Migrationspolitik der Bundesländer. Ein Vergleich der Entscheidungspraxis der Härtefallkommissionen von 2005 bis 2015

INHALTSVERZEICHNIS

1. Einleitung

2. Forschungsstand
2.1 Die Härtefallkommissionen
2.2 Migrationspolitik in der Bundesrepublik Deutschland

3. Theoretischer Hintergrund und Hypothesen
3.1. Einfluss der Parteien
3.2. Sozioökonomische Situation
3.3. Nichtregierungsorganisationen

4. Analyse
4.1. Operationalisierung der abhängigen Variablen
4.2. Operationalisierung der unabhängigen Variablen
4.2.1 Einfluss der Parteien
4.2.2. Sozioökonomische Situation
4.2.3 Nichtregierungsorganisationen
4.4 Umgang mit fehlenden Werten
4.5. Methodische Vorgehensweise

5. Ergebnisse
5.1. Regressionsanalyse
5.2. Überprüfung der Modellannahmen
5.3. Interpretation der Ergebnisse

6. Diskussion und Kritik

7. Zusammenfassung

Quellenverzeichnis

Anhang

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

Abbildung 1 - Die Schritte eines Härtefallverfahrens

Abbildung 2 - Die Kennwerte im Verlauf eines Härtefallverfahrens

Abbildung 3 - Graphische Darstellung der fehlenden Werte in Rot

Abbildung 4 - Residuenverteilung

Abbildung 5 - Graphische Darstellung ausgewählter Erfolgsquoten

TABELLENVERZEICHNIS

Tabelle 1 - Die Gründungsdaten der Härtefallkommissionen

Tabelle 2 - Regressionsanalyse mit einem Random Modell

Tabelle 3 - Variance Inflation Factor

Tabelle 4 - Die Antrags- und Erfolgszahlen der Härtefallkommissionen

Tabelle 5 - Die absoluten Kennzahlen der Härtefallkommissionen

Tabelle 6 - Die Quoten der Härtefallkommissionen

Tabelle 7 - Effekt der einrichtenden Regierung

Tabelle 8 - Regressionsanalyse mit Fixed-Effect für Bundesland und Jahre

Tabelle 9 - Regressionsanalyse mit Fixed-Effect für Bundesland

Tabelle 10 - Regressionsanalyse mit Fixed-Effect für Jahre

1. Einleitung

Migrationspolitik stellt einen bedeutenden Aspekt der Staatstätigkeit dar, da mittlerweile „alle modernen Demokratien (...) mit Migration konfrontiert“ sind (Scholz 2012, S.17). Auf politischer Ebene herrschte in Deutschland bis in die 1990er vorübergehend Konsens zwischen den Parteien. Der dann einsetzende Wandel führte zu einer zunehmenden politischen Polarisierung und gesetzlichen Neuerungen (Zohlhöfer &. Schmidt 2006, S.518; Scholz 2012, S.166). Heutzutage findet auf allen föderalen Ebenen in Deutschland eine Auseinandersetzung mit Migranten und Asylsuchenden statt. Dabei zeigt sich eine divergierende Ausgestaltungen von zahlreichen Feldern der Migrationspolitik in der Bundesrepublik Deutschland: Bei Integrationsleistungen, Einbürgerungs- und Anerkennungsquoten (Aumüller, Daphi &. Biesenkamp, 2015; Henkes, 2008; Thränhardt 2008; Riedl &. Schneider 2016).

Die Härtefallkommissionen, als Teil der Migrationspolitik in Deutschland, sind auf Ebene der Bundesländer angesiedelt. Diese können auf Anweisung des zuständigen Ministeriums Aufenthaltstitel an ausreisepflichtige Ausländer vergeben und besitzen somit eine Kompetenz, die bisher ausschließlich der Bund innehatte (Göbel- Zimmermann, 2007; Schammann 2015). Die Möglichkeit zur Einrichtung einer Härtefallkommission besteht seit dem neuen Zuwanderungsgesetz 2005.

Bisher existiert nur eine aussagekräftige wissenschaftliche Arbeit zu der Entscheidungspraxis der Härtefallkommissionen (Wolf, 2011). Diese zeigt, dass sich die Kennzahlen zwischen den Bundesländern unterscheiden. Eine Betrachtung der bisherigen Antrags- und Erfolgszahlen im Verhältnis zur Einwohnerzahl des Bundeslandes bestätigt diese Divergenz (Tabelle 4).

Das Fehlen aktueller Forschung zu den Härtefallkommissionen macht eine weitere Auseinandersetzung mit deren Arbeitsweise und Entscheidungspraxis unverzichtbar. Divergierenden Erfolgschancen entsprechen vor dem Hintergrund, dass den Betroffenen eine Abschiebung droht, nicht dem Prinzip der Gerechtigkeit. Die folgende Arbeit untersucht deshalb erstmals die Kennzahlen der Härtefallkommissionen von 2005 bis 2015 und hat es zum Ziel Variablen zu identifizieren, welche die divergierenden Kennzahlen zwischen den Bundesländern systematisch erklären.

