Privatisierung von Luftsicherheit aus organisationstheoretischer und rechtlicher Sicht

Gliederung

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Thematische Einführung und Problemdarstellung
1.2 Methodik

2 Begriffliche Einordnung
2.1 Privatisierung
2.1.1 Formelle Privatisierung
2.1.2 Funktionale Privatisierung
2.1.3 Materielle Privatisierung
2.2 Luftsicherheitsassistent - Beliehener
2.3 Neue Institutionenökonomik
2.3.1 Verfügungsrechtetheorie
2.3.2 Agenturtheorie
2.3.3 Transaktionskostentheorie

3 Modelle der Luftsicherheitskontrolle und organisationstheoretische Analyse
3.1 Aktuell: Beleihung des Sicherheitspersonals
3.1.1 Das Düsseldorfer Modell
3.1.2 Das Münchner Modell
3.1.3 Organisationstheoretischer Vergleich
3.2 Betrieb durch Flughafenbetreiber
3.2.1 Modellbeschreibung
3.2.2 Organisationstheoretische Analyse
3.3 Rückabwicklung der Privatisierung
3.3.1 Originäre Wahrnehmung durch Luftsicherheitsbehörde
3.3.2 Das SPD-Modell
3.3.3 Organisationstheoretischer Vergleich
3.4 Zwischenergebnis

4 Rechtshistorische Entwicklung der Luftsicherheitskontrollen
4.1 vor 2005: Luftverkehrsgesetz
4.2 2005 bis 2017: Luftsicherheitsgesetz „alte Fassung“
4.3 2017 bis heute: Luftsicherheitsgesetz „neue Fassung“

5 Verfassungsrechtliche Grenzen der Privatisierung
5.1 Gewaltmonopol des Staates
5.1.1 Inhalt und Reichweite des Gewaltmonopols
5.1.2 Privatisierungsgrenzen des Gewaltmonopols
5.1.3 Auswirkungen des staatlichen Gewaltmonopols auf die Privatisierung von Luftsicherheit
5.2 Schutzpflichten des Staates
5.2.1 Reichweite grundrechtlicher Schutzfunktion
5.2.2 Auswirkungen grundrechtlicher Schutzpflichten auf die Privatisierung von Luftsicherheit
5.3 Funktionsvorbehalt des Berufsbeamtentums
5.3.1 Regel-Ausnahme-Verhältnis des Art. 33 Abs. 4 GG
5.3.2 Auswirkungen des Art. 33 Abs. 4 GG auf die Privatisierung von Luftsicherheit
5.4 Zwischenergebnis

6 Organisationstheorie und Verfassungsrecht in Wechselbeziehung
6.1 Qualität als entscheidendes Element
6.2 Alternativlösung - Flughafenbetreiber als Beliehene oder Verwaltungshelfer?

7 Fazit

Literaturverzeichnis

Rechtsprechungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Übersicht zu Formen der Privatisierung (eigene Darstellung)

Abb. 2: Effizienz von Unternehmensstrukturen nach Verdünnung der Verfügungsrechte und Gestalt des Wettbewerbs (nach Picot et al. 2015: 65)

Abb. 3: Für die Bundespolizei im Bereich der Fluggastkontrollen tätige Unternehmen (nach Deutscher Bundestag 2018: 6)

Abb. 4: Stärken und Schwächen der verschiedenen Organisationsmodelle zur Durchführung der Fluggastkontrolle nach den Theorien der Institutionenökonomik (eigene Darstellung)

Abb. 5: Möglichkeit der Übertragung von Aufgaben und Befugnissen auf Beliehene durch die Luftsicherheitsbehörde im Bereich der Luftsicherheit in den Jahren 1980, 2005 und 2017 (eigene Darstellung)

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

1.1 Thematische Einführung und Problemdarstellung

Die Gewährleistung der Luftsicherheit hat durch die Anschläge vom 11. September 2001 in den Vereinigten Staaten von Amerika sowie durch weitere Eingriffe in den Luftverkehr in der Vergangenheit erheblich an Bedeutung gewonnen. Internationale, europäische und nationale Regelungen schreiben vor, dass sich alle Fluggäste vor Betreten des Sicherheitsbereiches eines Flughafens einer umfassenden Kontrolle unterziehen lassen müssen (vgl. VO (EG) Nr. 300/2008; §§ 2, 5 LuftSiG). Durch diese Fluggastkontrollen, welche auch als Luftsicherheitskontrollen bezeichnet werden, soll verhindert werden, dass verbotene Gegenstände in den Sicherheitsbereich eines Flughafens und in Luftfahrzeuge gebracht werden (Nr. 4.1, Anhang zu Art. 4 VO (EG) Nr. 300/2008). Für die Durchführung der Kontrollen ist in Deutschland die zuständige Luftsicherheitsbehörde verantwortlich. An den meisten Großflughäfen ist dies gem. § 4 BPolG i.V.m. § 2, 5 LuftSiG die Bundespolizei. An allen deutschen Großflughäfen werden die Fluggastkontrollen jedoch durch private Sicherheitsdienstleister durchgeführt. Diese Aufgabenübertragung erfolgt auf Grundlage von § 16a Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG.

In der Vergangenheit geriet die Wahrnehmung dieser Aufgabe durch private Unternehmen immer wieder in Kritik. Diese Kritik betrifft zunächst die Kapazität der privaten Anbieter. So mahnte die Bundespolizei im Jahr 2018 die Sicherheitsfirma Kötter ab, die für die Fluggastkontrollen am Düsseldorfer Flughafen beauftragt ist, da Mängel in der Personalplanung bestanden. Dies führte bereits in der Vergangenheit, insbesondere in Zeiten von hohen Fluggastzahlen, zu langen Wartezeiten an den Fluggastkontrollen (Schwerdtfeger 2018). Neben der Quantität steht jedoch auch die Qualität der Aufgabenerfüllung durch private Anbieter im Fokus. Hier wurden bei vergangenen Qualitätskontrollen teils erhebliche Mängel festgestellt. Aufgrund unzureichender Überprüfung der Sicherheitsstandards durch die Bundesrepublik Deutschland wurde im Jahr 2015 ein Vertragsverletzungsverfahren der EU-Kommission gegen diese eingeleitet. Die Bundesregierung räumte Defizite bezüglich der Überprüfungen ein (Spiegel Online 2015). Nachdem die Bundesrepublik Deutschland Maßnahmen einleitete, um die Mängel abzustellen, wurde die Klage im Jahr 2016 durch die EU-Kommission zurückgenommen. Dennoch gibt es immer wieder Berichte darüber, dass bei verdeckten Tests verbotene Gegenstände unerkannt durch die Kontrollen gebracht werden konnten (Thiede 2017; RTL 2017).

