Chinesische Entwicklungshilfe in Afrika

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Formen von Entwicklungshilfe
2.1 Official Development Assistance(ODA)
2.2 Other Official Flows(OOF)

3. Instrumente chinesischer Entwicklungshilfe in Afrika

4. Motive für chinesische Finanzunterstützung in Afrika
4.1 Strategische Diplomatie
4.2 Ökonomische Gründe
4.3 Außendarstellung der chinesischen Ideologie und Werte

5. Auswirkungen für die afrikanischen Empfängernationen
5.1 Infrastruktur
5.2 Vorwurf: Schuldenfalle
5.3 Vorwurf: China verschlimmere die Menschenrechtssituation und unterbinde demokratische Bestrebungen in Afrika

6. Angola Mode und der Bau des Bui Damms in Ghana

7. Bewertung der chinesischen Behauptung des „beidseitigen Vorteils“

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Die chinesische Infrastrukturfinanzierung in Afrika aufgeteilt in die verschiedenen Sektoren

Abb. 2: Infrastrukturfinanzierung in Afrika, aufgeteilt in Quellen

Abb. 3: Das chinesische Investment Modell in Angola

1. Einleitung

„The world can truly achieve peace, stability and prosperity only if developed countries and developing countries enjoy common development”, so der ehemalige Staatspräsident Chinas Hu Jintao (zit. nach Shelton 2009: 257). Bereits hier sticht die Bedeutung beidseitiger Partnerschaft hervor, die in der chinesischen Entwicklungszusammenarbeit mit den Nationen des afrikanischen Kontinents betont wird. Auch in Chinas Weißbuch zum Engagement in Afrika heißt es, dass die Entwicklungshilfe chinesischer Art auf den Prinzipien der Gleichheit, gemeinsamer Entwicklung und des beidseitigen Nutzens basiert (Cemiloğlu 2015).

Chinas ökonomische und politische Verstrickung in Afrika ist eine der bedeutsamsten Entwicklungen für den Kontinent in den letzten Jahrzehnten. So ist China durch die Intensivierung der Beziehungen zum wichtigsten Handelspartner der afrikanischen Länder geworden. Während im Jahr 1997 noch Handel mit einem Volumen von geschätzten US$5 Milliarden stattfand, stieg diese Zahl in den darauffolgenden zehn Jahren auf US$74 Milliarden und erreichte 2014 den bisherigen Höhepunkt mit über US$200 Milliarden (Taylor 2009; Huber / Senn 2018).

Eine neue Struktur erhielt die sino-afrikanische Partnerschaft durch das Forum für China-Afrika Kooperation (FOCAC), das erstmals im Jahr 2000 ¹ stattfand. Dort einigten sich alle Parteien auf eine „neue Art strategischer Partnerschaft“, inklusive einer Verdoppelung der chinesischen Entwicklungshilfe in Höhe von US$1 Milliarde und der Gründung des China-Afrika Entwicklungsfonds (Taylor 2009).

Zentrales Untersuchungsthema der vorliegenden Arbeit ist die Überprüfung, inwiefern Chinas Behauptung, das chinesische Engagement in Afrika führe zu Vorteilen auf beiden Seiten, der Realität entspricht.

„China“ steht in dieser Arbeit für die Volksrepublik China, nicht die Republik China (Taiwan). In Kapitel 4.1 wird auf die Bedeutung dieser Unterscheidung genauer eingegangen. Auch wenn die Bezeichnung „Afrika“ hinsichtlich der Heterogenität in Bezug auf die Größe der Volksökonomien, des Kooperationsgrades mit China und anderen Variablen häufig zu generell erscheint, wird weiterhin von „den afrikanischen Ländern“ oder „Afrika“ die Rede sein. In Fällen, in denen eine genauere Spezialisierung erforderlich ist, werden betroffene Staaten gesondert benannt.

