Parteienfinanzierung aus finanztheoretischer Sicht am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland

Inhalt

Einleitung

1. Die Einbindung der Parteien in den politischen Prozess und ihre Stellung im politischen System – Grundlage für eine staatliche Parteienfinanzierung

2. Das System der bundesdeutschen Parteienfinanzierung – Regelungen und Probleme

3. Finanztheoretisch geleitete Parteienfinanzierung als ökonomisches Ideal
3.1 Ökonomische Grundprinzipien zur Herleitung einer finanztheoretisch geleiteten Parteienfinanzierung
3.1.1 Private und kollektive Güter
3.1.2 Theorie der Parafiski
3.2 Das Paradigma einer finanztheoretisch geleiteten Parteienfinanzierung

4. Parteienfinanzierung in Deutschland – Ein ökonomisches System?

Schlussbemerkung

Bibliographie

Einleitung

Das Mitwirken politischer Parteien am Regierungsprozess, die Möglichkeit der Wahl von Parteien und die Vertretung unterschiedlicher Interessen durch Parteien gehört ohne Zweifel zu einer der wichtigsten Partizipationsmöglichkeiten der Bürger am politischen Geschehen. Parteien sind als Element des politischen Systems beispielsweise in der Bundesrepublik Deutschland nicht nur im Grundgesetz verankert, sie gehören auch zur politischen Kultur des Landes.

Die Notwendigkeit einer fairen Parteienfinanzierung richtet sich entscheidend nach der Bedeutung von Parteien für den Regierungsprozess.

Die Finanzierung von politischen Parteien muss ihren Funktionen gerecht werden, aber welche öffentlichen Funktionen erfüllen Parteien genau, welche privatwirtschaftlichen Strukturen gibt es daneben bei Parteien und welche Regelungen einer ökonomisch sinnvollen Finanzierung müssten entsprechend greifen?

In dieser Ausarbeitung wird der Frage nachgegangen, in wie weit die Finanzierungspraxis politischer Parteien ökonomischen Prinzipien folgt. Dabei wird der Schwerpunkt auf die finanztheoretische Betrachtung von Parteienfinanzierung anhand eines Paradigmas gelegt und auf die Parteienfinanzierung in Deutschland, als ein Land westlichen Demokratieverständnisses mit einer ausgeprägten Parteienstruktur, adaptiert.

„Mit der Feststellung, dass Parteien nun einmal zwangsläufig ökonomische Ressourcen benötigen, [...] ist natürlich noch nichts darüber ausgesagt, wie, das heißt mit welchen Finanzierungsformen, sie sinnvollerweise ausgestattet werden sollen“^[1]. Gregor van der Beek liefert damit den Ansatz, der im Folgenden verfolgt werden soll: die Überprüfung, ob das aktuell angewendete System der Parteienfinanzierung in Deutschland den ökonomischen Prinzipien und finanztheoretischen Überlegungen Rechnung trägt. Das Parteienfinanzierungssystem der Bundesrepublik ist unter finanztheoretischer Sichtweise wenig diskutiert. Studien, die sich ausschließlich mit der Finanzierung von Parteien beschäftigen, sind wenig verbreitet. Offenbar finden ökonomische Überlegungen dazu wenig Interesse. Welcher Bürger fragt sich schon, ob die Finanzierung von Parteien wirtschaftlich richtig ist? In Anbetracht der Tatsache, dass Parteienfinanzierung allein aus staatlichen Mitteln jährlich für die großen Parteien etwa 16 Millionen Euro pro Partei kostet^[2], ist dieses Desinteresse verwunderlich. Finanztheoretisch geleitete, normative Untersuchungen sind die Ausnahme.

Es wird im Folgenden nun zunächst kurz geklärt, über welche rechtlichen Grundlagen die staatliche Finanzierung von Parteien in Deutschland geregelt ist.

Es wird die Frage erörtert, warum politische Parteien überhaupt Anspruch auf staatliche Förderung haben und welche Finanzierungspraxis heute Anendung findet. Dabei werden nicht nur die gültigen Regelungen vorgestellt, sondern auch die damit verbundenen Probleme in Ansätzen diskutiert.

Zur Klärung, wie Parteienfinanzierung aus finanztheoretischer Sicht sinnvoll ist, werden zunächst einige Grundprinzipien der Ökonomie beleuchtet, bevor dann ein finanztheoretisch geleitetes Exempel für die Finanzierung von politischen Parteien vorgestellt, und im Hinblick auf die bundesdeutsche Parteienfinanzierungspraxis diskutiert wird.

