Die Bildung des Landes Niedersachsen 1946. Ordnung der Landesgewalt bis zur Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung VNV

Inhalt

Literaturverzeichnis

Einleitung

A. Niedersachsen unter britischer Besatzung
I. Kriegsende in Nordwestdeutschland
II. Aufbau und Struktur der Militärverwaltung
III. Elemente britischer Deutschlandpolitik
IV. Der Beginn demokratischer und staatsrechtlicher Neuordnung

B. Der Weg zur Landesentstehung
I. Anfänge deutscher Selbstverwaltung
1. Der GebietsratNiedersachsen
2. DerZonenbeirat
3. Die Zonenzentralämter
4. Die Länderkonferenz der britischen Zone
II. Die Neugliederungsfrage
1. Die britische Gliederungspolitik
2. Die Gutachten des Zonenbeirates zurNeugliederung
III. Die „Geburtsstunde“ des Landes Niedersachsen

C. Die Konsolidierung des Landes Niedersachsen
I. Der Beginn institutionalisierter Landespolitik
1. Die erste Staatsregierung und der ernannte Landtag
2. Die ersten Landtagswahlen und die erste gewählte Landesregierung
II. Wiedererlangung staatlicher Souveränität
1. Gesetzgebung
2. Exekutive
3. Justiz
III. Das Gesetz zur vorläufigen Ordnung der Landesgewalt
IV. Das Besatzungsstatut

D. Verfassungspolitik und Verfassungsvorstellungen
I. Der Neuwerk-Entwurf vom Frühjahr und Sommer 1947
1. Leitmotive: StabilitätundEigenstaatlichkeit
2. Weiterentwicklungen und fallende Parlamentarismusskepsis
II. Der FDP-Entwurf eines Landesgrandgesetzes
III. Der DP-Entwurf eines Niedersächsischen Staatsgrandgesetzes
IV. Die Regierungsvorlage vom 26. Mai 1950
1. Veränderte Ausgangslage durch Inkrafttreten des Grundgesetzes
2. Grundentscheidungen der Verfassung

Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Einleitung

„Junges Land mit altem Namen“¹ wird Niedersachsen oft genannt. Im Gegensatz zu Bundesländern mit historisch gewachsener Staatlichkeit wie Bayern ist das Land Niedersachsen mit seiner 72-jährigen Geschichte ein recht junges Land.

Die vorliegende Seminararbeit soll die Gründungsphase des Landes rekonstruieren, deren Beginn im Zusammenbruch des Dritten Reiches und deren Schluss in der verfassungsrechtlichen Konstituierung durch die VNV im Jahr 1951 liegt. Der erste Abschnitt „Niedersachsen unter britischer Besatzung“ stellt die Ausgangslage während der Nachkriegszeit dar und richtet das Hauptaugenmerk auf die britische Besatzungsmacht. Der zweite Abschnitt „Der Weg zur Landesentstehung“ behandelt die unterschiedlichen Interessen und Vorstellungen bei der Neugliederungsfrage und rekonstruiert die Schritte bis zur staatsrechtlichen Gründung des Landes Niedersachsen im Jahr 1946. Der folgende dritte Abschnitt „Die Konsolidierung des Landes Niedersachsen“ nimmt die innenpolitische Stabilisierung in den Blick und zeigt auf, wie sich die staatsrechtliche Lage durch die Rück-Übertragung von Hoheitsrechten auf deutsche Stellen zunehmend normalisierte. Im vierten und letzten Teil „Verfassungspolitik und Verfassungsvorstellungen“ soll die Verfassungsentstehung zwischen 1947 und 1951 mit den unterschiedlichen Entwürfen und zugrunde liegenden Ideen dargestellt werden.

