Der Bundesrat und seine Stellung im politischen System der Bundesrepublik Deutschland

Inhaltsverzeichnis:

Einleitung

1 Entstehung des Bundesrates
a Vorläufer in der Geschichte
b Senatsmodell
c Klassische Bundesratslösung
d Abgeschwächte Bundesratslösung

2 Aufgaben und Kompetenzen des Bundesrates
a Mitwirkung bei der Gesetzgebung
b Zustimmungsbedürftige Gesetze
c Einspruchgesetze
d Vermittlungsausschuss

3 Stellung des Bundesrates im politischen System
Politische Funktionen

4 Blockadeinstrument der Opposition? (Schlussbetrachtung)

5 Bibliographie

6 Anhang

Einleitung

Am 22. März 2002 wird im Bundesrat über das von der Regierung vorgeschlagene und vom Bundestag am 1. März beschlossene Zuwanderungsgesetz abgestimmt. Der Entscheidung der Länderkammer kommt aufgrund der im September anstehenden Bundestagswahl besondere politische Brisanz zu. Da das Machtgefüge im Bundesrat keine klaren Mehrheitsverhältnisse für eine der Parteien der Regierungskoalition oder der Opposition aufweist, sind beide auf die Stimmen aus dem neutralen Block angewiesen. In der Bundestagsdebatte am 1. März 2002 zum Zuwanderungsgesetz warf Bundesinnenminister Otto Schily der CDU vor, sie betreibe „reine Obstruktion“¹. Hiermit wirft Schily der Opposition vor, Regierungspolitik bewusst und ohne einen besonderen Grund zu blockieren. Diese Kritik, die sich zwar an die CDU richtet, aber impliziert, die Ländervertreter im Bundesrat würden blind der Linie ihrer Partei im Bundestag folgen, wirft die Frage auf, inwieweit der Entscheidungsprozess im Bundesrat von parteipolitischen Aspekten geprägt ist. Politikwissenschaftlich ist hierbei von besonderem Interesse, welche Probleme sich aus divergierenden Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat ergeben und grundsätzlich welche Stellung dem Bundesrat im politischen System der Bundesrepublik Deutschland zukommt bzw. welche politischen Funktionen er in diesem System erfüllt.

Um sich diesen Fragen zu nähern, sollen zunächst Vorläufer des Bundesrates in der deutschen Geschichte analysiert werden, um die Stellung des heutigen Bundesrates differenziert betrachten zu können und eine Vorstellung von der Entwicklung dieses „föderativen Verfassungsorgans“² zu gewinnen. Auch die Diskussion im Parlamentarischen Rat ist von großer Bedeutung, um die Intentionen der Verfassungsväter hinsichtlich dieses Organs in den nachfolgenden Schritten mit zu berücksichtigen.

Im zweiten Kapitel sollen Aufgaben und Kompetenzen des Bundesrates re- flektiert werden. Ziel kann es hierbei nicht sein, Organisation und Arbeitsweise des Bundesrates in allen Details zu schildern. Es soll vielmehr ein Überblick über die für die politische Stellung des Bundesrates relevanten Mitwirkungsmöglichkeiten, insbesondere bei der Gesetzgebung, geschaffen werden. Da sich die Möglichkeiten des Bundesrates, bei der Gesetzgebung mitzuwirken, unmittelbar aus der Frage er- geben, ob es sich um ein Zustimmungs- oder ein Einspruchgesetz handelt, müssen die sich daraus ergebenden Unterschiede berücksichtigt werden. Auch der Ver- mittlungsausschuss, bestehend sowohl aus Mitgliedern des Bundestages als auch des Bundesrates, soll in die Betrachtung mit einbezogen werden. Hierauf aufbauend ist zu prüfen, welche politische Bedeutung dem Bundesrat zukommt und welche politischen Funktionen er erfüllt.

Die Schlussbetrachtung dient der Gegenüberstellung und Einschätzung der unterschiedlichen Ansichten bzw. Positionen und der Beantwortung der eingangs gestellten Frage, ob die zweite Kammer parteipolitisch instrumentalisiert wird und so zum bloßen Blockademittel der Opposition wird.