Zunächst wird erläutert, welche Kriterien erfüllt sein müssen, damit Finanzunterstützungen in die Kategorie der offiziellen Entwicklungshilfe nach Definition der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) fallen. Anschließend gibt diese Arbeit einen Überblick über die Finanzinstrumente, die die Volksrepublik verwendet, um ihr finanzielles Engagement in Afrika zu intensivieren. Das nächste Kapitel widmet sich drei Gründen für Chinas Präsenz Afrika. Die Folgen der Kooperation für die afrikanischen Empfängerstaaten werden danach behandelt. Abschließend wird die Struktur der Abwicklung eines speziellen Engagements Chinas erläutert und ein konkretes Fallbeispiel aus Ghana präsentiert, um zum Schluss eine Antwort auf die dieser Arbeit zugrunde liegende Frage geben zu können.

2. Formen von Entwicklungshilfe

Die Finanzierung von globaler Entwicklungshilfe kann entweder über den privaten oder den öffentlichen Sektor geschehen. Im Folgenden werden zwei Kategorien der Finanzierung aus letzterem beschrieben.

Zur Erklärung der hier verwendeten Begriffe aus dem Bereich der Entwicklungshilfe werden jeweils die Definitionen des Development Assistance Committee² (DAC) der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) herangezogen.

2.1 Official Development Assistance (ODA)

Das DAC der OECD definiert Official Development Assistance als „staatliche Hilfe, die die wirtschaftliche Entwicklung und Wohlfahrt der Entwicklungsländer fördert“ (OECD 2019: 1). ODA gilt als Hauptfinanzierungsquelle für Entwicklungshilfe von westlichen Staaten und Instituten.

ODAs werden von offizieller Stelle – beispielsweise von der Regierung eines Landes – zur Verfügung gestellt. Sie müssen mit Vorzugsbedingungen ausgestattet sein – z.B. in Form von Zuschüssen oder zinsgünstigen Krediten – und mit dem Ziel verabschiedet sein, die ökonomische Entwicklung und Wohlfahrt des Empfängerlandes zu fördern. Als zinsgünstige Kredite oder Kredite mit Vorzugsbedingungen gelten den Standards des DAC nach jene Kredite mit einem Zuschusselement von 45 Prozent, wenn sie an Least Developed Countries³ (LDC) oder Low-Income Countries⁴ (LCI) gehen, jene Kredite mit einem Zuschusselement von 15 Prozent, wenn sie an Lower Middle-Income Countries⁵ (LMIC) gehen und jene Kredite mit einem Zuschusselement von 10 Prozent, wenn sie an Upper Middle-Income Countries⁶ (UMIC) gehen (ebd. S. 6).

Es kommt nur eine begrenzte Auswahl an Ländern in Frage die ODA-Mittel erhalten können. Alle drei Jahre aktualisiert das DAC die Liste der zum Empfang berechtigten Nationen (ebd. S.1).

2.2 Other Official Flows (OOF)

Other Official Flows werden vom DAC als finanzielle Transaktionen des offiziellen Sektors beschrieben, die die Kriterien der ODA nicht erfüllen. Dazu zählen Zuschüsse an Entwicklungsländer zu repräsentativem oder kommerziellem Zweck, bilaterale Kredite zur Entwicklungsförderung, welche jedoch ein Zuschusselement von weniger als 25 Prozent haben sowie bilaterale Kredite, die – unabhängig von der Höhe des Zuschusselements – exportfördernd sind (OECD).

Da die Volksrepublik China nicht Mitglied der OECD und damit auch nicht im DAC ist, muss sie die Richtlinien zur Einordnung der Finanzunterstützung nicht einhalten. Jedoch ist es „sehr wahrscheinlich“, dass China die gleichen Richtwerte für ihre eigenen Unterstützungsausgaben verwendet (Bräutigam 2008).

3. Instrumente chinesischer Entwicklungshilfe in Afrika

Der Großteil (knapp 40 Prozent) der chinesischen Entwicklungshilfe, wird vom Handelsministerium Chinas in Form von Zuschüssen (ODA) zu Verfügung gestellt (Bräutigam 2011). Diese sollen den Empfängerländern zum Beispiel dabei helfen, Krankenhäuser, Schulen, preiswerten Wohnraum oder auch Brunnen und Wasserversorgungsanlagen zu bauen (State Council 2011). Chinesische Behörden gehen davon aus, dass etwa 90 Prozent der Zuschüsse im Laufe der Zeit abgeschrieben werden (Reisen 2007).

