Der Gesetzgebungsprozess im internationalen Vergleich Dänemark - Schweden

Inhalt

1. Einleitung

2. Verfassungsvorschriften zur Gesetzgebung
2.1 Verfassungsorgane
2.1.1 Das Staatsoberhaupt
2.1.2 Die Regierung
2.1.3 Das Parlament
2.2 Verfassungsgerichtsbarkeit
2.3 Verfassungsänderungen und Referenden
2.4 Der Ombudsmann

3. Institutionen und Akteure im politischen Prozess
3.1 Parteienlandschaft und Regierungen
3.2 Koalitionsgremien und Kabinett
3.3 Fraktionen
3.4 Ausschüsse

4. Der Gesetzgebungsprozess
4.1 Gesetzgebungswirklichkeit
4.2 Initiative, Entwurf, Verabschiedung
4.3 Haushaltsgesetzgebung
4.4 Mehrheitsbeschaffung im Folketing
4.5 Durchführung/ Implementation von Gesetzen

5. Zusammenfassung

1. Einleitung

„The winner takes it all!“ Dieses Zitat, ursprünglich gemünzt auf die Veranschaulichung des Verfahrens zur Ermittlung des US-amerikanischen Präsidenten mittels Wahlmännern, gleichzeitig Welthit der schwedischen Popgruppe ABBA, ist auf die Regierungspraxis der Minderheitsregierungen Dänemarks und Schwedens keineswegs übertragbar. Zwar bildete (i.d.R.) die stärkste Fraktion die Regierung, ein vergleichsweise hoher Einfluss der Oppositionsparteien musste jedoch stets in Kauf genommen werden. Von einem konsensualistisch geprägten Politikstil ist nicht zuletzt deshalb in diesen Staaten oft die Rede. Wie sich vor diesem Hintergrund Gesetzgebungsprozesse in Schweden und Dänemark vollziehen, ist in vergleichender Perspektive Hauptgegenstand unserer Arbeit.

Beleuchtet werden sollen zunächst einige Verfassungsvorschriften. Es folgen ausgewählte Aspekte der politischen Systeme beider Königreiche, um schließlich näher auf die Gesetzgebungsprozesse eingehen zu können.

Die Literaturlage zu diesem Thema ist eher problematisch. Eine umfassende deutschsprachige Darstellung der Gesetzgebungsprozesse dieser Staaten in der neueren Literatur sucht man vergeblich. Auch aktuellere Fachaufsätze in Zeitschriften behandeln die Problematik marginal bis gar nicht. Um sich dennoch nicht auf ältere Aufsätze beschränken zu müssen, bezogen wir ergänzend Internetdokumente in unsere Arbeit ein.

2. Verfassungsvorschriften zur Gesetzgebung

Seit der Abschaffung des Absolutismus 1848 gab es in Dänemark sechs Verfassungen. Die letzte Fassung stammt vom 5. Juni 1953 und wurde bis heute nicht mehr geändert. In ihr wurde festgelegt, dass Parlament (Folketing) und Monarch (also letztlich die Regierung) die Gesetzgebungsfunktion innehaben, woraus sich ihr Initiativrecht ableitet. Gesetzesvorlagen haben drei Lesungen im Folketing zu passieren und treten in Kraft, falls der Monarch sie binnen 30 Tagen nach der endgültigen Verabschiedung unterzeichnet. Geht eine Legislaturperiode zuende oder finden vorzeitig Neuwahlen statt, so entfallen alle Gesetzesvorlagen, die das Verfahren nicht vollständig durchlaufen haben (d.h. alle nicht endgültig verabschiedeten Vorlagen). Weder Monarch noch Regierung besitzen ein Vetorecht um die Verabschiedung von Vorlagen zu verhindern, die das Folketing ohne ihre Zustimmung eingebracht hat.

Es seien einige Regelungen der Verfassung von 1953 genannt, welche die Gesetzgebung betreffen:

- Das Zweikammerparlament wurde abgeschafft zugunsten eines Einkammer-parlaments.
- Das Quorum für Volksabstimmungen wurde von 45% auf 40% aller Stimm-berechtigten herabgesetzt.
- Es wurde die Möglichkeit eines Volksentscheids über vom Folketing verab-schiedete Gesetzesvorlagen geschaffen.^[1]

Die schwedische Verfassung gliedert sich in vier eigenständige Gesetze. Das wichtigste Verfassungsgesetz stellt das Gesetz der Regierungsform (RF) aus dem Jahre 1974 dar. Ein Thronfolgegesetz, welches bereits 1810 in Kraft trat, ein Pressegesetz von 1949 sowie ein Gesetz über die Freiheit der Meinungsäußerung aus dem Jahre 1991 gehören gleichfalls dazu. Auch in Schweden geht die Gesetzgebung in erster Linie von der Regierung aus, wenngleich auch einzelne Abgeordnete, Ausschüsse oder Initiativen außerhalb des schwedischen Reichstages ein Initiativrecht besitzen. Nach der Einleitung des Remissverfahrens, auf das wir noch genauer eingehen werden, durchläuft die Vorlage eine Prüfung durch den Rechtsrat, wird nach einer ersten Lesung im Reichstagsplenum automatisch an den zuständigen Ausschuss verwiesen um anschließend nach der zweiten Lesung verabschiedet zu werden.

