Ziel dieser Arbeit ist es, folgende Forschungsfrage zu beantworten: Welche organisationstheoretischen und rechtlichen Möglichkeiten und Grenzen der Privatisierung von Luftsicherheitskontrollen bestehen in Deutschland?
Die Gewährleistung der Luftsicherheit hat durch die Anschläge vom 11. September 2001 in den Vereinigten Staaten von Amerika sowie durch weitere Eingriffe in den Luftverkehr in der Vergangenheit erheblich an Bedeutung gewonnen. Internationale, europäische und nationale Regelungen schreiben vor, dass sich alle Fluggäste vor Betreten des Sicherheitsbereiches eines Flughafens einer umfassenden Kontrolle unterziehen lassen müssen (vgl. VO (EG) Nr. 300/2008; §§ 2, 5 LuftSiG). Durch diese Fluggastkontrollen soll verhindert werden, dass verbotene Gegenstände in den Sicherheitsbereich eines Flughafens und in Luftfahrzeuge gebracht werden (Nr. 4.1, Anhang zu Art. 4 VO (EG) Nr. 300/2008). Für die Durchführung der Kontrollen ist in Deutschland die zuständige Luftsicherheitsbehörde verantwortlich. An den meisten Großflughäfen ist dies gem. § 4 BPolG i.V.m. § 2, 5 LuftSiG die Bundespolizei. An allen deutschen Großflughäfen werden die Fluggastkontrollen jedoch durch private Sicherheitsdienstleister durchgeführt. Diese Aufgabenübertragung erfolgt auf Grundlage von § 16a Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG.
In der Vergangenheit geriet die Wahrnehmung dieser Aufgabe durch private Unternehmen immer wieder in Kritik. Diese Kritik betrifft einerseits die Kapazität der privaten Unternehmen und andererseits die Qualität der Kontrollen. So wurden bei vergangenen Qualitätskontrollen teils erhebliche Mängel festgestellt und gibt es immer wieder Berichte darüber, dass bei verdeckten Tests verbotene Gegenstände unerkannt durch die Kontrollen gebracht werden konnten.
Verschiedene Interessensvertreter fordern daher unterschiedlichste Lösungen, um Kapazität und Qualität der Fluggastkontrollen zu verbessern. Es gibt sowohl Forderungen nach einer Rückabwicklung der Privatisierung, als auch nach einer Verantwortungsübertragung auf die Flughafenbetreiber. Dabei besteht ein Konfliktfeld zwischen wirtschaftlich denkenden und handelnden Unternehmen einerseits und sicherheitsbedachter Luftsicherheitsbehörde andererseits.