Daneben sollen zinsfreie Kredite (ODA) dazu dienen, die Empfängerländer beim Bau öffentlicher Einrichtungen und Projekten zur Verbesserung der Lebensgrundlage der Menschen zu unterstützen. Die Laufzeit solcher Kredite beträgt in der Regel 20 Jahre. Davon sind fünf Jahre für die Inanspruchnahme, fünf Jahre als rückzahlungsfreie Zeit und anschließend weitere zehn Jahre für die Rückzahlung der Kredite vorgesehen (State Council 2011).

Seit dem Jahr 2000 erlässt China verschuldeten Staaten in ausgewählten Fällen die Rückzahlung fälliger Kreditschulden (Bräutigam 2011). Im Rahmen dieses Schuldenerlassprogrammes (ODA) storniert die Volksrepublik entweder die Rückzahlungen gänzlich – insbesondere für jene Staaten mit engen diplomatischen Beziehungen zu China – oder verlängert die Rückzahlungsfristen in bilateralen Gesprächen (State Council 2011).

Zinsgünstige Kredite bzw. Kredite mit Vorzugsbedingungen (ODA) werden nur für größere Projekte mit einem Mindestvolumen von RMB ⁷ 20 Millionen, umgerechnet ca. US$2,4 Millionen eingesetzt, die mindestens zur Hälfte mithilfe des Einsatzes von chinesischen Gütern entstehen. Zudem müssen hierbei chinesische Baufirmen involviert sein (Bräutigam 2011). Dies betrifft vor allem große und mittlere Infrastrukturprojekte oder auch die Bereitstellung von Fabriken, Industriemaschinen und technischen Dienstleistungen. Solche Projekte sollen sowohl wirtschaftlichen als auch sozialen Nutzen hervorbringen. Vergünstigte Kredite werden in der Regel von der China Exim-Bank am Kapitalmarkt aufgenommen. Die Differenz zu den Referenzzinsen der chinesischen Volksbank wird vom Staat in Form von finanzieller Subvention ausgeglichen (State Council 2011). Diese Kredite weisen einen festen Zinssatz von zwei bis drei Prozent auf und haben eine Laufzeit von 15 bis 20 Jahren, inklusive einer fünf bis sieben Jahre dauernden rückzahlungsfreien Zeit, in der nur die Zinsen gezahlt werden müssen (Jin et al 2018).

Neben zinsgünstigen Krediten mit langfristiger Laufzeit bietet die China Exim-Bank sowohl kurzfristige Kredite für chinesische Exporteure (Export Sellers´ Credit; OOF), um deren Verkauf ins Ausland zu fördern, als auch langfristige Kredite für ausländische Importeure chinesischer Güter (Export Buyers´ Credit; OOF) an. Nur ein kleiner Teil der Export Buyers´ Credits sind mit einem Zinssatz von zwei bis drei Prozent vergünstigt. Der Großteil dieser langfristigen Kredite wird zu LIBOR plus⁸ angeboten. Die niedrigste Zinsrate liegt dabei bei LIBOR plus einem Prozent Aufschlag (Bräutigam 2011).

Außer der China Exim-Bank gibt auch die China Development Bank (CDB) Darlehen an afrikanische Länder aus. Diese Darlehen erfüllen die Kriterien von Official Development Assistance des DAC nicht und stellen damit auch keine offizielle Entwicklungshilfe dar, da sie zu marktüblichen Konditionen (LIBOR plus) ausgestellt werden (Bräutigam 2011). Den Angaben des Chefökonoms der CDB, Liu Yong, zufolge erstrecken sich die Darlehen der Bank auf über US$50 Milliarden, wodurch knapp 500 Projekte in 43 afrikanischen Staaten finanziert werden konnten (Qingqing 2018).