A. Niedersachsen unter britischer Besatzung

I. Kriegsende in Nordwestdeutschland

Auf dem Gebiet des heutigen Niedersachsens endete der zweite Weltkrieg am 04. Mai 1945. Auf dem „Victory Hill“ bei Lüneburg nahm der alliierte Oberkommandierende, Feldmarschall Montgomery, die Teilkapitulation der Wehrmacht für die britische Front in

Norddeutschland entgegen.² Die sich den Alliierten darstellende allgemeine Situation beinhaltete eine Vielzahl drängender Probleme. Der deutschen Bevölkerung mangelte es an Wohnraum und Heizmitteln, die größeren Städte waren stark zerstört (z.B. Hannover und Braunschweig zu 52%, Emden zu 74 %). Auch die Verkehrsinfrastruktur befand sich mit gesprengten Brücken, zerstörten Schienensträngen und kaum vorhandenen Treibstoffes in einem verheerenden Zustand.³ Hinzu kamen bis zum 01. April 1950 1,85 Mio. Menschen als Flüchtlinge nach Niedersachsen.⁴ Lediglich die Nahrungsmittelversorgung bewegte sich im Agrarland Niedersachsen auf einem halbwegs stabilen Niveau.⁵

Entsprechend der Ergebnisse der zweiten Quebec-Konferenz im September 1944 fielen die Provinz Hannover und die Länder Braunschweig, Oldenburg und Schaumburg-Lippe in die britische Besatzungszone. Durch die Potsdamer Erklärung vom 06. Juni 1945 übernahmen die Alliierten in Form des alliierten Kontrollrates die Regierungsgewalt in Deutschland.

II. Aufbau und Struktur der Militärverwaltung

Die Spitze der britischen Militärverwaltung bildete die Control Commission for Germany/British Element. Chef dieser auch als Militärregierung genannten Kontrollkommission war der Militärgouverneur. Zur Ausübung ihrer besatzungsrechtlichen Befugnisse auf zonaler und gesamtdeutscher Ebene verfügte die britische Militärregierung über zwei Hauptquartiere. Das Zonenhauptquartier oder Große Hauptquartier (Main-Headquarter) lag zunächst in Bad Oeynhausen mit weiteren Stützpunkten in Münster, Düsseldorf, Kiel und Hannover. Von hier aus wurden die Beschlüsse der Britischen Kontrollkommission und des alliierten Kontrollrates auf zonaler Ebene durchgeführt. Aufgrund dieser Aufgaben wurde diese Dienststelle auch Zonal Executive Office genannt.⁶ Für das zweigleisige Kontrollverfahren unterhielt die Militärregierung einen weiteren Sitz (Advanced Headquarter) für die Britische Kontrollkommission in Berlin Wilmersdorf, um von dort aus in den „Deutschland als Ganzes betreffenden Angelegenheiten“⁷ die Tätigkeit im alliierten Kontrollrat auszuüben, welcher aus Vertretern der vier Besatzungsmächte zusammengesetzt war, die Einheitlichkeit der Besatzungspolitik in den Besatzungszonen zu gewährleisten hatte und auf diese Weise oberstes Gesetzgebungs- und Exekutivorgan in Deutschland war.⁸

Die der Militärregierung untergeordnete Verwaltung war zunächst provisorisch und an militärische Strukturen angelehnt in drei Korpsdistrikte untergliedert, deren Kommandeure exekutive Aufgaben für die Militärregierung wahrnahmen. Das XXX. Corps District war zuständig für die Provinz Hannover und die Länder Oldenburg und Braunschweig. Erst ab dem 15.04.1946 war der Aufbau einer hierarchisch gegliederten Organisation mit einer eigenständigen und von den Korpsdistrikten unabhängigen Besatzungsverwaltung abgeschlossen.⁹ Dabei entstanden die der britischen Kontrollkommission nachgelagerten Provinzialverwaltungen der Region Nord-Rhein/Westfalen in Düsseldorf, der Region Hannover (mit Oldenburg und Braunschweig) in Hannover, der Region Schleswig-Holstein in Kiel und der Region Hamburg in der Hansestadt Hamburg, die zum künftigen Sitz der Militärregierung auserkoren war. Diese provinzialen Dienststellen bestanden aus dem Leiter der jeweiligen Militärverwaltung und einem Beauftragten für zivile Fragen. Den Provinzialmilitärregierungen untergeordnet waren die sogenannten Detachments aufBezirks-, Stadt- und Kreisebene.¹⁰

Hinsichtlich der Organisation lehnte sich die Militärregierung damit an die in West- und Norddeutschland gewachsene Gliederung in Verwaltungsstrukturen preußischer Prägung an. Hieraus ergab sich der Vorteil, dass die britischen Verantwortlichen auf ihrer jeweiligen Ebene einen deutschen Ansprechpartner vorfanden, nachdem die Spitzenstellen neu besetzt und Ämter wieder funktionsfähig waren.