Gliederung
1 Einleitung
1.1 Thematische Einführung und Problemdarstellung
1.2 Methodik
2 Begriffliche Einordnung
2.1 Privatisierung
2.1.1 Formelle Privatisierung
2.1.2 Funktionale Privatisierung
2.1.3 Materielle Privatisierung
2.2 Luftsicherheitsassistent - Beliehener
2.3 Neue Institutionenökonomik
2.3.1 Verfügungsrechtetheorie
2.3.2 Agenturtheorie
2.3.3 Transaktionskostentheorie
3 Modelle der Luftsicherheitskontrolle und organisationstheoretische Analyse
3.1 Aktuell: Beleihung des Sicherheitspersonals
3.1.1 Das Düsseldorfer Modell
3.1.2 Das Münchner Modell
3.1.3 Organisationstheoretischer Vergleich
3.2 Betrieb durch Flughafenbetreiber
3.2.1 Modellbeschreibung
3.2.2 Organisationstheoretische Analyse
3.3 Rückabwicklung der Privatisierung
3.3.1 Originäre Wahrnehmung durch Luftsicherheitsbehörde
3.3.2 Das SPD-Modell
3.3.3 Organisationstheoretischer Vergleich
3.4 Zwischenergebnis
4 Rechtshistorische Entwicklung der Luftsicherheitskontrollen
4.1 vor 2005: Luftverkehrsgesetz
4.2 2005 bis 2017: Luftsicherheitsgesetz „alte Fassung“
4.3 2017 bis heute: Luftsicherheitsgesetz „neue Fassung“
5 Verfassungsrechtliche Grenzen der Privatisierung
5.1 Gewaltmonopol des Staates
5.1.1 Inhalt und Reichweite des Gewaltmonopols
5.1.2 Privatisierungsgrenzen des Gewaltmonopols
5.1.3 Auswirkungen des staatlichen Gewaltmonopols auf die Privatisierung von Luftsicherheit
5.2 Schutzpflichten des Staates
5.2.1 Reichweite grundrechtlicher Schutzfunktion
5.2.2 Auswirkungen grundrechtlicher Schutzpflichten auf die Privatisierung von Luftsicherheit
5.3 Funktionsvorbehalt des Berufsbeamtentums
5.3.1 Regel-Ausnahme-Verhältnis des Art. 33 Abs. 4 GG
5.3.2 Auswirkungen des Art. 33 Abs. 4 GG auf die Privatisierung von Luftsicherheit
5.4 Zwischenergebnis
6 Organisationstheorie und Verfassungsrecht in Wechselbeziehung
6.1 Qualität als entscheidendes Element
6.2 Alternativlösung - Flughafenbetreiber als Beliehene oder Verwaltungshelfer?
7 Fazit
Zielsetzung & Themen
Die Arbeit untersucht die organisationstheoretischen und verfassungsrechtlichen Möglichkeiten sowie Grenzen der Privatisierung von Luftsicherheitskontrollen in Deutschland, um auf Basis einer institutionenökonomischen und verfassungsrechtlichen Analyse Empfehlungen für eine effiziente und rechtssichere Ausgestaltung dieser hoheitlichen Aufgaben zu geben.
- Analyse verschiedener Privatisierungsmodelle (Düsseldorfer Modell, Münchner Modell, SPD-Modell, materielle Privatisierung).
- Anwendung der Neuen Institutionenökonomik (Verfügungsrechte, Agenturtheorie, Transaktionskosten).
- Rechtshistorische Entwicklung der Luftsicherheitskontrollen seit 1980.
- Untersuchung verfassungsrechtlicher Grenzen (Gewaltmonopol, Schutzpflichten, Funktionsvorbehalt).
- Bewertung der Effizienz und Verfassungsmäßigkeit der untersuchten Organisationsmodelle.
Auszug aus dem Buch
3.1.2 Das Münchner Modell
Ein organisationstheoretischer Sonderfall findet sich am Flughafen München. Anders als an allen anderen Flughäfen in Deutschland, an denen Luftsicherheitsaufgaben nach § 5 LuftSiG durchgeführt werden, ist die Zuständigkeit für diese Aufgabe aufgeteilt. Während die Schutzmaßnahmen dort ebenfalls der Bundespolizei obliegen, ist dort das ‚Bayerische Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie, Luftamt Südbayern‘ für die Organisation der Fluggastkontrollen zuständig (Richter 2013: 181, 183). In der Praxis bedeutet dies, dass das Land Bayern für die personelle und materielle Organisation der Fluggastkontrolle zuständig ist, während die Bundespolizei für die Sicherung der Fluggastkontrolle sorgt.
Auch am Flughafen München erfolgt die Aufgabenwahrnehmung der Fluggastkontrollen durch das Rechtskonstrukt der Beleihung. Das Modell unterscheidet sich im Wesentlichen vom Düsseldorfer Modell insofern, als dass sich das beliehene Unternehmen, die Sicherheitsgesellschaft am Flughafen München mbH (SGM), zu 100% in der Hand des Freistaats Bayern befindet (Bayerisches Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat 2019: 202). Der Freistaat Bayern selbst begründet die Beteiligung an diesem Unternehmen folgendermaßen: „An der Beteiligung liegt weiterhin ein unmittelbares, wichtiges Interesse des Staates vor. Der angestrebte Zweck lässt sich nicht ebenso gut oder besser auf andere Weise erreichen.“ (ebd.). Ebenfalls Beleihungen von Unternehmen in der Hand des Freistaats Bayern existieren an den Flughäfen Nürnberg und Memmingen mit derselben Begründung wie am Flughafen München (ebd.: 187, 189).
Da sich beim Münchner Modell das beliehene Unternehmen zu über 50% in staatlicher Hand befindet, kann hier gemäß der oben genannten Definition (siehe Kapitel 2.1.2) von einer unechten funktionalen Privatisierung gesprochen werden. Es handelt sich somit um ein öffentliches Unternehmen (Erdmeier 1998: 32f.). Eine unechte funktionale Privatisierung hat den Vorteil, dass das beliehene Unternehmen weiterhin einer demokratischen Kontrolle unterliegt. Um diese sicherzustellen sind „Weisungsrechte und Zustimmungsvorbehalte oder Verpflichtungen der Vertreter […] in der Gesellschafterversammlung oder im Aufsichtsrat vorzusehen.“ (Mandelartz 1995: 156). Dies wurde beim Münchner Modell auch beachtet, deshalb ist der Vorsitz des Aufsichtsrats der SGM vollständig durch Vertreter des Freistaats Bayern besetzt (Bayerisches Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat 2019: 204).
Zusammenfassung der Kapitel
1 Einleitung: Diese Einleitung führt in die Problematik der Luftsicherheitskontrollen ein, beleuchtet aktuelle Defizite bei privaten Anbietern und definiert das Ziel der Arbeit, die organisationstheoretischen und rechtlichen Grenzen der Privatisierung zu bestimmen.
2 Begriffliche Einordnung: Dieses Kapitel definiert die verschiedenen Formen der Privatisierung (formell, funktional, materiell), erläutert die Beleihung als Rechtskonstrukt und stellt die zentralen Theorien der Neuen Institutionenökonomik zur Analyse von Organisationen vor.