1 Entstehung des Bundesrates

Um die Stellung des heutigen Bundesrates im politischen System der Bundes- republik differenziert analysieren zu können, müssen Frühformen bzw. Vorläufer dieses Verfassungsorgans mit in die Betrachtung einbezogen werden. Außerdem muss die verfassungsrechtliche Diskussion von 1948 über die Frage, wie der deutsche Föderalismus organisiert sein sollte, erläutert werden, um die Inten- tionen des parlamentarischen Rats bei der Analyse zu berücksichtigen.

a Vorläufer in der Geschichte

„Mit einigen Vorbehalten kann schon der ‚Immerwährende Reichstag’ des ‚Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation’ zu den Vorläufern des Bundes- rates gezählt werden,...“³ erklärt Albert Pfitzer, der von 1951 bis 1978 Direktor des Bundesrates war. Der immerwährende Reichstag bestand von 1663 bis 1806 und zeichnete sich besonders durch seine drei Kollegien aus: Das Kurfürstenkollegium, der Reichsfürstenrat der geistlichen und weltlichen Fürsten und das Kollegium der Freien Städte. Er „erwies sich zwar im politischen, militärischen und finanziellen Bereich als recht schwach, dennoch gab er der Entwicklung der Stände im dama- ligen Deutschland einen gewissen Mittelpunkt“⁴ schlussfolgern Gebhard Ziller, der von 1978 bis 1987 amtierende Direktor des Bundesrates, und sein Nachfolger Georg-Berndt Oschatz. Mit der Auflösung des Reiches durch Napoleon, wurde 1806 auch der Reichstag aufgelöst.

Nach der Bundesversammlung des Rheinbundes, die von 1806 bis 1813 bestand, wurde 1815 der Bundestag des Deutschen Bundes einberufen. Zwar war der Deutsche Bund kein Bundesstaat, sondern ein Staatenbund, dennoch bescheinigt Pfitzer dem Bundestag von 1815 „mehr Übereinstimmungen mit dem heutigen Bundesrat“⁵ als der ‚Immerwährende Reichstag’ aufwies. Diese Ähnlichkeiten sieht Pfitzer vor allem im System der Stimmenverteilung bzw. Stimmenabgabe. Jedes der Bundesmitglieder hatte mindestens eine Stimme und höchstens vier Stimmen. Die Bevollmächtigten der einzelnen Bundesstaaten waren an die Weisungen ihres Ent- sendestaates gebunden und konnten ihre Stimmen nur einheitlich abgeben. Die Kompetenzen des Bundestages umfassten weder richterliche noch vollziehende noch gesetzgeberische Gewalt. Er hatte jedoch die Möglichkeit, Bundesstaaten Ge- setze zur Annahme zu empfehlen. Des weiteren hatte der Bundestag das Recht, über Krieg und Frieden zu entscheiden und hatte für die Sicherheit der Mitgliedstaaten zu sorgen. Patzelt zieht hieraus den Schluss: „Kennzeichen des derzeitigen Bundes- rates waren so schon vorgeformt.“⁶.

Der Verfassungsentwurf der Frankfurter Nationalversammlung von 1848/49 war der erste Versuch, in Deutschland ein Zweikammer-System einzuführen. Dieser Entwurf, der jedoch scheiterte, sah einen Reichstag vor, in dem es zwei Kammern geben sollte, Volkshaus und Staatenhaus. Ohne eine Übereinstimmung dieser beiden Häuser sollten keine Beschlüsse zustande kommen.

1867 wurde nach der Gründung des Norddeutschen Bundes seine Verfassung verabschiedet. Der Norddeutsche Bund stellte den ersten Bundesstaat in Deutsch- land dar und es „lässt sich sagen, daß das Organisationsmuster, welches die Ver- fassung des Norddeutschen Bundes bestimmte, auch für die Verfassung des Deutschen Reiches vom 16.April 1871... prägend war“⁷, stellt der Rechts- wissenschaftler Hans-Uwe Erichsen fest. Die Reichsverfassung von 1871 nahm also zentrale Punkte der Verfassung des Norddeutschen Bundes auf. Otto von Bismarck verband schließlich das föderative Prinzip mit dem Hegemonialprinzip und schuf so den Bundesrat. Der Reichstag, der aus allgemeinen, direkten und geheimen Wahlen hervorging, bildete zusammen mit dem Bundesrat das Gesetzgebungsorgan für den Bund. Gesetze konnten nur bei einer übereinstimmenden Entscheidung von Reichstag und Bundesrat verabschiedet werden.