Insgesamt waren Ende 1946 etwa 26.000 Personen in der britischen Militärbürokratie beschäftigt.¹¹

III. Elemente britischer Deutschlandpolitik

Nachdem die wichtigsten Vorbereitungen für das Überleben der Bevölkerung und den wirtschaftlichen Wiederaufbau getroffen waren, wendete sich das Vereinigte Königreich der Demokratisierung und der Re-education,¹² also der demokratischen Bildungsarbeit der deutschen Bevölkerung zur Überwindung des Nationalsozialismus, zu. Hierbei bezog man sowohl die Demokratisierung von Strukturen als auch von Mentalitäten mit ein.¹³ Im Gegensatz zu den Amerikanern, deren Absicht der möglichst schnelle Abzug ihrer Truppen aus Europa war, wollten die Briten Demokratie von der Wurzel an entstehen lassen und waren für dieses Ziel bereit, erhebliche Mengen an Zeit und Ressourcen zu investieren.¹⁴ Die Briten orientierten sich am System des „indirect rule“, welches sich in den Kolonien bewährt hatte und darauf abzielte, einer fortlaufenden Rechtsentwicklung nicht durch die Schaffung neuer Institutionen und Normen vorzugreifen, einheimische Strukturen möglichst lange zu erhalten und so den Wiederaufbau der Demokratie von unten zu bewerkstelligen.¹⁵ Aus diesem Grund zog sich die Bildung von Ländern und die Kodifikation von Verfassungen länger hin, als in der amerikanischen und französischen Zone.¹⁶ Gegenüber den Alliierten setzte Großbritannien insbesondere im Verhältnis zur Sowjetunion zunächst auf Abstimmung. Daher war die britische Vorgehen durch eine „Politik des Abwartens“¹⁷ und „konstruktiven Pragmatismus“¹⁸ gekennzeichnet, der auf das möglichst lange Offenhalten verschiedener Optionen der Deutschlandpolitik abzielte. Zwischen Spätsommer 1945 und Frühjahr 1946 leiteten die Briten eine besatzungspolitische Wende ein, welche die ökonomische Konsolidierung und sicherheitspolitische Stabilisierung der britischen Zone in den Mittelpunkt ihrer Politik stellte.¹⁹ Im Zuge dieser Wende wurden Parteien und Gewerkschaften wieder zugelassen und in Entscheidungsprozesse eingebunden.²⁰ In diesem Zusammenhang wurden zahlreiche Kompetenzen auf die zunehmend effektiv arbeitenden deutschen Stellen übertragen und die Demokratisierung des öffentlichen Raumes vorangetrieben.

Diese Änderung der Deutschlandpolitik war einerseits der zunehmenden Erkaltung der Beziehungen zur Sowjetunion und der sich damit veränderten sicherheitspolitischen Lage und andererseits den anhaltenden wirtschaftlichen Schwierigkeiten geschuldet.

Im Frühjahr 1946 stieß Großbritannien hinsichtlich der Besatzungsverwaltung an die Grenze der eigenen finanziellen Leistungsfähigkeit und war zunehmend von den amerikanischen Verbündeten abhängig. Die Auslandsverschuldung betrug Ende 1945 3,4 Milliarden Britische Pfund.²¹ Der anhaltende Flüchtlingsstrom in die britische Zone verschärfte die Situation weiter, während die eigene Bevölkerung im Vereinigten Königreich unter strenger Kriegsrationierung litt.²² Im Ergebnis akzeptierten die Briten als erste Besatzungsmacht die mögliche Teilung Deutschlands und vollzogen noch vor den Amerikanern den Wechsel von einer prosowjetischen Kooperations- zu einer antisowjetischen Konfrontationspolitik. Die

Furcht vor einer sowjetischen Bedrohung löste damit das britische Sicherheitsbedürfnis vor Deutschland ab.²³