Unter Anwendung eines Time-Series Cross-Section Modells werden die politische und sozioökonomische Situation im Bundesland und die Zusammensetzung der Härtefallkommissionen, hinsichtlich deren Effekte auf die Kennzahlen, über den Prozess des Verfahrens überprüft. Die relevanten Kennzahlen dafür sind die Beratungs-, Ersuchens-, Stattgabe und Erfolgsquote.

2. Forschungsstand

Zuerst wird ein Überblick über die Gründung der Härtefallkommissionen, ihre Zusammensetzung und Arbeitsweise gegeben. Im Anschluss folgt eine Einordnung in das Politik- und Forschungsfeld Migration, um anhand der Literatur erste Erklärungsansätze für deren divergierende Entscheidungspraxis herauszuarbeiten.

2.1 Die Härtefallkommissionen

Im Jahr 2005 hat die damalige rot-grüne Regierung ein neues Zuwanderungsgesetz beschlossen. Dieses beinhaltet eine Überarbeitung des Ausländerrechts und die neue Struktur des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (Frech &. Meier-Braun, 2007, S. 31). Außerdem gibt das neue Aufenthaltsgesetz den Bundesländern die Möglichkeit eine Härtefallkommission nach § 23a einzurichten (Schwenke, 2010, S. 23).

Da der Bund mit dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge die Kompetenz für die Anerkennungsverfahren und damit die ausschließliche Verantwortung bei der Umsetzung des Asylverfahrensgesetzes beansprucht, stellen die Härtefallkommissionen eine Kompetenzerweiterung der Bundesländer in der Migrationspolitik dar (Schammann, 2015). Auf Ersuchen der Härtefallkommission kann die oberste Landesbehörde dadurch eine eigene Aufenthaltserlaubnis erteilen (Wolf, 2011, S. 261). Diese Erlaubnis ist von den im Aufenthaltsgesetz festgelegten Erteilungs- und Verlängerungsvoraussetzungen unabhängig, wodurch eine ausländische Person auch nach Ausschöpfung der aufenthaltsrechtlichen Möglichkeiten - auf Ebene des Bundes - eine Chance auf ein Bleiberecht hat (Schwenke, 2010, S.24). Die Neuerung in Bezug auf die Härtefallkommissionen ist die Übertragung von Kompetenzen im Ausländerrecht an die Bundesländer. Göbel-Zimmermann bezeichnet das neue Recht der Härtefallkommissionen als eine „Melange aus säkularisiertem Kirchenasyl, einer besonderen Form subsidiären Schutzes, Gnadenrecht und einfachgesetzlichem Petitionsrecht" (2007, S.2).

Als Folge der neuen gesetzlichen Möglichkeiten, haben nach einander alle Bundesländer eine Härtefallkommission eingerichtet.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1 - Die Gründungsdaten der Härtefallkommissionen (eigene Darstellung nach Wolf, 2011, S. 264)

Tabelle 1 zeigt, dass sich diese in jedem Bundesland zu einem individuellen Zeitpunkt konstituiert haben. Diese individuelle Ausgestaltung zeigt sich auch bei den Verfahrensregelungen, der Festlegung von Ausschlussgründen und der Mitgliederzusammensetzung (Wolf, 2011, S.266). Daraus ergeben sich zudem Besonderheiten, wie die institutioneile Einbindung zivilgesellschaftlicher Akteure in die Härtefallkommissionen. So sind neben staatlichen Vertretern auch Mitglieder aus Wohlfahrtsverbänden und Kirchen in die Härtefallkommissionen einbezogen. Je nach Bundesland unterscheiden sich die zivilgesellschaftlichen Akteure nach Organisation und Anzahl (Schwantner, 2015). Während in fast allen Bundesländern ein Vertreter aus evangelischer und katholischer Kirche in die Entscheidungsfindung eingebunden ist, divergieren die weiteren Akteure: So ist zum Beispiel in Thüringen und Hessen ein Vertreter der Landesärtzekammer oder in Rheinland-Pfalz ein Beauftragter von Amnesty International Mitglied der Härtefallkommission (Schwantner, 2015). Eine Ausnahme in Bezug auf die Mitgliedschaft zivilgesellschaftlicher Akteure stellt Hamburg dar, in welchem die Härtefallkommission ausschließlich aus Mitgliedern der Bürgerschaft besteht. Hier entsendet jede Fraktion, die im Eingabeausschuss der Bürgerschaft vertreten ist, ein Mitglied an die Härtefallkommission (Schwantner, 2015, S. 6).