Folgende Veränderungen traten ab 1971 in der neuen schwedischen Verfassung in Kraft:

- Die Einführung des Einkammerparlaments wurde mit dem Übergang zu einem vollständig repräsentativen Wahlsystem mit einer 4%-Sperrklausel verbunden.
- Der Gesetzestext wurde der gängigen Praxis insofern angepasst, als der König jeglicher politischer Aufgabe enthoben wurde, obgleich man die Monarchie beibehielt.
- Desweiteren wurden 1991 die Freiheiten und Befugnisse der Bürger in einem eigenständigen Text festgehalten.
- Außerdem modifizierte man 1994 das Gesetz über die Regierungsform, um den EU-Beitritt zu ermöglichen.^[2]

2.1 Verfassungsorgane

Die Verfassungsorgane nach der dänischen Verfassung sind: Staatsoberhaupt, Regierung und Parlament. Weitere Staatsorgane sind der Staatsrat sowie der Ministerrat, auf deren Zusammensetzung wir zunächst kurz eingehen möchten: Vorsitzender des Staatsrates ist der König. Außerdem erhält der jeweilige Thronfolger, sobald er mündig ist, automatisch einen Sitz im Staatsrat. Dies erscheint insofern sinnvoll, als er, gemäß der Erbfolge, den Vorsitz in der Zukunft inne haben wird. In Staatsratssitzungen sollte nach der Verfassung über Gesetze und Regierungsmaßnahmen verhandelt werden – sie dienen heute lediglich noch dem Austausch der Unterschriften von Ministern und dem Monarchen. Der Ministerrat besteht aus allen Ministern, der Ministerpräsident hat den Vorsitz (d.h. er ist identisch mit der Regierung). König und Thronfolger sind nicht anwesend.

Die schwedischen Verfassungsorgane sind ebenfalls Staatsoberhaupt, Regierung und Parlament. Eine herausgehobene Stellung genießt hier der Präsident des Reichstags. Er spielt im Prozess der Regierungsbildung eine zentrale Rolle, worauf im Punkt 2.1.2 noch eingegangen werden soll. Einrichtungen wie Staatsrat oder Ministerrat sind in Schweden nicht vorhanden. Zu erwähnen wäre hier allenfalls der schwedische Rechtsrat, der seit 1980 alle Gesetzesvorlagen hinsichtlich ihrer Verfassungskonformität zu überprüfen hat.

2.1.1 Das Staatsoberhaupt

Die dänische Verfassung definiert die Regierungsform als beschränkt-monarchisch. Im Thronfolgegesetz wird die Vererbung des Königtums geregelt. Gibt es keinen Thronfolger, so wählt (bei Freiwerden des Throns) das Folketing einen König. Der König muss, bevor er sein Amt antritt, schriftlich ein feierliches Gelöbnis auf die Verfassung (vor dem Staatsrat) ablegen. Er ist laut Verfassung als Person unantastbar und kann nicht zur Verantwortung gezogen werden. Für die Führung der Regierung sind die Minister verantwortlich. Die Unterschrift des Monarchen unter Gesetzen und Beschlüssen verleiht ihnen nur Gültigkeit, wenn sie von mindestens einem Minister gegengezeichnet werden. Dieser ist dem Folketing politisch verantwortlich. Der Monarch nimmt also eine vorwiegend zeremonielle Rolle ein (offizielle Funktionen, z.B. bei der Regierungsbildung) – sein politischer Gestaltungsspielraum ist heute vernachlässigbar gering.