Im zweiten Halbjahr 2018 gab es mehrere Sicherheitsvorfälle an verschiedenen Flughäfen, die teils erhebliche Auswirkungen auf den Flugbetrieb hatten. So musste im Juli 2018 am Flughafen München ein Terminal für mehrere Stunden gesperrt werden, nachdem eine Frau unkontrolliert in den Sicherheitsbereich gelangte (Bundespolizeidirektion München 2018). Der daraus entstandene wirtschaftliche Schaden beläuft sich allein für den Flughafenbetreiber im einstelligen Millionenbereich (Die Welt 2018: 11). Nur wenige Tage später gelangte am Flughafen Frankfurt eine französische Familie ohne vollständige Kontrolle in den Sicherheitsbereich, woraufhin Teile des Flughafens geräumt werden mussten. „Grund für die Räumung war ein individuelles Versehen einer Luftsicherheitskraft.“ (Bundespolizeidirektion Flughafen Frankfurt am Main 2018). Diese beiden Fälle stehen nur beispielhaft für zahlreiche ähnliche Fälle, die sich in der Vergangenheit ereigneten und sind ein Hinweis auf Qualitätsmängel bei den Fluggastkontrollen.

Darüber hinaus fanden Anfang 2019 an mehreren deutschen Großflughäfen Warnstreiks des Sicherheitspersonals statt, die zu erheblichen Auswirkungen auf den Flugbetrieb führten. So streikte das Sicherheitspersonal am 10. Januar 2019 an den Flughäfen Düsseldorf, Köln/Bonn und Stuttgart, was zu über 700 Flugausfällen führte (Frankfurter Allgemeine Zeitung 2019: 17). Am 15. Januar 2019 wurden die Flughäfen Bremen, Dresden, Erfurt, Frankfurt am Main, Hamburg, Hannover, Leipzig/Halle, München und Bremen bestreikt. Dadurch wurden mehr als 1000 Flugverbindungen gestrichen (Spiegel Online 2019).

Verschiedene Interessensvertreter fordern daher unterschiedlichste Lösungen, um Kapazität und Qualität der Fluggastkontrollen zu verbessern. So fordert die Deutsche Polizeigewerkschaft seit vielen Jahren, dass die Privatisierung der Fluggastkontrollen rückabgewickelt werden und vollständig in staatlicher Hand liegen solle (so z.B.: Köster 2019: 7; Deutsche Polizeigewerkschaft 2015). Vertreter der SPD und die Gewerkschaft der Polizei fordern ebenfalls eine Rückführung der Aufgaben in staatliche Hand. Die Aufgabenwahrnehmung solle jedoch durch eine neu zu gründende Anstalt des öffentlichen Rechts erfolgen (Drebes et al. 2018; Gewerkschaft der Polizei 2018). Der Flughafenverband ADV hingegen will bei den Luftsicherheitskontrollen die „Verantwortungsübertragung auf Flughäfen bei den Kernaufgaben“ (Flughafenverband ADV 2018: 2).

Auch im aktuellen Koalitionsvertrag werden die Luftsicherheitskontrollen thematisiert. Dort heißt es: „Luftsicherheitskontrollen sind eine hoheitliche Aufgabe. Daher soll der Staat mehr strukturelle Verantwortung […] übernehmen. Wir werden gleichzeitig die bestehende Organisation und Aufgabenwahrnehmung und -verteilung für die Luftsicherheit begutachten und konzeptionelle Vorschläge erarbeiten lassen, um diese in Deutschland einheitlicher und effizienter zu gestalten.“ (CDU, CSU und SPD 2018: 81)

Medienberichten zufolge will das Bundesministerium des Innern den Flughäfen künftig Sicherheitskontrollen in Eigenregie erlauben (Scholtes 2018; Neuerer 2018). „Nach den Plänen von Bundesinnenminister Horst Seehofer sollen künftig nur noch die Standards für Ausbildung und Technik von den Luftsicherheitsbehörden festgelegt werden, deren Einhaltung soll dann durch Qualitätskontrollen sichergestellt werden.“ (Scholtes 2018). Ziel einer solchen Maßnahme sei, die Kontrollen effizienter zu gestalten (Garvert 2018).

Es wird also deutlich, dass mit Veränderungen der bestehenden Struktur der Luftsicherheitskontrollen zu rechnen ist. Insbesondere der Koalitionsvertrag macht deutlich, dass es hier verschiedene Möglichkeiten der Neustrukturierung gibt. Besonders problematisch ist dabei, dass „die Sicherheitserfordernisse nicht immer mit den operativen Erwartungen der Luftfahrtindustrie in Einklang stehen können“ (Flughafenverband ADV 2018: 7), so Dieter Romann, Präsident des Bundespolizeipräsidiums. Ein Konfliktfeld besteht somit zwischen wirtschaftlich denkenden und handelnden Unternehmen einerseits und sicherheitsbedachter Luftsicherheitsbehörde andererseits. Gleichzeitig werden Privatisierungen im Sicherheitsbereich auch stets verfassungsrechtlich kritisch betrachtet.

Ziel dieser Arbeit ist es daher, folgende Forschungsfrage zu beantworten: Welche organisationstheoretischen und rechtlichen Möglichkeiten und Grenzen der Privatisierung von Luftsicherheitskontrollen bestehen in Deutschland?