Zur Arbeitsweise der Härtefallkommissionen kann festgehalten werden, dass diese „unabhängige und weisungsfreie Gremien (sind), die auf dem Weg der Selbstbefassung tätig werden“ (Scherschel, 2015, S. 133). Demnach hat eine Person kein Recht auf eine Beratung ihres Antrags, sondern ist darauf angewiesen, dass ein Härtefallkommissionsmitglied diesen zur Beratung einbringt. Damit die Voraussetzungen für einen Härtefallantrag gegeben sind, muss die betroffene Person zum Zeitpunkt des Antrags „vollziehbar ausreisepflichtig" sein (Göbel-Zimmermann, 2007, S.2). Damit ein Antrag positiv entschieden werden kann, müssen „dringende humanitäre oder persönliche Gründe“ eine weitere Anwesenheit in der Bundesrepublik erfordern (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, 2015, S. 135). Bei den Personen, die einen Antrag an die Härtefallkommission stellen, handelt es sich meist um Asylsuchende, die bereits mehrere Asylverfahren durchlaufen haben, aber trotzdem noch eine Aufenthaltserlaubnis benötigen, da sie zum Beispiel wegen politischer Verfolgung im Heimatland, nicht ausreisen können (Scherschel, 2015, S. 133). Oft haben die betroffenen Personen schon mehrere Jahre in Deutschland gelebt, da das (Asyl-) Verfahren lange Zeit dauerte oder diese ihren Antrag wiederholt gestellt haben. Der Migrationsbericht von 2015 stellt dazu fest, dass über 81 Prozent der Personen, die eine Aufenthaltserlaubnis durch die Härtefallkommission erhalten haben, seit mehr als sechs Jahren in Deutschland gelebt haben (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, S. 135). Der Ablauf eines Härtefallverfahrens ist in Abbildung 1 dargestellt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1 - Die Schritte eines Härtefallverfahrens (eigene Darstellung)

Demnach werden Anträge nach Eingang geprüft und anschließend in der Härtefallkommission beraten. Stellt diese ein Ersuchen, gibt also dem Antrag statt, wird dieser an den zuständigen Minister weitergeleitet. In den meisten Fällen ist die Härtefallkommission bei dem Ministerium des Innern angesiedelt und der zuständige Minister der Innenminister. Dieser hat dann die rechtliche Kompetenz eine weitere Aufenthaltserlaubnis für den Antragssteller auszustellen. Dabei ist die einzige verbindliche Vorschrift des Gesetzgebers nach § 23a Abs. 1, dass ein Härtefall ausgeschlossen ist, sollte die betroffenen Person „Straftaten von erheblichem Gewicht“ begangen haben (Göbel-Zimmermann, 2007, S.19).

2.2 Migrationspolitik in der Bundesrepublik Deutschland

Die vorliegende Arbeit untersucht die Härtefallkommissionen der Bundesländer als Komponente der Migrationspolitik. Dabei beschränkt sich diese Arbeit bewusst nicht auf Asylpolitik, da die Antragssteller an die Härtefallkommissionen unterschiedliche Hintergründe haben und nicht ausschließlich aus der Gruppe der Asylsuchenden stammen (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, 2015). Migrationspolitik umfasst ein weites Spektrum an Themenbereichen wie zum Beispiel rechtliche Rahmenbedingungen zu Asylverfahren und Arbeitsmigration, aber auch Maßnahmen zur Integration von ausländischen Personengruppen in Deutschland haben eine zentrale Bedeutung. Der überwiegende Teil wissenschaftlicher Arbeiten über Migrationspolitik erfasst die Situation auf nationalstaatlicher und kommunaler Ebene. Im Folgenden wird ein Überblick über den Literaturstand und die darin enthaltenen Erklärungsansätze für die divergierende Ausgestaltung von Migrationspolitik in der Bundesrepublik Deutschland gegeben.

Mit den politischen Entwicklungen auf nationalstaatlicher Ebene haben sich neben Scholz (2012), auch Frech und Meier-Braun (2007), sowie Green (2006) befasst. Dabei liegt der Fokus insbesondere auf dem parteipolitischen Konflikt und der Tätigkeiten des Gesetzgebers auf Bundesebene. Für die nationale Entwicklung von Migrationspolitik betont Scholz (2012) die Wichtigkeit von Ideen. Dabei spielt die bisherige Einwanderungserfahrung und die Tradition des jeweiligen Nationalstaates eine bedeutende Rolle bei der Ausgestaltung der aktuellen Migrationspolitik (Scholz, 2012, S.303). Für die vorliegende Arbeit, die sich mit Migrationspolitik auf Ebene der Bundesländer befasst, ist diesjedoch nichtvon Bedeutung.