Das Staatsoberhaupt Schwedens ist der König bzw. die Königin (seit 1979 können auch weibliche Nachkommen Thronfolger werden). Laut Verfassung hat der Monarch keinerlei politische Gewalt.^[3] Er hat ausschließlich repräsentative Aufgaben. Eine seiner zeremoniellen Aufgaben ist die jährliche Eröffnung der Sitzungsperiode des Reichstags im September. Der König nimmt weder formal an den Verhandlungen des Kabinetts teil, noch hat er Regierungsbeschlüsse zu unterzeichnen.^[4] Er muss jedoch regelmäßig von den Staatsministern über alle innen- und außenpolitischen Angelegenheiten unterrichtet werden.^[5]

2.1.2 Die Regierung

Die dänische Regierung besteht aus dem Ministerpräsidenten und allen Ministern. In der Verfassung wurde festgelegt (§14 Satz 1), dass sie durch den Monarchen ernannt und entlassen werden. Weder die Regierung im Ganzen, noch ein einzelnes Mitglied derselben werden vom Folketing gewählt und bedürfen auch sonst keiner parlamentarischen Bestätigung. Es muss jedoch jeder Minister zurücktreten, wenn ihm das Folketing das Misstrauen ausspricht. Diese Tatsache wird auch als „negativer Parlamentarismus“ bezeichnet und wird in Dänemark seit 1909 betrieben.

Unterliegt der Ministerpräsident einem Misstrauensvotum, so muss die gesamte Regierung ihr Amt verlassen – es sei denn, es wird eine Neuwahl des Folketing ausgeschrieben. Bis zur Ernennung eines neuen Kabinetts fungiert die Regierung dann aber noch als geschäftsführende.

Eine besondere Kompetenz des dänischen Ministerpräsidenten ist die Möglichkeit, vor Ablauf der Wahlperiode des Parlaments, dessen Neuwahl anzusetzen. Diese Bestimmung sorgt dafür, dass der Ministerpräsident praktisch jederzeit Neuwahlen veranlassen kann. Nach seiner Ernennung durch den Monarchen, muss er sich jedoch dem Parlament mindestens einmal vorgestellt haben.

Der schwedische Regierungschef (Ministerpräsident) ist meist der Vorsitzende einer Partei, nicht zwangsläufig der stärksten. In Schweden gab es, wie auch in vielen anderen skandinavischen Ländern, häufig Minderheitsregierungen.

Zur Regierungsbildung beauftragt wird der zukünftige Ministerpräsident vom Reichstagspräsident, nach Konsultationen mit den Fraktionsvorsitzenden.^[6] Dieser gibt den Auftrag an einen anderen Parteivorsitzenden weiter, sollte der erste Versuch der Regierungsbildung scheitern. Insgesamt stehen vier Versuche zur Verfügung, bevor Neuwahlen festgesetzt werden.^[7]

Der Ministerpräsident wird vom Reichstag gewählt, wenn sich keine absolute Mehrheit gegen ihn ausspricht. Somit ist das Prinzip des negativen Parlamentarismus^[8] ein bestimmendes Element in beiden politischen Systemen. Diese Tatsache begünstigt die Bildung von Minderheitsregierungen, da die Regierung nicht unbedingt eine Mehrheit der Abgeordneten benötigt, um gewählt zu werden. Außerdem werden Minderheitsregierungen durchaus auch von der Opposition geschätzt. Man verspricht sich einen größeren Einfluss auf solche Regierungen – gerade auch in konsensorientierten Systemen wie sie Schweden und Dänemark darstellen.^[9]

Ist der Ministerpräsident gewählt, bestimmt er allein über Benennung der Minister, bzw. in Falle einer Koalitionsregierung, zusammen mit den Fraktionsvorsitzenden der Regierungsmitglieder.

Die Rolle des schwedischen Regierungschefs im Gesetzgebungsprozess ist keine herausragende. Von der Regierung geht die Initiative zum Einsetzen einer Kommission aus. Erst nachdem das Ergebnis der Kommission vorliegt und die Remissphase positiv verlief, greift die Regierung wieder direkt ein und arbeitet die Beschlussvorlage (Proposition) aus. Nach deren Verabschiedung wird der Beschluss des Reichstags von der Regierung ausformuliert und im Reichsgesetzblatt veröffentlicht.^[10]

2.1.3 Das Parlament

Das dänische Parlament heißt Folketing und besteht aus einer Versammlung von höchstens 179 Mitgliedern, von denen zwei auf den Färöern und zwei in Grönland gewählt werden. Sie werden in allgemeiner, direkter und geheimer Wahl auf vier Jahre gewählt. Gewählt wird nach dem System der Verhältniswahl.

Für die Beschlussfähigkeit des Parlaments ist die Anwesenheit und Abstimmungs-beteiligung von mehr als der Hälfte der Abgeordneten notwendig. Seine Geschäftsordnung gibt sich das Folketing selbst – seine Ausschüsse werden mittels Verhältniswahl besetzt. Das freie Mandat der Abgeordneten ist per Verfassung gegeben. Anträge können beim Folketing nur durch dessen Mitglieder eingebracht werden - abgesehen von Gesetzesvorlagen und Vorschlägen zum Erlass weiterer Beschlüsse, die auch von der Regierung eingebracht werden können.