1.2 Methodik

Um die zuvor genannte Forschungsfrage zu beantworten, werden nachfolgende Untersuchungsfragen gestellt:

1) Welche Arten der Privatisierung liegen im Fall der Luftsicherheitskontrollen aktuell vor? Welche Arten der Privatisierung im Fall der alternativen Modelle?
2) Welche organisationstheoretischen Herausforderungen und Chancen impliziert die Privatisierung von Luftsicherheit?
3) Wie hat sich die Privatisierung der Luftsicherheitskontrollen rechtshistorisch entwickelt?
4) Welche verfassungsrechtlichen Grenzen bestehen für die Privatisierung von Luftsicherheitskontrollen?

Zur Beantwortung dieser Fragen werden zunächst verschiedene Begrifflichkeiten eingeordnet, die im weiteren Verlauf von Relevanz sind. Es werden weiterhin drei Theorien der Neuen Institutionenökonomik erläutert. Anschließend werden die verschiedenen Modelle der Luftsicherheitskontrolle definiert, die sich aus der aktuellen Lage sowie den verschiedenen Forderungen herleiten lassen. Jedes der Modelle wird nach der Art der Privatisierung kategorisiert und anschließend anhand der drei Theorien der Neuen Institutionenökonomik auf Stärken und Schwächen hin analysiert.

Aus rechtlicher Sicht wird danach untersucht, wie sich die Aufgabe der Luftsicherheitskontrolle rechtshistorisch innerhalb der letzten zwei Jahrzehnte entwickelt hat. Hierdurch soll identifiziert werden, was der Wille des Gesetzgebers war, um so mögliche Folgerungen für die Zukunft herzuleiten. Die verfassungsrechtlichen Grenzen der Privatisierung werden dargestellt und auf die unterschiedlichen Arten der Privatisierung der Luftsicherheitskontrollen subsumiert. So soll im Ergebnis festgestellt werden, welches der identifizierten Modelle mit geltendem Verfassungsrecht vereinbar ist.

Im letzten Schritt werden organisationstheoretische sowie verfassungsrechtliche Analyse zueinander in Bezug gesetzt, um abschließend die Möglichkeiten und Grenzen aufzuzeigen.

2 Begriffliche Einordnung

2.1 Privatisierung

Um im weiteren Verlauf eine Kategorisierung der verschiedenen Modelle der Luftsicherheitskontrollen vornehmen zu können, werden im Folgenden die Formen der Privatisierung begrifflich eingeordnet. Mangels Anwendungsfälle wird auf die Definition der Vermögensprivatisierung an dieser Stelle verzichtet.

2.1.1 Formelle Privatisierung

Die schwächste Form der Privatisierung stellt die formelle Privatisierung dar, die auch als Organisationsprivatisierung bezeichnet wird. Sie kennzeichnet sich dadurch, dass der Staat die Aufgaben- und Erfüllungsverantwortung für die staatliche Aufgabe behält, deren Wahrnehmung jedoch durch eine Organisationsform des Privatrechts erfolgt. Meist wird hierzu die Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung oder einer Aktiengesellschaft gewählt (von Münch 2014: 25f.). Da lediglich die Rechtsform geändert, jedoch keine Verantwortung an Private abgegeben wird, wird diese Form auch als unechte Privatisierung bezeichnet (ebd.: 26). Vereinzelt kommen Autoren sogar zum Ergebnis, dass es sich aus den genannten Gründen streng genommen gar nicht um eine Privatisierung handelt (so z.B. Maurer 2009: 5). Da jedoch tatsächlich eine „Überführung vom staatlichen in den privaten Bereich erfüllt“ (von Münch 2014: 26) ist, liegt die Voraussetzung einer Privatisierung vor.

Trotz privatrechtlicher Organisationsform bleiben die verfassungsrechtlichen Bindungen an den Grundrechtskatalog für die Verwaltung bestehen. Dies gilt, solange das Unternehmen in Privatrechtsform durch die öffentliche Hand beherrscht wird (BVerfG 2011: Rnr. 46). Im Umkehrschluss führt ein Verlust des beherrschenden Einflusses der öffentlichen Hand zu einem Wandel von einer formellen zu einer materiellen Privatisierung (Hunze 2017: 13).

2.1.2 Funktionale Privatisierung

Bei der funktionalen Privatisierung beauftragt die öffentliche Verwaltung ein privates Rechtssubjekt mit der Erfüllung einer staatlichen Aufgabe. Die Aufgabenverantwortung verbleibt jedoch bei der öffentlichen Verwaltung. Privates Rechtssubjekt kann sowohl eine natürliche als auch juristische Person des Privatrechts sein (Deutscher Bundestag 2006: 5).

Die funktionale Privatisierung kann vom Grad der Privatisierung her zwischen der formellen und der materiellen Privatisierung eingeordnet werden. „Der Staat gibt demnach […] weder eine Aufgabe vollständig aus der Hand, noch bedient er sich, wie bei der formalen Privatisierung, lediglich einer privatrechtlichen Organisationsform.“ (von Münch 2014: 27). Die klassische Form der funktionalen Privatisierung stellt die Verhaltungshilfe dar. „Als Verwaltungshelfer kann eine natürliche Person bezeichnet werden, der Hilfstätigkeiten in der Verwaltung zugewiesen sind und deren Verhalten der Verwaltung als eigenes zugerechnet wird.“ (Heintzen 2003: 254). Hiervon abzugrenzen ist die Rechtsform der Beleihung. Dabei ist umstritten, ob diese der funktionalen Privatisierung zugeordnet werden kann. Hierauf wird an späterer Stelle eingegangen (vgl. Kapitel 2.2).

Wird eine Aufgabe an ein Privatrechtssubjekt delegiert, welches zuvor aus einer formellen Privatisierung stammt, wird von einer unechten funktionalen Privatisierung gesprochen.