Deshalb muss neben nationalstaatlicher Gesetzgebung auch die Migrationspolitik auf Ebene der Kommunen und Ländern betrachtet werden. Insbesondere die Integration von ausländischen Personengruppen innerhalb der Kommunen hat wissenschaftliche Aufmerksamkeit erhalten. Dabei wurde zum Beispiel die kommunale Integration von Flüchtlingen und städtespezifische Unterschiede analysiert (Aumüller &. Bretl, 2008; Aumüller, Daphi, &. Biesenkamp, 2015). In diesem Kontext stellten die Autoren fest, dass sich die Kommunen zwar an das Flüchtlingsaufnahmegesetz halten müssen, Spielräume in diesem aber unterschiedlich genutzt werden. Eine individuelle Ausgestaltung von Migrationspolitik findet sich also bei Integrations(-leistungen) auf kommunaler Ebene (Aumüller &. Bretl, 2008, S. 151). Weitere Differenzierungen zeigen sich hier zum Beispiel auch bei dem Umfang bewilligter Deutschkurse (Schammann, 2015). Allerdings liefert die aufgeführte Literatur keine systematische Erklärung für diese divergierende Ausgestaltung von Migrationspolitik.

Da die Härtefallkommissionen Migrationspolitik auf Ebene der Länder darstellen, wurden Studien, die sich auf die Länderebene beziehen, untersucht. Allerdings muss festgehalten werden, dass die bisherige Forschung die Migrationspolitik auf Länderebene vernachlässigt hat (Henkes, 2008, S. 114). Gesemann und Roth konstatieren weiterführend, dass die Bundesländer „unterschätzte Akteure sind, wenn es um Integrationspolitik geht“ (2015, S. 19). So haben sich der Migrationspolitik auf Länderebene hauptsächlich Studien von Gesemann und Roth (2015), Henkes (2008) und Thränhardt (2008) zugewendet.

Neben der Rolle der Bundesländer als Akteure in der Integrationspolitik zeigen Gesemann und Roth deren Divergenzen auf: Während einige Bundesländer Migrantenorganisationen mit ausgewählten Programmen und Qualifizierungsangeboten unterstützen, bieten andere keinerlei Förderung an (2015, S.98). Auch die Möglichkeiten zur politischen Teilhabe von Migranten unterscheiden sich aufgrund divergierender institutioneller Strukturen. Systematische Erklärungsansätze für die unterschiedliche Ausgestaltung werden jedoch noch aufgeführt. Im Gegensatz dazu hat Henkes (2008) das Ziel Variationen in der Integrationspolitik der Bundesländer theoriegeleitet zu erklären und quantitativ zu untersuchen. Dabei werden die Einbürgerungszahlen und die Gesetzgebung zu religiösen Symbolen als Kennwerte für Integrationspolitik herangezogen und mit der politischen Ausrichtung des Bundeslands in Verbindung gesetzt. Henkes stellt fest, dass Bundesländer mit „langer konservativer Regierungszeit tendenziell niedrigere Einbürgerungsquoten (...) (haben)“ (2008, S. 124). Daraus folgt die Annahme eines indirekten politischen Einflusses der Landesregierung auf die Verwaltungsbeamten (2008, S. 124). Auch in Bezug auf Kopftuch-Verbotsgesetze führt der Autor an, dass ein „klarer Parteieneffekt" zu erkennen ist und konservativ geführte Bundesländer restriktivere Gesetze verabschiedet haben (2008, S 132). Neben der parteipolitischen Ausrichtung des Bundeslandes, wird zusätzlich die „sozio-strukturelle Zusammensetzung der ausländischen Wohnbevölkerung“ als Einflussfaktor auf die Ausgestaltung von Migrationspolitik identifiziert. Bezüglich der divergierenden Einbürgerungsquoten zwischen den Bundesländern existiert weitere Literatur von Thränhardt (2008). Dieser konzentriert sich bei der Erklärung des Phänomens auf Aspekte wie die administrativen Verfahren, die individuelle Auslegung des Gesetzes durch Verwaltungsbeamte, als auch der Umfang der Aufklärungsarbeit durch die Politik. So führt der Autor an, dass aktive Einbürgerungspolitik, wie sie zum Beispiel von Schleswig-Holsteins Innenminister Stegner betrieben wurde, höhere Einbürgerungsquoten bedingt hat (Thränhardt, 2008, S.24). Bezüglich des Verwaltungshandels hält er fest, dass sich auch die Länge der Einbürgerungsverfahren und die Art der Rechtsanwendung zwischen den Behörden unterscheiden. Thränhardt (2008) macht für diese Unterschiede unter anderem die Vorgaben und die politische Stimmung der jeweiligen Landesregierung verantwortlich. So führt er an, dass die südlichen Bundesländer restriktiver agieren und folglich niedrigere Einbürgersquoten aufweisen. Dabei weist der Autor jedoch explizit darauf hin, dass die Ergebnisse nicht nur auf die politische Ausrichtung der Landesregierung zurückzuführen sind, sondern auch die Komplexität „innerhalb der jeweiligen Parteien und Verwaltungen“ berücksichtigt werden müssen (2008, S. 25).