Dabei werden Parteien als parafiskalische Institutionen, die als Akteure auf öffentlichen und privaten Märkten operieren, betrachtet und beschrieben.

Vor allem die Funktionen und Leistungen von Parteien werden finanztheoretisch analysiert und auf ökonomische Prinzipien übertragen. Dabei wird die Frage nach den Gütern der Parteien und ihrer Gutspezifik im Vordergrund stehen. Hieraus ergibt sich ein normativer Ansatz, der auf das System der Parteienfinanzierung in Deutschland übertragen wird. Gregor van der Beek liefert dazu den wesentlichen Ansatz. Seine Überlegungen bilden den Grundpfeiler der finanztheoretischen Ausführungen in dieser Ausarbeitung.

1. Die Einbindung der Parteien in den politischen Prozess und ihre Stellung im politischen System – Grundlage für eine staatliche Parteienfinanzierung

Auf internationaler Ebene ist es nicht selbstverständlich, dass Parteien staatlich finanziert werden. In vielen Nationen findet keine staatliche Parteienfinanzierung statt, oft werden Parteien ausschließlich über Spenden finanziert. Die Frage, wie Parteien finanziert werden müssen, ergibt sich aus den Funktionen und Aufgaben der Parteien, nicht aus ihrer bloßen Existenz. Es gilt daher zu klären, wie Parteien in ein jeweiliges Regierungssystem eingebunden sind. Daraus leitet sich dann die Praxis der Finanzierung in aller Regel ab.

In der Bundesrepublik Deutschland hängt die Notwendigkeit einer Parteifinanzierung aus öffentlicher Hand eng mit dem Demokratiegedanken zusammen:

„[E]s [ist] nicht mehr als ein Allgemeinplatz, dass Parteien unentbehrlicher Bestandteil von Demokratien

westlichen Typs sind. So war der Ruf nach Demokratisierung in den ehemals sozialistischen Staaten [...]

geradezu synonym mit der Forderung nach Zulassung von freien Parteien. Besteht also bei allem Dissens

über die politischen Spektren hinweg Einigkeit über die Notwendigkeit von politischen Parteien für

demokratisches Gemeinwesen, so ergibt sich unmittelbar das Erfordernis, ihnen eine ökonomische

Basis zuzugestehen. “^[3]

Somit regelt die Einbindung der Partei (als einer der Pfeiler der Demokratie) in den Regierungsprozess die Frage nach der staatlichen Finanzierung.^[4] Dabei werden die Parteien durch „Art. 21 GG [...] in die Verfassung [einbezogen], sie aber nicht zu Staatsorganen im eigentlichen Sinne [erhoben]“^[5]. Parteien sind weitgehend unabhängig, solange sie demokratischen Grundprinzipien entsprechen. Die Finanzierung der Parteien kann durchaus aber aus staatlichen Mitteln erfolgen, da Parteien als Institutionen gesehen werden können, die öffentliche Aufgaben erfüllen. Daher sind sie berechtigt, steuerähnliche Abgaben zu fordern, und entsprechen damit der Definition von Parafiski.^[6]

Die „zentrale Rolle im politischen Prozeß“^[7] ist sowohl im Grundgesetz als auch im Parteiengesetz über die Definition von Parteiaufgaben begründet.

Artikel 21 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes schreibt den Parteien die wesentlichste Funktion zu, die eine staatliche Finanzierung rechtfertigt: „Die Parteien wirken an der politischen Willensbildung des Volkes mit.“ Unter Heranziehung des Artikels 20 Absatz 2 Satz 1 ist die einflussreiche Funktion der Parteien, was die Willensbildung des Volkes im Bezug auf den Regierungsprozess angeht, zu verstehen: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“ Allein aus diesem, durch die Verfassung gewollten Umstand, lässt sich die Notwendigkeit erschließen, mit der Parteienfinanzierung als parafiskalisch einzustufen ist.

„Im Zusammenhang mit der politischen Willensbildung ist also stets nur eine Mitwirkung möglich. Der Prozeß ist dadurch gekennzeichnet, daß stets mehrere Personen und Faktoren ihn beeinflussen. Die Mitwirkung mehrerer an der politischen Willensbildung ist eine conditio sine qua non für die Demokratie.“^[8]

Dabei ist die Erwähnung der Parteien in der Verfassung nicht neu, schon in der Weimarer Reichsverfassung spielten Parteien eine Rolle, allerdings eine eher negativ besetzte.^[9] Das Entscheidende ist heute, dass die aktuelle Verfassung den Parteien eine bedeutende politische Mitwirkung im Sinne einer Stabilisierung des Regierungsprozesses zuschreibt. Durch die Funktion, das Volk an der politischen Willensbildung teilhaben zu lassen, entsteht ein bedeutender Eckpfeiler der westlichen Demokratie. Parteien verwirklichen durch ihre verfassungsrechtliche Funktion diesen Gedanken.