Ab Ende 1946 passten sich Briten und Amerikaner ihre Deutschlandpolitik zunehmend an, was zum Zusammenschluss der beiden Besatzungszonen zum Vereinigten Wirtschaftsgebiet (sog. Bizone) mit Wirkung zum 01. Januar 1947 führte.²⁴

IV. Der Beginn demokratischer und staatsrechtlicher Neuordnung

Aufgrund des faktischen Unterganges Preußens stellte sich bereits 1945 die Frage derNeugliederung des Nordwestdeutschen Raumes.²⁵

Die Forderung nach einem Land Niedersachsen bzw. der Unabhängigkeit des Landes Hannover wurzelt im Verlust der staatlichen Selbstständigkeit des Königreichs Hannover und der Eingliederung als preußische Provinz im Jahr 1866. Aufgrund des Machtwechsels 1933 wurde einem verfassungsgestützten Vorhaben zur Neugliederungjedoch derBoden entzogen.²⁶

Diese Ideen der im Wesentlichen von der Deutsch-Hannoverschen- Partei getragenen und im Dritten Reich im Untergrund aktiven „Niedersächsische Freiheitsbewegung“²⁷ wurden in der Nachkriegszeit insbesondere von den beiden prägenden Figuren der niedersächsischen Nachkriegsgeschichte wieder aufgegriffen; dem „roten Welfen“ Hinrich Wilhelm Kopf (SPD) und dem konservativen Politiker Heinrich Hellwege (NLP = Niedersächsische Landespartei, später DP). Obgleich beide unterschiedlichen politischen Lagern zugehörig, waren sie im Ziel der Bildung des Landes Niedersachsen miteinander verbunden.²⁸

Um die Ordnung aufrechtzuerhalten, ernannte die britische Militärregierung am 24. April 1945 Hubert Schlebusch zum Ministerpräsidenten des Landes Braunschweig, am 16. Mai 1945 Theodor Tantzen zum Ministerpräsidenten des Landes Oldenburg und nach einer kurzen Übergangszeit unter Eberhard Hagemann am 18. September 1945 Hinrich Wilhelm Kopf zum Oberpräsidenten von Hannover.²⁹ Im kleinsten Land Schaumburg-Lippe wurde am 24. Mai 1945 unter der Leitung von Heinrich Bövers eine aus drei Mitgliedern bestehende Landesregierung ernannt.³⁰

Durch das Potsdamer Abkommen am 02. August 1945 einigten sich die Alliierten auf die Wiederzulassung von Parteien und Gewerkschaften, öffentlichen Diskussionen und Versammlungen und einen vorläufigen Grundrechtskatalog, der „die Freiheit der Rede, der Presse und der Religion“ gewährleistete.³¹ Dieser demokratische Neuanfang wurde von der Militärregierung in der britischen Besatzungszone durch die Verordnungen Nr. 10-12 zwischen August und September 1945 umgesetzt.³² Während auf Kreisebene die Parteigründungen auf Basis freiwilliger Mitgliedschaft grundsätzlich zugelassen wurden, bestand bei Zusammenschlüssen auf höherer Ebene das Erfordernis einer besonderen Genehmigung der britischen Militärregierung. Auch die Gründung von Gewerkschaften war nun möglich.³³