Darüber hinaus zeigt Schittenhelm, dass auch die Asylvergabepraxis durch die Behördenmitarbeiter in Deutschland divergiert (2015). Dies führt die Autorin auf den individuellen Wissenstand des Personals und die divergierenden Bedingungen in der Verwaltung zurück (2016, S.148). Bezüglich der Asylverfahren erschien im Rahmen einer Master-Arbeit an der Universität Konstanz eine Untersuchung zu den Anerkennungsquoten im bundesdeutschen Vergleich. Die Ergebnisse der Studie legen nahe, dass Bundesländer mit einer höheren Arbeitslosigkeit und geringen administrativ­kapazitiven Möglichkeiten niedrigere Anerkennungsquoten aufweisen. Auch fremdenfeindliche Übergriffe in einem Bundesland führen zu „geringere(n) Ankerkennungsquoten im Folgejahr" (Riedel &. Schneider, 2017, S.42).

Allerdings muss festgehalten werden, dass es sich bei der Einbürgerungs- und Asylvergabepraxis um eine Schnittstelle zwischen Migrationspolitik auf Ebene der Kommunen und Länder handelt. So sind die agierenden Behörden zwar im Auftrag des Landes oder Bundes tätig, jedoch in den Kommunen angesiedelt.

In direktem Bezug auf die Härtefallkommissionen hat sich bisher nur Wolf (2011) wissenschaftlich mit der divergierenden Ausgestaltungen der Härtefallkommissionen befasst. In einer quantitativen Analyse mit den kumulierten Kennzahlen aus den bisherigen Geschäftsjahren (2005 bis 2009) sind allerdings nur wenig signifikante Ergebnisse zu vermerken. Neben einem positiven Einfluss des Bruttoinlandproduktes auf die Stattgabequote, zeigt sich ein negativer Effekt in Härtefallkommissionen, die von linken Regierungen eingerichtet wurden. Die Limitationen der Untersuchung werden bereits vom Autor aufgezeigt, indem angeführt wird, dass sich durch die geringe Fallzahl und zusätzlich fehlende Tätigkeitsberichten, nur eingeschränkt quantitative Schlüsse ziehen lassen (2011, S. 281). Deshalb liegt der Fokus der Arbeit auf einem qualitativen Teil, der die divergierenden Arbeitsweisen, Entscheidungspraktiken und Verfahrensordnungen untersucht. Dabei zeigt sich, dass in Härtefallkommissionen, die von linken Landesregierungen eingerichtet wurden, tendenziell mehr zivilgesellschaftliche Akteure vertreten sind (2011, S.286).

Darüber hinaus wurden die Entstehung und Besonderheiten der Härtefallkommissionen in Bezug auf das Migrationsrecht in weiteren Arbeiten beleuchtet (Frech &. Meier-Braun 2007; Schwenke, 2010). In einer überwiegend juristischen Analyse betrachtet Göbel- Zimmermann (2007) unter anderem die Geschäftsordnungen und Satzungen der Härtefallkommissionen. Im Rahmen einer Fachtagung beschreibt Schwenke (2010) die Tätigkeit der Härtefallkommission in Sachsen-Anhalt.

Die aufgeführte Literatur bestätigt die divergente Ausgestaltung von Migrationspolitik über alle Ebenen des föderalen Systems. Davon sind zahlreiche Felder wie Asylverfahren, Einbürgerungen, Integrationsleistungen, politische

Teilhabemöglichkeiten von Migranten und rechtliche Vorgaben zu religiösen Symbolen betroffen. Die bisherige Literatur liefert bereits erste Erklärungsansätze, wobei jedoch geprüft werden muss inwieweit sich diese zur Erklärung der divergierenden Kennzahlen der Härtefallkommissionen eignen.

3. Theoretischer Hintergrund und Hypothesen

In dieser Arbeit ist die Entscheidungspraxis der Härtefallkommissionen durch deren Kennzahlen quantifiziert. Das Ziel ist es, die Differenz der Kennzahlen (Quoten) zwischen den Bundesländern zu erklären. Bei diesem Y-zentrierten Forschungsdesign werden erklärende Variablen gesucht, die das Outcome der abhängigen Variablen möglichst umfangreich beschreiben (Ganghof, 2005).

Als Einflussfaktoren für die Kennzahlen der Härtefallkommissionen werden drei (Theorie-)Bereiche herangezogen. Diese bilden eine Kombination aus externen und internen Faktoren. Während die sozioökonomische Dimension im Bundesland einen externen Einfluss auf die Entscheidungen der Härtefallkommissionen darstellt, sind die Parteipolitik und Zusammensetzung der Härtefallkommissionen interne Faktoren. Durch die Kombination externer und interner Variablen, soll ein umfassendes Erklärungsmodell geliefert werden. Auf institutioneile Faktoren wie die Verordnungen wurde verzichtet, da sich deren Vorgaben insbesondere in der Zusammensetzung der Härtefallkommissionen widerspiegeln. Bei der Ausarbeitung der Satzungen, spielte die einrichtende Landesregierung die zentrale Rolle (Wolf, 2011).