Die Finanzierung der Parteien muss aus diesen Grundsätzen heraus dann auch der Finanzierung des Staates selbst angeglichen sein, sie darf aber die persönlichen Interessen der Parteien nicht außer Acht lassen. Sie muss also Grenzen haben, was den Zwangscharakter der Finanzierung angeht. Das Volk kann nur in den Fällen zur Finanzierung der Parteien herangezogen werden, in denen die Leistungen der Parteien den Anforderungen der in Artikel 21 des Grundgesetzes verfassten Aufgaben entsprechen. Zu diesem Aspekt wird in Abschnitt 3.2 in der Diskussion um eine ökonomische Parteienfinanzierung detailliert Stellung bezogen.

Neben dem Grundgesetz liefert das Parteiengesetz eine detailliertere Auffächerung und Ausgestaltung der Aufgaben von Parteien. Demnach gehören zu den Funktionen der Parteien ganz allgemein die Rekrutierung von politischem Personal, die Konzeptionalisierung von Politik, die Meinungs- und Willensbildung der Bürger und die Einflussnahme auf die Politik in Parlament und Regierung.^[10]

Daraus ergibt sich aber auch eine Problematik, die Wolfgang Rudzio und andere unter dem Stichwort Parteistaatlichkeit diskutieren^[11]. Es stellt sich hier die Frage, ob der Staat durch die Parteien gewissermaßen ersetzt ist, ob also der Einfluss der Parteien das eigentliche Konzept des Staates untergräbt. Im Bezug auf die verfassungsrechtliche Einbindung der Parteien ist „Abwehr von Parteiprüderie, Sicherung des demokratischen Charakters der Parteien, nicht die Etablierung eines Parteienstaates [...] die Absicht des Art. 21 GG“^[12].

Somit muss auch im Bezug auf die Parteienfinanzierung einer möglichen Ausuferung entgegengewirkt werden. Eine eventuelle Selbstbedienungsmentalität der Parteien muss unterbunden werden.

Praktisch geschieht dies durch die Pflicht der Parteien, eine Offenlegung mit dem Ziel der Transparenz ihrer Finanzen alljährlich im Rechenschaftsbericht vorzunehmen. Diese Pflicht der Parteien entsteht aus Artikel 21 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes: „[Die Parteien] müssen über Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben.“

Das System der Parteienfinanzierung in Deutschland ist über das Parteiengesetz geregelt. Eine genauere Beleuchtung der Praxis und der Problematik der bundesdeutschen Parteienfinanzierung (zu diesem Punkt hat das Parteiengesetz seit seinem Bestehen einige Novellierungen erhalten), wird im folgenden Abschnitt geliefert.

[...]

^[1] Beek, Gregor van der: Parafiskalität und Finanzierung politischer Parteien. In: Forschungsgruppe öffentliche Wirtschaft der Universität Duisburg (Hrsg.): Diskussionsbeiträge zur öffentlichen Wirtschaft, Band 39, Duisburg 1997, S. 2 (künftig zitiert als Beek 1997)

^[2] Es handelt sich um gemittelte Werte in Anlehnung an die Rechenschaftsberichte der Parteien von 2000. Nachzulesen bei Alemann, Ulrich von: Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 2003

^[3] Beek 1997, S. 2 (Hervorhebungen durch den Verfasser)

^[4] Vgl. Bellers 1993, S. 155

^[5] Rudzio, Wolfgang: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 2003, S. 119 (künftig zitiert als Rudzio 2003)

^[6] Vgl. Beek 1997, S. 3-5

^[7] Rudzio 2003, S. 117

^[8] Kaack, Heino: Geschichte und Struktur des deutschen Parteiensystems, Opladen 1971, S. 365 (künftig zitiert als Kaack 1971)

^[9] Vgl. Tsatsos, Dimitris Th.: Die politischen Parteien in der Grundgesetzgebung. In: Gabriel, Oscar W. (Hrsg.): Parteiendemokratie in Deutschland, Bonn 2001, S. 131 f. (künftig zitiert als Tsatsos 2001)

^[10] Vgl. Rudzio 2003, S. 117

^[11] Vgl. Ebd., S. 118 ff.

^[12] Ebd., S. 119