B. Der Weg zur Landesentstehung

I. Anfänge deutscher Selbstverwaltung 1. Der Gebietsrat Niedersachsen

Unter den neuen Verwaltungsspitzen auf Provinz- und Landesebene gab es zunächst lediglich inoffiziellen Austausch,³⁴ weshalb die Durchführung der Anordnungen der Militärregierungen schleppend voran kam.³⁵ Bereits im Juni 1945 verfasste Kopf mit anderen Politikern ein an die Militärregierung gerichtetes Manifest, das die Gründung des Landes Niedersachsens vorschlug. Die Absendung des Manifests scheiterte jedoch am Widerstand von Braunschweig und Oldenburg, die zu diesem Zeitpunkt ihre Eigenständigkeit noch nicht aufgeben wollten.³⁶ Der an vereinfachten Verwaltungsstrukturen interessierte britische Provinzialmilitärgouverneur General John Lingham griff jedoch diesen Grundgedanken auf und teilte am 17. September 1945 Hinrich Wilhelm Kopf, Theodor Tantzen und Hubert Schlebusch mit, Hannover, Oldenburg und Braunschweig zur Region Hannover „zum Zwecke der Militärregierung“ zusammenzufassen.³⁷ Als Pendant auf deutscher Seite wurde im Oktober 1945 der Gebietsrat Hannover - Oldenburg - Braunschweig (Hanover Regional Council) eingerichtet, der einerseits die Zusammenarbeit zwischen den Ländern institutionalisierte und andererseits als zentrale Befehlsempfangsstelle für die Militärregierung diente. Kopf wurde zum Vorsitzenden, Tantzen und Schlebusch zu gleichberechtigten Stellvertretern ernannt. Weiterhin wurde die Möglichkeit geschaffen, Befugnisse auf einen Bevollmächtigten mit Sitz in Hannover zu delegieren, wodurch indirekt die Stellung des Oberpräsidenten gegenüber den protokollarisch übergeordneten Ministerpräsidenten gestärkt wurde.³⁸ Am 20. Dezember trat die Hansestadt Bremen dem Gremium bei.

Auf Betreiben von Kopf hin, dem die Bedeutung politischer Symbolik bewusst war, wurde das Gremium Anfang 1946 in „Gebietsrat Niedersachsen“ umbenannt.³⁹ Ab Mai 1946 gab der Gebietsrat das „Amtsblatt fürNiedersachsen“ heraus.⁴⁰

2. Der Zonenbeirat

Auf zonaler Ebene wurde am 15. Februar 1946 mit der Verordnung Nr. 12 der Zonenbeirat (Zonal Advisory Council) eingerichtet. Hierbei handelte es sich um ein die gesamte britische Zone betreffendes Organ, welches direkt der Kontrollkommission untergeordnet war und seinen Sitz in Hamburg hatte.⁴¹ Der Beirat bestand anfangs aus 27 Mitgliedern, die sich aus Vertretern der großen politischen Parteien, den höchsten Verwaltungsbeamten der Provinzen und Länder, Sachgebietsvertretern für bestimmte Fachbereiche sowie Gewerkschafts- und Verbrauchergenossenschaftsvertretern zusammensetzten. Nach der Neubildung der Länder und den ersten Landtagswahlen wurde der Zonenbeirat im Rahmen der Verordnung Nr. 80 im Juni 1947 umorganisiert und auf 37 Mitglieder erweitert,⁴² die von den Landtagen entsprechend ihrer jeweiligen Wahlergebnisse gewählt wurden.⁴³ Der Zonenbeirat war ein Organ, dessen Aufgabe darin lag, die deutschen Stellen bei ihren gesamten Tätigkeiten zu koordinieren und die britische Militärregierung in sämtlichen Fragen von gesamtzonalem Interesse zu beraten. Allerdings wäre es unzutreffend, den Zonenbeirat als legislatives oder exekutives Organ der britischen Besatzungszone zu bezeichnen. Auch sollte die Entwicklung des Zonenbeirates nie zu einem Zonenparlament führen. Stattdessen war sowohl von deutscher als auch von britischer Seite der provisorische Charakter des Beirates von vornherein unstrittig, dessen langfristiges Ziel die Errichtung einer zentralen, demokratischen und bundesstaatlich organisierten Staatsgewalt war.⁴⁴

3. Die Zonenzentralämter

Darüber hinaus gab es in der britischen Besatzungszone rund 50 zeitbedingte zonale Dienststellen, die zunächst als deutsche Hilfsorgane der einzelnen Fachabteilungen der Kontrollkommission ausgestaltet waren.

[...]

¹ Loebel, Niedersachsen - junges Land mit altem Namen.

² Vgl.: Schneider, Niedersachsen 1946, S. 26.

³ Vgl.: Brosius in: Niedersächsische. Geschichte, S. 602.

⁴ Vgl.: Schneider in: Nachkriegszeit inNiedersachsen, S. 53.

⁵ Vgl.: von derBrelie-Lewien/Grebin in: Nachkriegszeit i. Nds., S. 63.