3.1. Einfluss der Parteien

Schmidt arbeitet in „Theorien in der international vergleichenden Staatstätigkeitsforschung" Ansätze heraus, die „Inhalt, (...)Bestimmungsfaktoren und (...) Wirkungen“ von Regierungshandeln erklären sollen (1993, S. 371). Sein Ansatz der Parteidifferenzthese sucht die Erklärung innerhalb des politischen Systems. Dabei sind die Parteien und ihre ideologische Ausrichtung die Ursache für unterschiedliche Ausprägungen in der Staatstätigkeit (Schmidt, 1993). Da die Parteien von den Wählerstimmen abhängig sind, richten sie ihre Politik sowohl auf sachliche Ziele, als auch auf Widerwahlchancen aus (Schmidt, 1993 S. 374). Da Migrationspolitik ein neues Politikfeld darstellt, musste die Eignung dieser Theorie auf das vorliegende Thema überprüft werden. Schmidt und Zohlnhöfer merken dazu an, dass Migrationspolitik in der Bundesrepublik Deutschland zwar „lange Zeit von erheblichem Konsens getragen (war), was allerdings (...) nicht bedeutet(), dass es keinen Einfluss von Parteien auf die Staatstätigkeit gegeben hätte“ (2006, S.518). Insbesondere die Debatte um die doppelte Staatsbürgerschaft polarisiert(e) die Parteien. Auch die Reform des Zuwanderungsgesetzes 2005 unter rot-grün zeigte die divergierenden Positionen der Parteien auf (Schmidt &. Zohlnhöfer, 2006). Dass sich Parteieneffekte auch auf Ebene der Bundesländer widerspiegeln zeigte bereits Henkes (2008). In Bezug auf die Parteiendifferenzthese verdeutlichte Henkes, dass sich ein Einfluss der Parteien auf die Ausgestaltung der Integrationspolitik auswirkt. Demnach spielt es auch in der Politikgestaltung der Bundesländer eine Rolle „inwieweit eine Partei ethnisch-exklusive Vorstellungen einer Bürgerschaft vertritt und welchen Stellenwert kulturelle Vielfalt für sie hat“ (Henkes, 2008, S. 117).

Durch die Kompetenz des zuständigen Ministers (Innenminister) auf das Ersuchen der Härtefallkommission eine Aufenthaltsgenehmigung zu erteilen, ist dieser maßgeblich in die Entscheidungspraxis eingebunden. Auf Grundlage der Parteiendifferenztheorie wird davon ausgegangen, dass dieser seine ministeriale Autonomie an parteipolitischen Vorstellungen ausrichtet. Bei einem rechten Minister würde dies auf eine strengere und restriktivere Entscheidungspraxis in der Härtefallkommission hinweisen. Auf dieser Grundlage soll folgende Hypothese überprüft werden:

Hi: Ein rechter Innenminister führt zu geringeren Quoten innerhalb der Härtefallkommission.

3.2. Sozioökonomische Situation

Die zweite Komponente ist die sozioökonomische Zusammensetzung des Bundeslandes. Dass bei Asylpolitik ökonomische Aspekte eine Rolle spielen, zeigt insbesondere die Literatur zur europäischen Asylpolitik. So führen Altemeyer-Bartscher et al. (2015) an, dass insbesondere wirtschaftlich schwache Staaten versuchen ihre Aufnahmezahlen zu minimieren und es bevorzugen keine zusätzlichen Asylsuchenden aufnehmen zu müssen. Auch in Deutschland verursachen die Unterbringung, Lebenssicherung und bürokratischen Verfahren in Bezug auf Asylsuchende Kosten für das jeweilige Bundesland. Nicht nur die Registrierung und Erstunterbringung, sondern auch Integrationsleistungen (Sprachkurse, Einbindung in den Arbeitsmarkt) für langansässige Ausländer bedeuten ein Mehr an finanziellen Ausgaben (Schammann, 2015). Asylsuchende werden zudem nach dem „Königsteiner Schlüssel“ auf die Bundesländer verteilt (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, 2015, S.116). Dieser richtet sich auch nach der Wirtschaftskraft eines Bundeslandes (Hirseland, 2015, S.22). Es zeigt sich demnach, dass die ökonomischen Kapazitäten eines Bundeslandes von Bedeutung für die Anzahl der aufgenommen Asylsuchenden ist. Es wird deshalb davon ausgegangen, dass wirtschaftsschwache Bundesländer versuchen, möglichst wenige Ausgaben im Bereich Asyl, Migration und Integration zu haben. Für die vorliegende Untersuchung impliziert dies die Annahme, dass die Mitglieder der Härtefallkommissionen bzw. der zuständige Minister in wirtschaftsschwachen Bundesländern Anträge eher ablehnen, da sie sich der ökonomischen (Mehr-)Belastung weiterer ausländischer Personen bewusst sind. Im Gegenzug kann angenommen werden, dass die Mitglieder der Härtefallkommissionen in wirtschaftsstärkeren Bundesländer weniger restriktiv entscheiden.