2.1.3 Materielle Privatisierung

Die stärkste Form der Privatisierung stellt die materielle Privatisierung dar. Sie wird auch als Aufgabenprivatisierung bezeichnet. In ihrem Fall wird sowohl die Erfüllungs- als auch die Aufgabenverantwortung vollständig an den privaten Sektor übertragen (von Münch 2014: 23). „Der Staat gibt dabei die Erfüllung einer Aufgabe zu Gunsten des Privatsektors vollständig auf und wird allenfalls regulierend oder kontrollierend tätig.“ (Hunze 2017: 14). Insbesondere bei dieser Form wird das Bestehen gewisser Grenzen der Privatisierbarkeit diskutiert.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Übersicht zu Formen der Privatisierung (eigene Darstellung).

2.2 Luftsicherheitsassistent - Beliehener

Die Durchführung der Fluggastkontrollen erfolgt derzeit durch gem. §16a LuftSiG beliehene Luftsicherheitsassistenten¹. „Als Luftsicherheitsassistent/innen [...] werden diejenigen Beschäftigten der Sicherheitsbranche bezeichnet, die im Sicherheitsbereich von Verkehrsflughäfen die Fluggastkontrollen durchführen. In täglich etwa 250.000 Kontrollvorgängen […] nehmen sie die Körperkontrolle der Passagiere vor und durchleuchten den Inhalt des mitgeführten Handgepäcks auf unzulässige bzw. gefährliche Gegenstände.“ (Schröder/Weinkopf 2017: 20f.). Darüber hinaus können den Luftsicherheitsassistenten gem. § 16a Abs. 1 LuftSiG noch weitere Aufgaben bei der Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen nach § 5 Abs. 1-3 LuftSiG übertragen werden. Hierzu gehört unter anderem das Anhalten von Personen und das Erteilen von Platzverweisen (§ 5 Abs. 2 LuftSiG).

Die Luftsicherheitsassistenten werden durch die Luftsicherheitsbehörde beliehen und unterliegen ihrer Aufsicht (Borsdorff 2010: 1206). Das Rechtskonstrukt der Beleihung stellt eine Sonderform der Privatisierung dar. Bei der Beleihung werden einer natürlichen oder juristischen Person des Privatrechts, auf Grundlage eines Gesetzes, Hoheitsbefugnisse übertragen. Der sogenannte Beliehene handelt nach außen erkennbar in eigenem Namen, er nimmt Verwaltungsaufgaben selbstständig wahr. Der Beliehene wird als Behörde gem. § 1 Abs. 4 VwVfG angesehen. Da er hoheitlich tätig wird, unterliegt er der Grundrechtsbindung (von Münch 2014: 31). Strittig ist, ob das Rechtskonstrukt der Beleihung der funktionalen Privatisierung zugeordnet werden kann oder ob es sich um einen eigenständigen Typus handelt. Während die dem Beliehenen zugesprochene Behördeneigenschaft für einen eigenständigen Typus spricht (Hunze 2017: 15-17), orientiert sich die herrschende Lehre an der Verteilung der Erfüllungs- und Aufgabenverantwortung, welche mit der Definition der funktionalen Privatisierung übereinstimmt. Laut Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen (BremStGH) bewirkt die Beleihung „eine Aufspaltung zwischen fortbestehender staatlicher Aufgabenzuständigkeit und Aufgabenverantwortung einerseits und Aufgabenerfüllung durch Private andererseits.“ (BremStGH 2002: 83)

Aufgrund der „gelungene[n] Verschmelzung von privatem Status und staatlicher Funktion“ (Voßkuhle 2003: 301) ist das Rechtskonstrukt der Beleihung in den vergangenen Jahren „wie Phönix aus der Asche zum neuen Hoffnungsträger für dogmatische Bewältigung staatlich-gesellschaftlicher Kooperation aufgestiegen [..].“ (ebd.).

Die Beleihung unterscheidet sich von der Verwaltungshilfe also insofern, als dass neben der Übertragung der Aufgabenerfüllung dem Privatrechtssubjekt auch hoheitliche Befugnisse übertragen werden. Weiterhin wird der Beliehene im Gegensatz zum Verwaltungshelfer in eigenem Namen tätig und die Behördeneigenschaft zugeschrieben.

2.3 Neue Institutionenökonomik

Die institutionenökonomischen Theorien der Organisation sind der Wissenschaftstheorie der Organisationstheorien zuzuordnen. Sie erlangten insbesondere seit den 1970er-Jahren an Bedeutung. Sie gehen von den beiden Grundannahmen aus: „(i) institutions do matter, (ii) the determinants of institutions are susceptible to analysis by the tools of economic theory“ (Matthews 1986: 903). Institution ist in diesem Zusammenhang ein weit gefasster Begriff, darunter fallen unter anderem Unternehmen, der Staat, Verträge und Gesetze (Erdmeier 1998: 57f.). Bezüglich des menschlichen Verhaltens geht die Neue Institutionenökonomik davon aus, dass das Handeln der Akteure geprägt wird durch die „[i]ndividuelle Nutzenmaximierung und begrenzte Rationalität“. (Picot et al. 2015: 57)

Das Erkenntnisinteresse der Neuen Institutionenökonomik richtet sich darauf, wie Institutionen und ihre Tauschprozesse gestaltet werden müssen, um möglichst effizient zu sein. Weiterhin wird untersucht, wie sich die Tauschprozesse und deren Kosten auf Institutionen auswirken (Ebers/Gotsch 2014: 195). Bislang besteht hierzu keine einheitliche institutionenökonomische Theorie. Vielmehr repräsentieren drei Ansätze die Neue Institutionenökomonik, die im Folgenden erläutert werden. (ebd.)