⁶ Vgl.: Klein, Neues deutsches Verfassungsrecht, S. 75.

⁷ Art. 1, 3 des Abkommens über Kontrolleinrichtungen in Deutschland, vom 14.11.1944.

⁸ Vgl.: Frotscher/Pieroth, Verfassungsgeschichte, S. 345.

⁹ Vgl.: Rebe, Verfassung und Verwaltung des Landes Niedersachsen, S.24f.

¹⁰ Vgl.: Schneider, Britische Besatzungspolitik 1945, S. 87 ff.

¹¹ Vgl.: Thies in: Die Deutschlandpolitik Großbritanniens und die Britische Zone 1945-1949, S. 37 ff., 41.

¹² Der Begriff stammt aus einer Rede im House of Lords von Viscount Cecil of Chelwood. Vgl.: Welch, British political re-education, S. 243.

¹³ Vgl.: lLe/cA,Britishpolitical re-education, S. 247.

¹⁴ Vgl.: Schnakenberg, Democray-building, S. 47.

¹⁵ Vgl.: Rudzio, Die Neuordnung des Kommunalwesens in der Britischen Zone, S. 33; vgl.: Jürgensen, Die Gründung des Landes Schleswig-Holstein nach dem ZweitenWeltkrieg, S. 78.

¹⁶ Vgl:.Rebe, S. 45ff.

¹⁷ Schneider, Niedersachsen 1945, S. 44 f.

¹⁸ Latour/Vogelsang, Okkupationund Wiederaufbau, S. 33.

¹⁹ Vgl.: Heydemann in: Großbritannien : Geschichte - Politik - Wirtschaft - Gesellschaft, S. 364.

²⁰ Vgl.: Röhrbein in: Landesgeschichte im Landtag S. 177.

²¹ Vgl.: Deighton, The Impossible Peace: Britain, the Division of Germany and the Origins of the Cold War, S. 85.

²² Vgl.: Heydemann, S. 364.

²³ Vgl.: Steininger, Deutsche Geschichte 1945 - 1961, S. 167 ff.

²⁴ Vgl.: Pünder, Das Bizonale Interregnum, S.51 ff.

²⁵ Vgl.: Imgart in: Niedersächsisches Staats- und Verwaltungsrecht, S. 22.

²⁶ Vgl.: Aschoff in: Nachkriegszeiti. Nds., S. 73 ff.

²⁷ Schmidt, HeinrichHellwege, dervergessene Gründervater, S. 44 ff.

²⁸ Vgl.: Ehrich, HeinrichHellwege, S. 48 f.

²⁹ Vgl.: Schneider, Niedersachsen 1945, S. 32 ff.

³⁰ Vgl.: Matull in: Das Land Niedersachsen, S. 12.

³¹ AmtsblattdesKontrollratesinDeutschland,Ergänzungsblatt Nr. 1, S. 15.

³² Vgl.: Amtsblatt der Militärregierung Deutschland - Britisches Kontrollgebiet (ABl.MilReg.), S. 9, 11, 12.

³³ Vgl.: VO Nr. 12, Abs. 1, ABI. MilReg., S. 12.

³⁴ Vgl.: Jürgensen, Elemente britischer Deutschlandpolitik ,S. 77.

³⁵ Vgl.: Kühne in: Staats- und Verwaltungsrecht für Niedersachsen, S. 48.

³⁶ Vgl.: Eckhardt, Oldenburg und die Gründung des Landes Niedersachsen, S. 31.

³⁷ Schneider, Britische Besatzungspolitik 1945, S. 99.

³⁸ Vgl.: Loge/sa«g,HinrichWilhelmKopfundNiedersachsen, S. 59.

³⁹ Vgl.: Barmeyer in: Nachkriegszeit in Niedersachsen, S. 18 f.

⁴⁰ Vgl.: Imgart in: Niedersächsisches Staats- und Verwaltungsrecht, S. 23.

⁴¹ Vgl.: Klein, S. 79 ff.

⁴² Vgl.: ABI. MilReg., S. 565.

⁴³ Vgl.: Dorendorf DerZonenbeiratderbritischbesetztenZone, S. 38.

⁴⁴ Vgl.: Dorendorf, S. 26 f.