Am 1.Januar 1871 wurde das Deutsche Reich gegründet und am 16.April seine Verfassung erlassen. Auch das Deutsche Reich war als Bundesstaat konzi- piert, in dem es einen Staat gab, der sich wiederum in Gliedstaaten aufteilte. Der Fakt, dass Preußen 65% der Fläche des Reichsgebietes umfasste und 62% der Be- völkerung des Reiches in Preußen lebten, „ließ das Deutsche Reich politisch zu einem hegemonialen Bundesstaat werden.“⁸. Der Bundesrat des Deutschen Reiches war die Institution „mit den umfassendsten Kompetenzen und größten Einfluss- möglichkeiten, mit weitaus mehr Zuständigkeiten ausgestattet und viel einfluss- reicher als der Reichstag“⁹. Er verfügte über ein absolutes Veto im Gesetzgebungs- prozess. Der „Pseudoföderalismus des Bismarck-Reiches“¹⁰ zeigte sich laut Laufer vor allem durch die schwache Stellung des Parlaments und durch die Hegemonial- stellung Preußens.¹¹. Zusammenfassend kann also gesagt werden, dass der Bundes- rat des Norddeutschen Bundes und der des Deutschen Reiches von 1871 im Ver- gleich zu anderen Vorläufern politisch eine besonders starke Stellung aufwies.

Nachdem im Zuge der Revolution im November 1918 die deutschen Monarchen gestürzt wurden, trat in Weimar die Nationalversammlung zusammen. Das unitarische, einheitliche Element wurde in der Weimarer Reichsverfassung vom 11.August 1919 wesentlich stärker betont als in der Verfassung des Kaiser- reichs. Es wies jedoch weiterhin starke bundesstaatlich Züge auf.¹² Die Rolle des Bundsrates übernahm in stark abgeschwächter Form der Reichsrat, der an Gesetz- gebung und Verwaltung des Reiches weiterhin beteiligt war. Die Gesetzgebungs- kompetenzen des Reiches wurden jedoch zu Lasten der Länder stark ausgeweitet und auch in der Verwaltung wurde die Reichsgewalt stärker.¹³

Im Dritten Reich wurde mit dem Ermächtigungsgesetz vom 24.März 1933 der Reichsrat am 24.März 1934 aufgehoben und die Hoheitsrechte der Länder auf das Reich übertragen.

Nach dem Zusammenbruch des Nazi-Regimes und der Teilung Deutschlands wurden die Ministerpräsidenten der westlichen Länder am 1.Juli 1948 durch die Frankfurter Dokumente ermächtigt, eine verfassungsgebende Versammlung einzu- berufen. Die Ministerpräsidenten empfohlen daraufhin ihren Landtagen, einen Parlamentarischen Rat zu wählen, der ein Grundgesetz ausarbeiten sollte. Der Parlamentarische Rat trat am 1.September das erste Mal in Bonn zusammen.¹⁴ Da es keine zentrale Reichsgewalt mehr gab und die faktische Macht in den Händen der Länderregierungen lag, war es kein Wunder, dass der Föderalismus in den Debatten des Parlamentarischen Rates die heftigsten Konflikte auslöste.¹⁵

Es standen nun zwei Modelle zur Diskussion. SPD und FDP bevorzugten ein Senatsmodell nach amerikanischem Muster. CDU/CSU, die DP und das Zentrum vertraten das sogenannte klassische Bundesratsmodell.¹⁶ Der Parlamentarische Rat entschied sich zuletzt für eine abgeschwächte Bundesratslösung. Senatsmodell, klassische Bundesratslösung und abgeschwächte Bundesratslösung sollen zum Ver- ständnis der Verfassungsdiskussion im Folgenden kurz skizziert werden und ihre Nützlichkeit anhand der zentralen Argumente, die in der Diskussion aufkamen, be- wertet werden.

b Senatsmodell

Die von SPD und FDP favorisierte, dem amerikanischen Modell entsprechende Senatslösung sah vor, dass die Mitglieder des Senats für das Amt des Senators ge- wählt werden sollten. Die Senatoren können entweder vom Landesparlament oder in allgemeinen und gleichen Wahlen von der Bevölkerung gewählt werden. Das wichtigste Argument, das im Parlamentarischen Rat für dieses Modell angeführt wurde, war, „daß die Senatoren über eine mindestens mittelbare, in aller Regel aber unmittelbare demokratische Legitimation verfügen.“¹⁷. Das heißt, dass der Senat eine ähnlich starke bis gleich starke Legitimation besitzt wie das Parlament und hier setzte auch die Kritik der Gegner des Senatsmodells an. Denn wenn Senat und Bundestag völlig gleichberechtigt nebeneinander stehen, kann es im modernen Parteienstaat leicht dazu kommen, dass der Senat nur eine Verdopplung des partei- politisch zusammengesetzten Bundestages darstellt und die Kontrollfunktion bzw. die Vertretung der Länderinteressen nicht mehr gewährleistet werden kann.¹⁸ Ob dies durch die Entscheidung für eine abgeschwächte Bundesratslösung vermieden wurde, wird im Weiteren noch zu klären sein.