2.3.1 Verfügungsrechtetheorie

Wie sich bereits aus der Begrifflichkeit ergibt, steht im Mittelpunkt der Theorie der Verfügungsrechte, auch Property-Rights-Theory genannt, das Institut des Verfügungsrechts (Ebers/Gotsch 2014: 196). „Die Theorie der Verfügungsrechte unterscheidet traditionell vier Verfügungsrechte an einer Ressource[…]: das Recht (1) die Ressource zu nutzen (usus), (2) die Erträge einzubehalten (usus fructus), (3) ihre Form oder Substanz zu ändern (abusus) sowie (4) alle oder einzelne der vorstehenden Verfügungsrechte auf andere zu übertragen (Übertragungsrecht).“ (ebd.: 197). Die genannten Verfügungsrechte können auf mehrere Individuen aufgeteilt sein oder einem einzelnen exklusiv zustehen (ebd.). Je geringer „das Ausmaß ausübbarer Handlungs- und Verfügungsrechte“ (Picot et al. 2015: 58) ist, desto stärker verdünnt sind diese. Im Gegenzug wird von konzentrierten Verfügungsrechten gesprochen, wenn der einzelne viele Verfügungsrechte hat (ebd.). Vor dem Hintergrund der Annahme des nutzenmaximierenden Verhaltens der beteiligten Akteure werden bei der Verfügungsrechtetheorie die Auswirkungen der Verteilung der Verfügungsrechte auf Kosten und Effizienz von Organisationen untersucht (Erdmeier 1998: 59). Verfügungsrechte beschränken sich dabei nicht allein auf Sachen und die Verteilung der Eigentumsrechte daran, sondern sind deutlich weitreichender (Ebers/Gotsch 2014: 201-204). Privatisierung ist „die Übertragung von bislang öffentlichen Verfügungsrechten an Private bis hin zur vollständigen Abgabe.“ (ebd.: 21).

Neben der Verdünnung bzw. Konzentration der Verfügungsrechte spielt auch der Wettbewerb bei der Verfügungsrechtetheorie eine Rolle, um die Effizienz von Unternehmensstrukturen zu beurteilen (siehe Abb. 2). Nach der Theorie führen konzentrierte Verfügungsrechte zu einer stärkeren Effizienz, genauso wie das Vorhandensein eines Wettbewerbs. Demgegenüber führen verdünnte Verfügungsrechte und mangelnder Wettbewerb zu einer weniger effizienten Unternehmensstruktur (Picot et al. 2015: 64-66).

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Abb. 2: Effizienz von Unternehmensstrukturen nach Verdünnung der Verfügungsrechte und Gestalt des Wettbewerbs (nach Picot et al. 2015: 65).

Da sich die Eigentums- und Wettbewerbsverhältnisse zwischen öffentlicher und privater Hand maßgeblich unterscheiden, eignet sich diese Theorie zur Untersuchung von Privatisierungsvorhaben und bereits bestehender Kooperationsformen zwischen öffentlicher Verwaltung und Privatrechtssubjekten.

2.3.2 Agenturtheorie

Grundlage der Agenturtheorie, oder Principal-Agent-Theorie genannt, ist der zwischen einem Auftraggeber (Prinzipal) und Auftragnehmer (Agent) bestehende Vertrag und die sich darauf begründende Austauschbeziehungen. Die Theorie hat zur Annahme, dass der Agent gegenüber dem Prinzipal einen Informationsvorsprung hat, den dieser vor dem Hintergrund eines nutzenmaximierenden Verhaltens zu seinen Gunsten ausnutzen wird. Da die Ziele zwischen Prinzipal und Agent differieren, geht dies zu Lasten des Prinzipals. Der Informationsvorsprung des Agenten begründet sich dadurch, dass dieser seine persönlichen Ressourcen selbst am besten einschätzen kann (Ebers/Gotsch 2014: 206-212). Laut Agenturtheorie ist es daher notwendig, den Agenten zu disziplinieren. Hierfür stehen dem Prinzipal verschiedene Instrumente zur Verfügung (nach ebd.: 213f.):

(1) Durch die Schaffung eines Anreizsystems kann der Prinzipal die Ziele des Agenten an seinen Zielen ausrichten. Dies kann beispielsweise durch eine Ergebnisbeteiligung erfolgen.
(2) Vertraglich detailliert festgehaltene Verhaltensnormen werden durch den Prinzipal kontrolliert und bei Verstößen werden vorab festgelegte Sanktionierungen vorgenommen.
(3) Durch die Verbesserung des Informationssystems wird der Informationsvorsprung des Agenten minimiert. Durch die Minimierung des Informationsvorsprungs des Agenten richtet dieser sein Verhalten verstärkt an den Interessen des Prinzipals aus.

Bei den verschiedenen Formen der Privatisierung kommt es zu Wechselbeziehungen zwischen unterschiedlichen Prinzipals und Agenten. Die Agenturtheorie eignet sich daher, um die jeweiligen Privatisierungsformen auf ihre Stärken und Schwächen hin zu analysieren.

2.3.3 Transaktionskostentheorie

Im Rahmen von Austauschbeziehungen, also der Übertragung von Verfügungsrechten, entstehen Transaktionskosten. Differenziert werden kann zwischen ex-ante-Transaktionskosten, die vor Vertragsabschluss entstehen und ex-post-Transaktionskosten, die nach Vertragsabschluss entstehen. Unter Transaktionskosten werden alle monetären wie auch nicht-monetären Nachteile verstanden, die für die Tauschpartner bei einem Leistungsaustausch entstehen (Picot et al. 2015: 70). Anhand verschiedener Hypothesen, die auf den Transaktionskosten beruhen, will die Transaktionskostentheorie erklären, weshalb bestimmte institutionelle Beziehungen mehr oder weniger effizient sind (Ebers/Gotsch 2014: 225). Folgende Transaktionskosten können entstehen (nach ebd.: 226):

(1) Informations- und Suchkosten sind Kosten die durch die Suche nach möglichen Tauschpartnern entstehen (ex ante).
(2) Verhandlungs- und Vertragskosten entstehen im Rahmen der Vertragserstellung (ex ante).
(3) Überwachungskosten entstehen durch Maßnahmen zur Überprüfung, ob die vertraglich vereinbarten Leistungen erbracht werden (ex post).
(4) Konflikt- und Durchsetzungskosten sind Kosten die durch Konflikte und die damit einhergehenden Verfahren entstehen (ex post).
(5) Anpassungskosten entstehen durch erforderliche Anpassungen des Vertrages nach Vertragsabschluss (ex post).