3 Modelle der Luftsicherheitskontrolle und organisationstheoretische Analyse: Hier werden diverse Organisationsmodelle zur Durchführung von Luftsicherheitskontrollen detailliert vorgestellt und anhand der institutionenökonomischen Theorien auf ihre Effizienz und Zieldivergenzen geprüft.
4 Rechtshistorische Entwicklung der Luftsicherheitskontrollen: Das Kapitel analysiert die Entwicklung der rechtlichen Grundlagen der Luftsicherheit in Deutschland von 1980 bis heute, um den gesetzgeberischen Willen und die zunehmende Bedeutung der Beleihung nachzuvollziehen.
5 Verfassungsrechtliche Grenzen der Privatisierung: In diesem Teil werden das staatliche Gewaltmonopol, die staatlichen Schutzpflichten und der Funktionsvorbehalt des Berufsbeamtentums als verfassungsrechtliche Grenzen für eine Privatisierung der Luftsicherheitsaufgaben geprüft.
6 Organisationstheorie und Verfassungsrecht in Wechselbeziehung: Dieses Kapitel führt die Ergebnisse der organisationstheoretischen und verfassungsrechtlichen Analysen zusammen, um eine abschließende Bewertung der Modelle hinsichtlich Qualität und Rechtmäßigkeit vorzunehmen.
7 Fazit: Das Fazit fasst zusammen, dass materielle Privatisierung verfassungsrechtlich unzulässig ist, während die funktionale Privatisierung (beleihung) zulässig bleibt, wobei das Münchner Modell aus Effizienz- und Kontrollgründen überzeugt.
Schlüsselwörter
Luftsicherheit, Privatisierung, Beleihung, Neue Institutionenökonomik, Verfassungsrecht, Gewaltmonopol, Fluggastkontrollen, Organisationstheorie, Funktionsvorbehalt, öffentliche Verwaltung, Effizienz, Qualitätssicherung, Schutzpflichten, Staatsaufgabe, Sicherheitsdienste.
Häufig gestellte Fragen
Worum geht es in dieser Masterthesis grundlegend?
Die Arbeit beschäftigt sich mit der Privatisierung von Luftsicherheitskontrollen an deutschen Flughäfen und untersucht, welche Organisationsmodelle existieren und wie diese organisationstheoretisch sowie verfassungsrechtlich zu bewerten sind.
Welche zentralen Themenfelder werden bearbeitet?
Die zentralen Themenfelder umfassen die verschiedenen Formen der Privatisierung (formell, funktional, materiell), die Anwendung institutionenökonomischer Theorien (Verfügungsrechte, Agenturtheorie, Transaktionskosten) sowie die verfassungsrechtliche Prüfung von Privatisierungsgrenzen.
Was ist das primäre Ziel der Arbeit?
Das Ziel ist die Beantwortung der Forschungsfrage, welche organisationstheoretischen und rechtlichen Möglichkeiten sowie Grenzen bei der Privatisierung von Luftsicherheitskontrollen in Deutschland bestehen.
Welche wissenschaftliche Methode kommt zum Einsatz?
Es erfolgt eine systematische Untersuchung und Kategorisierung verschiedener Organisationsmodelle, die einerseits institutionenökonomisch auf ihre Effizienz und andererseits verfassungsrechtlich auf ihre Zulässigkeit geprüft werden, unterstützt durch eine Analyse der rechtshistorischen Entwicklung.
Was wird im Hauptteil der Arbeit behandelt?
Der Hauptteil gliedert sich in die Vorstellung und Analyse aktueller Modelle (Düsseldorfer und Münchner Modell), die Untersuchung von Alternativmodellen, die Darstellung der rechtshistorischen Entwicklung und eine tiefgehende verfassungsrechtliche Prüfung der Privatisierungsgrenzen.
Welche Schlüsselbegriffe charakterisieren die Arbeit?
Wichtige Begriffe sind Luftsicherheit, Beleihung, Neue Institutionenökonomik, Gewaltmonopol des Staates, verfassungsrechtliche Grenzen, funktionale Privatisierung und Qualitätssicherung.
Warum ist das Münchner Modell im Vergleich zum Düsseldorfer Modell vorteilhafter?
Das Münchner Modell ist vorteilhafter, da sich das beliehene Unternehmen in staatlicher Hand befindet, was eine Zieldivergenz zwischen Prinzipal (Staat) und Agent (Unternehmen) minimiert, die Kontrolle verbessert und die ex-ante-Transaktionskosten senkt.
Warum ist eine materielle Privatisierung der Luftsicherheitskontrollen verfassungsrechtlich nicht möglich?
Eine materielle Privatisierung ist unzulässig, da die Aufgabe der Luftsicherheitskontrolle zwingend die Anwendung von Zwang erfordert, was aufgrund des staatlichen Gewaltmonopols nur durch hoheitlich befugte Stellen (oder Beliehene) wahrgenommen werden darf.
- Arbeit zitieren
- Simon Landmesser (Autor:in), 2019, Privatisierung von Luftsicherheit aus organisationstheoretischer und rechtlicher Sicht, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/495794