Zuletzt profitieren insbesondere die sogenannten „Drachenkopf“-Unternehmen – also chinesische Firmen, denen die Regierung das Potenzial nachsagt, zu multinationalen Konzernen zu wachsen – von strategischen Kreditlinien⁹ der CDB und der Exim-Bank. So erhielten die beiden miteinander konkurrierenden Telekommunikationsunternehmen ZTE und Huawei Kredite mit einem Gesamtvolumen von US$55 Milliarden von diesen beiden Banken, um deren Auslandsgeschäfte zu unterstützen (Bräutigam 2011).

4. Motive für chinesische Finanzunterstützung in Afrika

In diesem Kapitel werden die Gründe des Finanzengagements aus Sicht der chinesischen Regierung betrachtet. Zunächst wird anhand zweier Beispiele dargestellt, wie China diplomatisch und politisch von den Kooperationen profitiert. Anschließend werden die wirtschaftlichen Aspekte inklusive des chinesischen Bedarfs an afrikanischen Rohstoffen untersucht, bevor zuletzt veranschaulicht wird, wie die Volksrepublik durch die Beziehungen zu Afrika in seiner Darstellung auf der Weltbühne profitieren kann.

4.1 Strategische Diplomatie

Während der letzten drei Jahrzehnte erhöhte die Volksrepublik China ihre Bemühungen, starke Staat-zu-Staat -Beziehungen mit den Ländern Afrikas aufzubauen und zu verbessern (Eisenman 2008). Dabei verfolgt China eine andere Strategie als viele europäische Staaten und die USA. Während diese dazu neigen, afrikanische Nationen als zweitrangige Partner zu betrachten und Entwicklungshilfe in „Geber-Nehmer-Kategorien“ zu denken, unterhält die Volksrepublik robuste und gegenseitige Partnerschaften. China ist in Afrika vor allem interessiert, „loyale Freunde“ zu gewinnen, die die VRC in ihren Bestrebungen unterstützen und ihre Unterstützung auch in internationalen Foren ausdrücken (Rotberg 2008). Für die Loyalität dieser Staaten ist China bereit einen hohen Preis zu zahlen. Untersuchungen von AidData haben ergeben, dass eine direkte, kausale Verbindung zwischen der Entwicklungszusammenarbeit Chinas mit Staaten und deren Abstimmung in internationalen Gremien zu Gunsten Chinas besteht. AidData behauptet, dass Länder, wenn sie nur zehn Prozent häufiger als zuvor mit China abstimmen würden, durchschnittlich eine Erhöhung der offiziellen Entwicklungsunterstützung um 86 Prozent erhalten würden. Somit haben wenig entwickelte Länder einen Anreiz gleichförmig mit der VRC abzustimmen. Wenn beispielsweise Ruanda seine Übereinstimmungsquote mit China in solchen Abstimmungen von derzeit 67 Prozent auf 93 Prozent anheben würde, stiegen die Hilfszahlungen dadurch um 289 Prozent (The Economist 2016).

Während China bei der Vergabe der Unterstützung tatsächlich weder darauf achtet, dass in den Empfängerländern demokratische oder menschenrechtliche Standards eingehalten werden, oder dass besondere ökonomische Strukturanpassungsprogramme vorgenommen werden, ist es für die Volksrepublik neben einem identischen Abstimmungsverhalten in internationalen Foren unabdingbare Voraussetzung, dass die Regierungen der afrikanischen Empfängernationen die Ein-China-Politik anerkennen (Gieg 2010). Die Ein-China-Politik definiert den Standpunkt der VRC und zielt darauf, die Beziehungen Taiwans zur Weltgemeinschaft zu unterbinden und sicherzustellen, dass „China“, einschließlich Taiwan, von der Kommunistischen Partei in Peking regiert wird und nicht von der Regierung der Republik Chinas (Taiwan) in Taipeh (Taylor 2009). Die Regierung Taiwans hingegen sieht die Volksrepublik als Teil der Republik Chinas an. Peking unterhält daher keine diplomatischen Beziehungen zu Staaten, die die Ein- China-Politik der Volksrepublik nicht anerkennt (Cieschinger 2017). Obwohl insbesondere in den frühen 1990er Jahren einige afrikanische Staaten – darunter strategisch bedeutende Nationen wie z.B. Senegal – diplomatisch wie auch ökonomisch Taiwan näher standen, gelang es der VRC durch ein Zusammenspiel aus einer gezielten Annäherungspolitik, wirtschaftlichen Anreizen sowie steigendem internationalem Einfluss beinahe alle Staaten Afrikas¹⁰ auf ihre Seite zu ziehen (Eisenman 2008).