Als weitere Komponente wird der Ausländeranteil im Bundesland als erklärende Variable herangezogen. Hinsichtlich des Effekts, existieren in der Literatur widersprüchliche Annahmen. Zum einen kann davon ausgegangen werden, dass ein höherer Ausländeranteil im Bundesland zu höheren Annahmequoten führt. Belege dafür liefert Allpports (1979) bekannte Kontakthypothese, welche besagt dass intensiver Kontakt mit einer Personengruppe die Ansichten über diese ändert. So soll ein Intergruppenkontakt mit Ausländern zu einer höheren Akzeptanz dieser führen und fremdenfeindliche Tendenzen reduzieren. Aktuelle Studien in Bezug auf Deutschland, welche den Effekt von Intergruppenkontakt untersucht haben, konnten überdies festhalten, dass ein höherer Ausländeranteil zu einem Abbau von Vorurteilen führt (Wagner et al., 2003). In Bezug auf die Mitglieder der Härtefallkommissionen bedeutet dies, dass ein höherer Ausländeranteil im Bundesland die Einstellung der Härtefallkommissionsmitglieder gegenüber ausländischen Personengruppen positiv beeinflusst und daher weniger restriktive Entscheidungen getroffen werden. Eine Studie von Holzer, Schneider und Widmer (2000) über den dezentralen Asylvollzug in der Schweiz, zeigte allerdings, dass ein Zusammenhang zwischen höherem Ausländeranteil und geringeren Anerkennungsquoten besteht. Demnach besteht auch die Annahme, dass ein höherer Ausländeranteil in einem Bundesland zu einer restriktiveren Praxis führt, da zum Beispiel die Angst vor der wirtschaftlichen Belastung und gesellschaftlichen Neuordnung überwiegt.

H2: Je besser die ökonomische Situation, desto höher sind die Quoten innerhalb der Härtefallkommission.

H3a: Je höher der Ausländeranteil, desto höher sind die Quoten innerhalb der Härtefallkommission.

H3b: Je höher der Ausländeranteil, desto geringer sind die Quoten innerhalb der Härtefallkommission.

3.3. Nichtregierungsorganisationen

Ein weiterer Aspekt, der auf die Entscheidungspraxis der Härtefallkommissionen wirkt, ist die Zusammensetzung der Härtefallkommission. Wie bereits aufgeführt, können die Mitglieder der Härtefallkommission in Vertreter von Nichtregierungsorganisationen und staatliche Akteure unterteilt werden. Da der Begriff Nichtregierungsorganisation nicht klar abgegrenzt ist, wird auch von zivilgesellschaftlichen Organisationen/Akteuren oder Interessensorganisationen gesprochen. In dieser Arbeit sind damit alle nicht­staatlichen Akteure gemeint, die Mitglied der Härtefallkommission sind und so auch Kriterien wie „dauerhafte Institutionalisierung oder „Eigenständigkeit“ erfüllen (Seifer, 2009, S. 34). Nichtregierungsorganisationen und ihre Rolle im politischen System werden zunehmend seit der zweiten Hälfte der 1990er Jahre in der sozialwissenschaftlichen Forschung untersucht (Seifer, 2009, S. 21). Ein Grund dafür ist die Zunahme und der Bedeutungsgewinn der Nichtregierungsorganisationen. Angesichts neuer Herausforderungen wird die Expertise der Nichtregierungsorganisationen für die politischen Akteure immer wichtiger (Seifer, 2009). Deren Einbindung in die Härtefallkommissionen unterstreicht diese Bedeutung und die Tatsache, dass Nichtregierungsorganisationen nicht als Gegner des Staates, sondern auch als Partner gesehen werden (2009, S.38). So zitiert Wolf einen Vertreter aus einer Härtefallkommission wie folgt: „ Ohne die NROs könnten die Entscheidungen so nie getroffen werden. Die ganze Erfahrung, die die NROs mitbringen, ist nicht zu ersetzen“ (2011, S.278) In Bezug auf die Entscheidungspraxis wird davon ausgegangen, dass eine höhere Anzahl an Mitgliedern aus Nichtregierungsorganisationen die Quoten positiv beeinflusst. Aufgrund ihres persönlichen Bezugs zur Arbeit mit geflüchteten Menschen, kann von einer höhere Sensibilität und geringeren technischen Sichtweise ausgegangen werden.