c Klassische Bundesratslösung

CDU/CSU, die DP und das Zentrum setzten sich für eine klassische Bundesrats- lösung ein. Diese hätte beinhaltet, dass sich der Bundesrat aus Mitgliedern der Landesregierungen zusammensetzt hätte, die weisungsgebunden gewesen wären. Bundestag und Bundesrat hätten eine gleichberechtigte Rolle im Gesetzgebungs- prozess gespielt, d.h. der Bundesrat hätte über ein absolutes Vetorecht verfügt. „Damit hätten im Extremfall alle Gesetze am Mehrheitswillen der Landesregie- rungen scheitern können“¹⁹, schlussfolgert Heinz Laufer und fügt hinzu, dass der Bundesrat dadurch eine echte zweite Kammer geworden wäre. Gegner der Bundes- ratslösung argumentierten, die besondere Beteiligung der Länderexekutiven an der Gesetzgebung würde der Gewaltenteilung widersprechen, außerdem sei ein solcher Bundesrat nicht genügend demokratisch legitimiert, um in dieser Form an der Ge- setzgebung beteiligt zu werden.²⁰ Für die Bundesratslösung wurde als Argument angeführt, dass die Einbringung von Sachkenntnis und Verwaltungserfahrung durch die Länderexekutive eine bessere Kontrolle der Bundesregierung ermögliche.²¹

Auch andere Modelle, wie das vom FDP-Abgeordneten Theodor Heuss vorgeschlagene gemischte System, nach dem der Bundesrat teils aus Regierungsvertretern, teils aus von den Landtagen gewählten Senatoren bestehen sollte, wurde diskutiert. Konrad Adenauer schlug im November 1948 als Kompromiss eine Dreikammerlösung vor, die Bundestag, Bundesrat und Senat beinhaltete.²² Es kam durch den Meinungsumschwung in der SPD-Fraktion zur Entscheidung für das Bundesratsmodell, jedoch in einer abgeschwächten Form.

d Abgeschwächte Bundesratslösung

Die abgeschwächte bzw. gemäßigte Bundesratslösung sah eine klare Kompetenz- eingrenzung des Bundesrates vor.

[...]

¹ Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung, Der Bundestag stimmt dem Einwanderungsgesetz zu, 2. März 2002.

² Heinz Laufer, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, 2.Aufl., Bonn 1992, S.116.

³ Albert Pfitzer, Der Bundesrat. Mitwirkung der Länder im Bund, Heidelberg 1983, S.107.

⁴ Gebhard Ziller / Georg-Berndt Oschatz, Der Bundesrat, 9.Aufl., Düsseldorf 1993, S.10.

⁵ Pfitzer, Der Bundesrat, S.108.

⁶ Werner Patzelt, Der Bundesrat, in: Oscar Gabriel / Everhard Holtmann (Hrsg.), Handbuch Politisches System der Bundesrepublik Deutschland, München / Wien 1997, S.207-228, S.211.

⁷ Hans-Uwe Erichsen, Verfassungsrechtsgeschichtliche Prolegomena zur Bestimmung von Standort und Funktion des Bundesrates, in: Bundesrat (Hrsg.), Der Bundesrat als Verfassungsorgan und politische Kraft. Beiträge zum fünfundzwanzigjährigen Bestehen des Bundesrates der Bundesrepublik Deutschland, Bad Honnef / Darmstadt 1974, S.9-33, S.21.

⁸ Laufer, Das föderative System, S.31.

⁹ Laufer, Das föderative System, S.32.

¹⁰ Laufer, Das föderative System, S.35.

¹¹ Vgl. Laufer, Das föderative System, S.35

¹² Vgl. Ziller / Oschatz, Der Bundesrat, S.13.

¹³ Vgl. z.B. Pfitzer, Der Bundesrat, S.116.

¹⁴ Vgl. z.B. Ziller / Oschatz, Der Bundesrat, S.16.

¹⁵ Vgl. Klaus von Beyme, Das Politische System der Bundesrepublik Deutschland, 9.Aufl., Opladen / Wiesbaden 1999, S.367-368.

¹⁶ Vgl. z.B. von Beyme, Das Politische System, S.368.

¹⁷ Laufer, Das föderative System, S.98.

¹⁸ Vgl. Laufer, Das föderative System, S.99.

¹⁹ Laufer, Das föderative System, S.98.

²⁰ Vgl. Patzelt, Der Bundesrat als ‚Verfassungserbgut’, S.212.

²¹ Vgl. Pfitzer, Der Bundesrat, S.122.

²² Vgl. Pfitzer, Der Bundesrat, S.122.