen defekter Demokratie unterscheiden, basierend darauf, in welchem demokratischen Teilregime der Defekt auftritt.

Exklusive Demokratien:

Das Wahlrecht stellt ein Kernelement der Volkssouveränität eines demokratischen Staates dar. Werden Teilen der Bevölkerung solche zentralen Bürgerrechte nicht oder nicht in vollem Maße eingeräumt, so lässt sich von einer exklusiven Demokratie sprechen. Dieser Typus defekter Demokratien bezieht sich demzufolge auf die Teilregime A und B (Merkel et al. 2003, 239). Als Beispiel ließe sich hierfür die Schweiz heranziehen, die zwar bereits vor 1971 eines der „demokratischsten politischen Systeme in Europa war“ (ebd. 239f.), jedoch bis zu diesem Jahr Frauen das Wahlrecht vorenthielt und somit ein grundlegendes demokratisches Partizipationsrecht. Eine solche Einschränkung konstituiert laut Merkel noch keine Autokratie, sondern eine Form defekter Demokratie. (ebd., 239f. & Merkel 2016, 470).

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¹ Der besseren Les- und Formulierbarkeit halber, wird in Bezug auf das Werk lediglich von Merkel als Autor die Rede sein