Außerdem wird angenommen, dass die Anwesenheit eines Mitglieds einer flüchtlingsfreundlichen Organisation zu höheren Kennzahlen führt. Dies wird unter anderem daraus abgeleitet, dass es per se das Interesse einer flüchtlingsfreundlichen Organisation ist, möglichst vielen Geflüchteten ein Leben in der Bundesrepublik Deutschland zu ermöglichen. Im Rahmen eines Experteninterviews wurde sogar kritisiert, dass diese bei den Entscheidungen in der Härtefallkommission nicht gegen einen Antrag stimmen könnten (Wolf, 2011, S.278). Obwohl dieses einseitige Abstimmungsverhalten nicht der Tatsache entspricht, stellt auch Wolf in seiner Untersuchung fest, dass die Anwesenheit einer flüchtlingsfreundlichen Organisation einen leicht positiven Effekt auf die Quoten ausübt (2011, S.282). Darauf basierend werden folgende Hypothesen abgeleitet.

Hs: Je größer der Anteil an Mitgliedern aus Nichtregierungsorganisationen in der Härtefallkommission, desto höher sind die Quoten.

H6: Wenn ein Vertreter einer flüchtlingsfreundlichen Organisation Mitglied in der Härtefallkommission ist, dann sind die Quoten höher.

4. Analyse

Zur Untersuchung der Hypothesen wird eine quantitative Untersuchung im Zeitraum von 2005 bis 2015 vorgenommen. Die Kennzahlen der Härtefallkommission wurden dafür eigenhändig zusammengestellt: Bisher existiert kein Datensatz in dieser Art und diesem Umfang. Der folgende Abschnitt beschreibt die zugrundeliegenden Daten, ihre Gewinnung und methodische Aufarbeitung. Daraufhin werden Fragen zum Umgang mit den Daten und die methodische Vorgehensweise zur inferenzstatistischen Analyse geklärt.

4.1. Operationalisierung der abhängigen Variablen

Als abhängige Variable dienen die Kennzahlen der Härtefallkommissionen. Die absoluten Kennzahlen (Anträge, Beratungen, Ersuchen, Stattgaben) werden dafür nicht verwendet, da sie allein nicht aussagekräftig sind. So sind zum Beispiel die Beratungszahlen von der Höhe der Anträge abhängig und müssen daher in Relation betrachtet werden. Zur Ansicht sind diese in Tabelle 5 aufgeführt. Die Kennzahlen beziehen sich auf die Anzahl der Fälle (Anträge) pro Geschäftsjahr. Dabei umfasst ein

Fall oft mehrere Personen. Eine Betrachtung nach Personenanzahl ist jedoch nicht sinnvoll, da in den Härtefallkommissionen über den gesamten Fall entschieden wird und die Geschäftsstatistiken überwiegend die Fallzahlen aufführen.

Zur statistischen Analyse wurden Quoten, die sich auf den Prozess des Härtefallverfahrens in einem Geschäftsjahr beziehen, ermittelt (Tabelle 6). Diese entsprechen den von Wolf (2011) untersuchten Quoten. Da ein Antrag während eines Härtefallverfahrens mehrere Stationen durchläuft, ergeben sich vier relevante Kennzahlen: Beratungs-, Ersuchens-, Stattgabe- und Erfolgsquote. Abbildung 2 zeigt diese im Prozess des Härtefallverfahrens und wie diese gebildet werden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2 - Die Kennwerte im Verlauf eines Härtefallverfahrens (eigene Darstellung)

Dem Verfahren Voraus steht eine ausreisepflichtige Person, die einen Antrag an die Härtefallkommission im betreffenden Bundesland stellt. Folglich werden die Anträge geprüft und im zweiten Schritt von der Kommission in einer Sitzung beraten. Der Quotient aus Beratungszahlen und Anträgen ergibt die Beratungsquote. Wird ein Antrag zur Beratung zugelassen ist die nächste Kennzahl die Anzahl der Härtefallersuchen. Hierbei bedeutet ein Ersuchen, dass der Antrag von der Härtefallkommission positiv entschieden wurde. Der Quotient aus Anzahl der Ersuchen und der Beratungen ergibt die Ersuchensquote. Da das Ersuchen der Härtefallkommission nur empfehlenden Charakter hat, ist es letztlich entscheidend, ob der zuständige Minister dem Ersuchen stattgibt. Die entsprechende Kennzahl ist der Quotient aus Ersuchen und Stattgaben. Dabei muss berücksichtigt werden, dass es fehlerresistenter ist, die Stattgabequote mit Hilfe der Ablehnungszahlen durch den zuständigen Minister zu ermitteln. In dem Zeitraum zwischen Ersuchen und Stattgabe gibt es eine geringe Anzahl an Fällen, die sich anderweitig erledigen (vorzeitige Ausreise oder anderweitige Aufenthaltserlaubnis), sodass eine Verrechnung der Ersuchen mit den Ablehnungen und die daraus ermittelte Stattgabequote stabiler gegenüber fehlenden Zahlen ist (insbesondere bei kleinen Fallzahlen). Die Kennzahl, die den ganzen Prozess umfasst, ist die Erfolgsquote. Diese berechnet sich aus der Anzahl der gestellten Anträge und den Stattgaben.

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