Das Folketing hat die Befugnis, dem Ministerpräsidenten und jedem Minister das Misstrauen auszusprechen. Dies zieht den Rücktritt der Regierung bzw. des einzelnen Ministers nach sich. In der Praxis wird es heute aber gerade wegen dieser verfassungsrechtlichen Möglichkeit kaum vorkommen, dass ein Minister per Kampfabstimmung aus dem Amt gezwungen wird. Der Grund dafür ist, dass dies den Koalitionsbruch und damit den Sturz der Regierung bedeuten könnte. Eher würde der Ministerpräsident einen nicht mehr haltbaren Minister zum Rücktritt auffordern – oder letztlich beim König dessen Entlassung herbeiführen, anstatt ein Misstrauensvotum gegen sich selbst (und damit gegen das gesamte Kabinett) zu riskieren.

Schweden besitzt seit 1971 nur noch eine Parlamentskammer, den Reichstag (Riksdagen), dessen Abgeordnete nach dem Prinzip des Verhältniswahlrechts auf vier Jahre gewählt werden. Von den 349 Sitzen sind 310 direkt an die Wahlkreise gekoppelt. Die übrigen 39 Sitze werden so verteilt, daß die Proportionen der Parteien auf nationaler Ebene gewahrt werden. National existiert eine 4%-Hürde für den Einzug ins Parlament, die aber bei regional erreichten 12% umgangen werden kann. Dem Reichstag steht der Reichstagspräsident (talman) vor. Er und seine drei Stellvertreter sind für die Planung und den ordnungsgemäßen Ablauf der Reichstagsarbeit verantwortlich. Daneben übernimmt er aber auch wichtige politische Funktionen, wie z. B. während der Phase der Regierungsbildung (siehe oben).^[11]

Wichtigstes Gremium für die Arbeit des Parlamentspräsidenten ist die Reichstagspräsidentenkonferenz, an der Reichstagspräsident, seine Stellvertreter, die Vorsitzenden der Ausschüsse, ein Mitglied der Reichstagsverwaltung sowie ein Vertreter jeder Partei teilnimmt.^[12]

Die Sitzordnung im Reichstag richtet sich nach der Herkunft der Abgeordneten und behindert somit eine strenge Fraktionsdisziplin. Den Fraktionen stehen die Fraktionsvorsitzenden vor, welche im Normalfall gleichzeitig den Parteivorsitz innehaben.^[13] Daneben sind der Vertrauensrat und das Fraktionspräsidium Bestandteil der Fraktionsführung.

Es existieren feste Plenarzeiten, sowie Zeiten in denen Anträgen und Propositionen eingebracht werden können. Anträge spielen im schwedischen Reichstag eine große Rolle. Ihre Einbringung ist an keine Mindestzahl von Abgeordneten gebunden und daher ist ihre Anzahl sehr hoch. Allerdings werden nur 1% aller Anträge angenommen.^[14]

Die Abgeordneten haben das Recht, Fragen und Interpellationen an die Regierung zu stellen um deren Arbeit zu kontrollieren. Jeder Parlamentarier hat einen offiziellen Stellvertreter, der ihn in Zeiten längerer Abwesenheit vertritt und Stimmrecht besitzt. Da Parlamentarier kein Stimmrecht haben, wenn sie ein zusätzliches Amt bekleiden (Minister, Reichstagspräsident), brauchen sie einen ständigen Vertreter für Abstimmungen. Seit 1991 gibt es die Möglichkeit von aktuellen Fragestunden.^[15]

[...]

^[1] Vgl. Jensen/Steffani 1991, S. 96f.

^[2] Vgl. Jahn 1999, S. 93f.

^[3] Diese Regelung gilt seit dem Verfassungskompromiss von Torekov (1975) vgl. Bergmann 1994, S. 199 ff.

^[4] Vgl. Petersson 1997, (http://www.si.se/infosweden/509.cs).

^[5] Vgl. Jahn 1999, S. 94.

^[6] Vgl. Hagevi/ Jahn 1999, S. 159.

^[7] Vgl. Jahn 1999, S. 97.

^[8] Vgl. Bergmann 1997, S. 251.

^[9] Vgl. Jahn 1999, S. 97.

^[10] Vgl. Jahn 1999, S. 103.

^[11] Vgl. Jahn 1999, S. 95.

^[12] Vgl. ebd.

^[13] Vgl. Hagevi/ Jahn, 1997, S. 150.

^[14] Vgl. Jahn 1999, S. 95.

^[15] Vgl. ebd.