Für die Transaktionskostentheorie sind insbesondere die ex-post-Transaktionskosten von Bedeutung (ebd.: 226). Können diese möglichst geringgehalten werden, ist eine Austauschbeziehung effizient.

Je nach Privatisierungsart können unterschiedliche Transaktionskosten entstehen. Aus diesem Grund eignet sich auch die Transaktionskostentheorie zur Untersuchung der Effizienz von Privatisierungen.

3 Modelle der Luftsicherheitskontrolle und organisationstheoretische Analyse

Im Folgenden werden verschiedene Organisationsmodelle vorgestellt, wie die Luftsicherheitskontrollen an deutschen Großflughäfen durchgeführt werden könnten. Die hier dargestellten Varianten leiten sich aus aktuell praktizierten Organisationsmodellen sowie Forderungen aus Politik und Gesellschaft ab. Es wurden bewusst Modelle gewählt, die möglichst viele verschiedene Formen der Privatisierung - von der hoheitlichen Wahrnehmung durch den Staat bis hin zur materiellen Privatisierung - abdecken. Die verschiedenen Organisationsmodelle werden dargestellt und anschließend anhand der Neuen Institutionenökonomik auf Stärken und Schwächen hinsichtlich ihrer Effizienz analysiert.

3.1 Aktuell: Beleihung des Sicherheitspersonals

3.1.1 Das Düsseldorfer Modell

Die Bundespolizei ist derzeit an 14 großen Verkehrsflughäfen in Deutschland für die Luftsicherheitskontrollen gem. § 5 LuftSiG die verantwortliche Luftsicherheitsbehörde (Bundespolizeipräsidium 2018: 23; Richter 2013: 182-184). Mit Ausnahme des Münchner Flughafens, dessen Modell im nachfolgenden Kapitel dargestellt wird, erfolgt die Aufgabenwahrnehmung seitens der Bundespolizei durch die Beleihung von Luftsicherheitsassistenten bei privaten Sicherheitsunternehmen. Hierfür werden verschiedenste private Unternehmen für die Aufgabenwahrnehmung herangezogen (siehe Abb. 3). Stellvertretend hierfür wurde der Flughafen Düsseldorf für die Namensgebung des Modells gewählt, da das Modell dort in der Vergangenheit vermehrt in Kritik geraten ist (u.a. Schwerdtfeger 2018; Hartmann 2018; Deutscher Bundestag 2015: 1).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3: Für die Bundespolizei im Bereich der Fluggastkontrollen tätige Unternehmen (nach Deutscher Bundestag 2018: 6).

Nach geltendem Recht ist die Bundespolizei gem. § 1 Abs. 2, 4 BPolG i.V.m. § 2 S. 1 i.V.m. § 1 i.V.m. § 16 Abs. 3 S. 2 und 3 i.V.m. § 16 Abs. 1 LuftSiG sachlich zuständig für den Schutz vor Angriffen auf den Luftverkehr, sofern diese Aufgaben in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden. Wo das Bundesministerium des Innern als oberste Luftsicherheitsbehörde die Ausführung der Aufgabe nicht an sich gezogen hat, sind die Länder dafür verantwortlich (Richter 2013: 176f.).

Das Düsseldorfer Modell kennzeichnet sich dadurch, dass natürliche oder juristische Personen des Privatrechts durch die Bundespolizei gem. § 16a Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG mit der Aufgabenwahrnehmung nach § 5 Abs. 1-3 LuftSiG beauftragt werden. Die Luftsicherheitsassistenten können im Rahmen der ihnen übertragenen Befugnisse hoheitlich tätig werden. Die Aufgabenwahrnehmung durch die Luftsicherheitsassistenten erfolgt jedoch unter enger Aufsicht der Bundespolizei (BAG 2012: 456). Die effektive Durchführung von Rechts- und Fachaufsicht ist auch verfassungsrechtlich geboten (BremStGH 2003: 81). In der Praxis befindet sich an jeder Fluggastkontrollstelle mindestens ein Polizeivollzugsbeamter, der die Aufsichtsfunktion wahrnimmt und sofern notwendig weitergehende polizeiliche Maßnahmen ergreifen kann (BAG 2012: 456). Die zu beleihende juristische Person des Privatrechts sowie die für sie zur Aufgabenwahrnehmung nach § 5 Abs. 1-3 LuftSiG tätig werdenden natürlichen Personen müssen gem. § 7 Abs. 1 Nr. 3 LuftSiG einer Zuverlässigkeitsüberprüfung unterzogen werden. Damit sie die gem. § 16a Abs. 2 Nr. 1 LuftSiG erforderliche Sach- und Fachkunde erfüllen, werden die Luftsicherheitsassistenten durch das Unternehmen speziell geschult.

Im Ergebnis kann daher festgestellt werden, dass es sich beim am stärksten verbreiteten Düsseldorfer Modell, der herrschenden Meinung folgend, um eine funktionale Privatisierung handelt, da Beliehene zur Aufgabenwahrnehmung herangezogen werden, ohne jedoch die Aufgabenverantwortung aus staatlicher Hand zu geben.

3.1.2 Das Münchner Modell

Ein organisationstheoretischer Sonderfall findet sich am Flughafen München. Anders als an allen anderen Flughäfen in Deutschland, an denen Luftsicherheitsaufgaben nach § 5 LuftSiG durchgeführt werden, ist die Zuständigkeit für diese Aufgabe aufgeteilt. Während die Schutzmaßnahmen dort ebenfalls der Bundespolizei obliegen, ist dort das ‚Bayerische Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie, Luftamt Südbayern‘ für die Organisation der Fluggastkontrollen zuständig (Richter 2013: 181, 183). In der Praxis bedeutet dies, dass das Land Bayern für die personelle und materielle Organisation der Fluggastkontrolle zuständig ist, während die Bundespolizei für die Sicherung der Fluggastkontrolle sorgt.