4.2 Ökonomische Gründe

Chinas wirtschaftlicher Aufstieg transformierte das Land von einem Exporteur zu einem Importeur von Rohstoffen und Mineralien mit einem großen Bedarf an diesen. China ist beispielsweise der Verbrauch eines Drittels der globalen Stahlproduktion, 40 Prozent des weltweiten Zementverbrauches und 20 Prozent des Kupferverbrauchs zuzuschreiben. Der Rohstoff jedoch, an dem China das größte Interesse zeigt und deshalb Besorgnis in der westlichen Staatenwelt hervorruft, ist Öl (Taylor 2016). Seit 1993 ist die VRC auf Ölimporte angewiesen. Im Jahr 2000 importierte China etwa 1,5 Millionen Barrel Rohöl pro Tag. Ende 2018 lag diese Zahl bereits bei über 9,2 Millionen Barrel (CEIC 2019). Angola ist dabei Chinas drittwichtigster Importeur nach Russland und Saudi-Arabien (Workman 2018). Nach Angolas 27 Jahre andauerndem Bürgerkrieg, der 2002 ein Ende fand, benötigte das Land Investitionen, um sich wieder aufbauen zu können. Um einen Teil des chinesischen Ölbedarfs abzusichern, gewährt die VRC Kredite für Infrastrukturprojekte, die das westafrikanische Land durch Ölexporte in die Volksrepublik absichert (Cemiloğlu 2015).

Dabei soll betont werden, dass der Vorwurf, China sei ausschließlich in afrikanische Staaten mit hohem Vorkommen an natürlichen Ressourcen investiert, nicht haltbar ist. Die Volksrepublik gewährt jedem afrikanischen Sub-Sahara-Land Entwicklungshilfe, das die Ein- China-Politik verfolgt und verteilt die Zuschüsse und zinslosen Darlehen des Handelsministeriums gleichmäßig unter den Staaten (Bräutigam 2009a).

Neben dem Import von Rohstoffen aus Afrika profitiert China auch durch den Export chinesischer Produkte und Dienstleistungen nach Afrika. Grund dafür ist in vielen Fällen das System der „gebundenen Entwicklungshilfe“. Diese verpflichtet die Empfänger, für ein gegebenes Projekt Güter und Dienstleistungen des Gebers zu verwenden. Dadurch neigen Geber dazu, besonders jene Projekte zu unterstützen, die einen hohen Importgehalt aufweisen. Somit fließt ein Teil der Projektfinanzierung direkt in Unternehmen des Geberlandes, was die Hilfe weniger effektiv werden lässt (Bräutigam 2009a). Länder, die Zuschüsse und zinsfreie Darlehen des chinesischen Handelsministeriums erhalten, um Projekte zu realisieren, sind also verpflichtet, chinesische Firmen und Güter für die Umsetzung zu verwenden, die wiederum wirtschaftlich von der Auftragsvergabe profitieren. Nur in Ausnahmefällen kann das Handelsministerium die Erlaubnis erteilen, lokale (oder aus Drittländern stammende) Güter und Dienstleistungen zu beziehen. Auch die offiziellen Richtlinien der Exim-Bank zu vergünstigten Hilfszahlungen besagen, dass 50 Prozent der Lieferanten der zu importierenden Güter und Dienstleistungen chinesische Unternehmen sein sollen und auch die Hälfte des benötigten Inputs aus China bezogen werden muss (Bräutigam 2009a).

Im Jahr 2008 exportierte China Equipment, Maschinen und Konsumgüter im Wert von über US$50 Milliarden in afrikanische Länder. Zur selben Zeit setzten chinesische Bauunternehmen etwa US$20 Milliarden um und besaßen die Rechte zu weiteren Projekten in Afrika mit einem Umsatzvolumen von US$39,6 Milliarden (ebd.).