Auch am Flughafen München erfolgt die Aufgabenwahrnehmung der Fluggastkontrollen durch das Rechtskonstrukt der Beleihung. Das Modell unterscheidet sich im Wesentlichen vom Düsseldorfer Modell insofern, als dass sich das beliehene Unternehmen, die Sicherheitsgesellschaft am Flughafen München mbH (SGM), zu 100% in der Hand des Freistaats Bayern befindet (Bayerisches Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat 2019: 202). Der Freistaat Bayern selbst begründet die Beteiligung an diesem Unternehmen folgendermaßen: „An der Beteiligung liegt weiterhin ein unmittelbares, wichtiges Interesse des Staates vor. Der angestrebte Zweck lässt sich nicht ebenso gut oder besser auf andere Weise erreichen.“ (ebd.). Ebenfalls Beleihungen von Unternehmen in der Hand des Freistaats Bayern existieren an den Flughäfen Nürnberg und Memmingen mit derselben Begründung wie am Flughafen München (ebd.: 187, 189).

Da sich beim Münchner Modell das beliehene Unternehmen zu über 50% in staatlicher Hand befindet, kann hier gemäß der oben genannten Definition (siehe Kapitel 2.1.2) von einer unechten funktionalen Privatisierung gesprochen werden. Es handelt sich somit um ein öffentliches Unternehmen (Erdmeier 1998: 32f.). Eine unechte funktionale Privatisierung hat den Vorteil, dass das beliehene Unternehmen weiterhin einer demokratischen Kontrolle unterliegt. Um diese sicherzustellen sind „Weisungsrechte und Zustimmungsvorbehalte oder Verpflichtungen der Vertreter […] in der Gesellschafterversammlung oder im Aufsichtsrat vorzusehen.“ (Mandelartz 1995: 156). Dies wurde beim Münchner Modell auch beachtet, deshalb ist der Vorsitz des Aufsichtsrats der SGM vollständig durch Vertreter des Freistaats Bayern besetzt (Bayerisches Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat 2019: 204).

3.1.3 Organisationstheoretischer Vergleich

Betrachtet man beide Modelle hinsichtlich der Verdünnung der Verfügungsrechte der jeweils agierenden Privatrechtssubjekte, also der Frage, wie stark eingeschränkt „das Ausmaß ausübbarer Handlungs- und Verfügungsrechte“ (Picot et al. 2015: 58) ist, so werden Unterschiede deutlich. Das beliehene Unternehmen beim Düsseldorfer Modell verfügt vollständig über das Aneignungsrecht (usus fructus) und das Veräußerungsrecht. Das Koordinationsrecht (usus und abusus) ist jedoch insofern eingeschränkt, als dass der Großteil der Mitarbeiter des Unternehmens - namentlich der Luftsicherheitsassistenten - im Rahmen ihrer Aufgabenwahrnehmung der direkten Aufsicht der Bundespolizei unterliegen. Das Management des Unternehmens hingegen ist frei in seiner Planung und Organisation.

Anders gestaltet sich die Verdünnung der Verfügungsrechte beim Münchner Modell. Aufgrund der starken Beteiligung des Staates am Unternehmen, bis hin zur hundertprozentigen Anteilseignerschaft wie im Falle der SGM, sind die Aneignungsrechte und auch das Veräußerungsrecht stark eingeschränkt. Beim Koordinationsrecht ist in Form eines durch den Staat teilweise besetzten Aufsichtsrats das Recht auf Planung, Koordination und Kontrolle ebenfalls eingeschränkt. Beim Münchner Modell liegt somit eine starke Verdünnung der Verfügungsrechte des beliehenen Unternehmens vor.

Beim Düsseldorfer Modell muss gemäß Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen vor Vertragsabschluss mit einem zu beleihenden privaten Unternehmen ein entsprechendes Vergabeverfahren durchlaufen werden. Der Vertrag hat dabei nach Vergaberecht eine begrenzte Laufzeit (§ 21 Abs. 6 VgV; § 4 Abs. 1 VOL/A; § 15 UVgO). Spätestens nach Ablauf der Vertragslaufzeit erfolgt daher eine erneute Ausschreibung der Dienstleistung. Dies führt zu einer Wettbewerbssituation der Unternehmen beim Düsseldorfer Modell. Anders ist dies beim Münchner Modell, da es sich hier um ein öffentliches Unternehmen handelt. Bei diesem sind die Voraussetzungen einer sogenannten Inhouse-Vergabe gem. § 108 Abs. 1 GWB erfüllt, weswegen hier keine öffentliche Ausschreibung und Vergabe erfolgen muss. Der Theorie der Verfügungsrechte folgend sind die Unternehmensstrukturen des Münchner Modells aufgrund der stärker verdünnten Verfügungsrechte und mangels Wettbewerbes somit weniger effizient als das Düsseldorfer Modell.

Da die Verfügungsrechtetheorie von der Nutzenmaximierung des Einzelnen ausgeht, wird dieser stärker konzentrierte Verfügungsrechte zum „eigenen Vorteil nutzen, auch wenn dieses auf Kosten Dritter geschieht“ (Erdmeier 1998: 61). Diese Problematik könnte daher vergleichsweise stärker das Düsseldorfer Modell treffen. Dieser Ansatz steht auch in engem Zusammenhang mit der Agenturtheorie.

Aus Sicht der Agenturtheorie kann bei beiden Modellen das beliehene Unternehmen als Agent und der Staat in Form des Luftamtes oder der Bundespolizei als Prinzipal angesehen werden. Diese Perspektive ist dazu geeignet, die Stärken und Schwächen beider Modelle hinsichtlich der Privatisierungsart herauszuarbeiten. Grundlage der Agenturtheorie sind divergierende Ziele von Prinzipal und Agent. Aufgrund eines Informationsvorsprungs des Agenten, wird dieser der Theorie des nutzenmaximierenden Verhaltens folgend, diesen Vorsprung zu seinen Gunsten ausnutzen. Zunächst ist es daher notwendig, die jeweiligen Ziele von Prinzipal und Agent bei beiden Modell zu analysieren.