4.3 Außendarstellung der chinesischen Ideologie und Werte

Die Volksrepublik beschränkt sich in ihren Investitionen in Afrika nicht ausschließlich auf Finanz- oder Infrastrukturprojekte, die einen direkten Vorteil – z.B. in Form von Zinserträgen, Rohstoffzahlungen, Auftragsvergabe etc. – für chinesische Firmen und Institutionen einbringen. China setzt vermehrt darauf, sein wirtschaftliches Engagement in Afrika mit „Soft Power“ zu unterstützen (Kolonko 2014). Dies bezeichnet die Fähigkeit eines Staates, seine Ziele im Gegensatz zu „Hard Power“ nicht durch Zwang oder Androhung militärischer Gewalt, – z.B. den Bau der ersten Militärbasis im Ausland in Dschibuti – sondern durch kulturelle Attraktivität und seine politischen Ideen, ausgedrückt durch die außenpolitische Strategie, und der daraus resultierenden Außendarstellung, zu erreichen (Hartig 2010).

Eine Methode, um ihr Image im Ausland zu verbessern und ihre Kultur der Bevölkerung anderer Staaten näher zu bringen, identifizierte die VRC darin, sogenannte Konfuzius-Institute in vielen Städten auf der ganzen Welt aufzubauen (ebd.). Konfuzius-Institute – nach dem chinesischen Philosophen Konfuzius benannt – sind Kultureinrichtungen, deren Ziel es ist, die chinesische Sprache und Kultur zu vermitteln. Seit der ersten Gründung eines solchen Instituts im Jahr 2004 in Seoul, Südkorea, wuchs die Anzahl auf über 500 Einrichtungen weltweit, davon 47 in Afrika¹¹ (Konfuzius-Institut München o.D.; Kolonko 2014).

Daneben sind Stipendien an afrikanische Studenten für chinesische Universitäten ein weiteres Instrument, das von der Regierung gewünschte Bild Chinas zu vermitteln. Während im Jahr 2003 weniger als 2.000 Afrikaner – ca. zwei Prozent aller ausländischen Studenten – an chinesischen Hochschulen studierten, stieg diese Zahl in den folgenden 15 Jahren auf über 60.000 Studierende an, das entspricht ca. 14 Prozent aller ausländischen Studenten (Breeze 2017). Bis 2015 sollten von diesen etwa 18.000 Studenten mit Vollstipendien ausgestattet werden (Kolonka 2014).

[...]

¹ Weiter Konferenzen folgten im Abstand von drei Jahren bis zuletzt im Juni 2018.

² Ausschuss für Entwicklungshilfe

³ Am wenigsten entwickelte Länder

⁴ Volkswirtschaften mit einem Bruttonationaleinkommen (BNE) pro Kopf von maximal US$995 (Weltbank)

⁵ Volkswirtschaften mit einem BNE pro Kopf zwischen US$996 und US$3.895 (Weltbank)

⁶ Volkswirtschaften mit einem BNE pro Kopf zwischen US$3.896 und US$12.055 (Weltbank)

⁷ Die Währung der Volksrepublik China: Renminbi (RMB)

⁸ Der London Interbank Offered Rate (LIBOR) dient als weltweit akzeptierter Leitzins, der die Darlehenskosten angibt (finanzen.net).

⁹ Der Kreditnehmer kann bis zu einer bestimmten Obergrenze und innerhalb eines bestimmten Zeitraums nach Belieben Kredite bei der Bank aufnehmen. Nach Ablauf der Kreditlinie muss der Kreditnehmen sämtliche Kredite mitsamt nicht gezahlten Zinsen zurückzahlen (Wilkinson 2013).

¹⁰ Von ursprünglich 30 afrikanischen Staaten, die diplomatische Beziehungen zu Taiwan unterhielten, halten heute lediglich Burkina Faso, Sao Tomé & Príncipe und Swasiland an den Beziehungen zu der Republik China fest (Sander; Oneko 2016).

¹¹ Stand: 2014