Sowohl für die Bundespolizei, als auch für den Freistaat Bayern als Prinzipal ergibt sich das Ziel der Fluggastkontrollen unmittelbar aus dem gesetzlichen Auftrag, „Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs im Sinne des § 1 abzuwehren.“ (§ 2 S. 1 LuftSiG). Auch wenn staatliche Institutionen ebenfalls dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit unterliegen (§ 7 BHO; § 7 BayHO), so steht doch die Erfüllung des gesetzlichen Auftrags im Vordergrund.

Dem beliehenen Unternehmen im Fall des Düsseldorfer Modells sind vorrangig wirtschaftliche Ziele, wie die Generierung von Profit zuzuordnen (Köster 2019: 7). Anders gestaltet sich dies beim öffentlichen Unternehmen des Münchner Modells. Dessen Ziele werden durch die oben genannten Einflüsse im Aufsichtsrat weitestgehend an den staatlichen Zielen ausgerichtet (siehe Kapitel 3.1.2). Die SGM kann als Non-Profit-Organisation beschrieben werden. Die Mitarbeiter werden gemäß Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst entlohnt (Bayerischer Landtag 2018: 2). Diese Umstände führen dazu, dass die Zieldivergenz beim Münchner Modell stark dezimiert ist, wodurch sich die Probleme des Informationsvorsprungs des Agenten nicht stellen.

Die divergierenden Ziele von Prinzipal und Agent beim Düsseldorfer Modell führten in der Vergangenheit bereits zu Schwachstellen, die unmittelbare Auswirkungen auf die Luftsicherheit sowie den Betrieb am Flughafen hatten. So wurden beispielsweise durch Prüfer der Europäischen Kommission „bei einer Überprüfung der Luftsicherheitskontrollen am Flughafen Frankfurt am Main gravierende Sicherheitsmängel festgestellt.“ (Deutscher Bundestag 2015: 1). Die Prüfer konnten laut Medienberichten „in jedem zweiten Fall Waffen oder gefährliche Gegenstände durch die Personenkontrolle schmuggeln.“ (ebd.). Dieselben Vorwürfe trafen auch die Fluggastkontrollen am Flughafen Düsseldorf (ebd.). Die Bundesregierung bezeichnete die Ergebnisse der Überprüfung als „alarmierend“ (ebd.: 4). Als Grund für die Ergebnisse wurden unter anderem Mängel bei der Schulung der Luftsicherheitsassistenten identifiziert, weswegen eine Nachschulung erfolgte. Auch die Quote für die Nachkontrolle des Handgepäcks wurde erhöht (ebd.: 3).

Im Juni 2018 mahnte die Bundespolizei die Sicherheitsfirma Kötter am Flughafen Düsseldorf aufgrund mangelnder Personalplanung ab. Die vertraglichen Anforderungen seien nicht erfüllt (Schwerdtfeger 2018). Infolgedessen wurden lange Wartezeiten an den Fluggastkontrollen erwartet. Bereits im Vorjahr kam es wegen Personalmangels in der Ferienzeit zu langen Wartezeiten am Flughafen Düsseldorf (ebd.).

Die Warnstreiks an deutschen Flughäfen Anfang dieses Jahrs führten zu hunderten Flugausfällen (Frankfurter Allgemeine Zeitung 2019: 17; Spiegel Online 2019). Dabei gingen die Warnstreiks von Sicherheitspersonal des Düsseldorfer Modells aus. Aber auch das Münchner Modell ist vor Streikmaßnahmen nicht gefeit. Da deren Sicherheitspersonal nach dem Tarifvertrag des Öffentlichen Dienstes entlohnt wird (Bayerischer Landtag 2018: 2), steht auch diesem der Streik offen. Einzig bei verbeamtetem Sicherheitspersonal wären Streikmaßnahmen ausgeschlossen.

Es wird also deutlich, dass sowohl qualitative als auch quantitative Mängel beim Düsseldorfer Modell immer wieder auftreten. Aus Sicht der Agenturtheorie sind diese auf die divergierenden Ziele und den Informationsvorsprung des Agenten zurückzuführen. Die Ziele des Agenten müssen daher möglichst nahe an den Zielen des Prinzipals ausgerichtet werden. Hierzu stehen dem Prinzipal verschiedene Instrumente zur Verfügung (siehe Kapitel 2.3.2).

(1) Schaffung von Anreizsystemen

Als effiziente Anreizgestaltung bezeichnen Ebers/Gotsch (2014: 213) die Ergebnisbeteiligung des Agenten. Die Schaffung einer Ergebnisbeteiligung gestaltet sich jedoch bei der Durchführung von Fluggastkontrollen äußerst problematisch. Der Erfolg der erbrachten Dienstleistung, namentlich der Gewährleistung der Sicherheit des Luftverkehrs, ist nur sehr schwer messbar. Das Nicht-Eintreten eines Angriffs auf die Sicherheit des Luftverkehrs kann hierfür nicht maßgeblich sein. Der wirtschaftliche Gewinn des Agenten ergibt sich durch die Bezahlung geleisteter Kontrollstunden, unabhängig von deren Qualität. Die Umsetzung eines positiven Anreizsystems ist daher nur sehr schwer möglich. Denkbar wäre es jedoch, eine Prämierung vertraglich festzulegen, die durch den Prinzipal an den Agenten ausgezahlt wird, wenn behördliche Überprüfungen der Fluggastkontrollen in Form von Stichprobenkontrollen zu einem positiven Ergebnis führen. Was ein positives Ergebnis darstellt, müsste bereits im Rahmen der Anbahnung und Vertragsschließung präzise festgelegt werden.

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¹ Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird im weiteren Verlauf auf die Formulierung der weiblichen Form verzichtet, die Verwendung der männlichen Form soll als geschlechtsunabhängig gelten.