Leseprobe
Inhalt
1. Einige Vorbemerkungen
2. Systemische und politische Rahmenbedingungen des Lobbyismus in Deutschland und den USA
2.1 Deutschland - Angaben zur theoretischen Diskussion und die organisierten Interessen betreffende aktuelle Veränderungsprozesse
2.2 USA - Systemtheoretische und politische Ausgangslage
2.2.1 „Interest Group Theory“ – Das amerikanische System des Pluralismus
2.2.2 Rahmenbedingungen des Lobbyismus im politischen System der USA
3. Zum Stand der Lobbyismusregulierung
3.1 Möglichkeiten der Kontrolle des Lobbyismus in Deutschland - benötigen wir Antworten auf die „Amerikanisierung der Interessenorganisation“?
3.1.1 Die „Lobbyliste“
3.1.2 Das Informationsfreiheitsgesetz (IFG)
3.1.2.1 Allgemeine Informationen zum IFG
3.1.2.2 Erwartungen an das IFG
3.1.2.3 Kritik
3.1.3 Änderung des Abgeordnetengesetzes (AbgG) und korrespondierende Änderungen der Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages (VH MdB)
3.1.3.1 Allgemeine Informationen zu den aktuellen Veränderungen
3.1.3.2 Erwartungen betreffs der Veränderungen an AbgG und VH MdB
3.1.3.3 Kritik
3.1.4 Weitere Überlegungen zur Regulierung von Lobbyismus – Reformbedarf?
3.2 Regulierung des Lobbyismus in den USA
3.2.1 Lobbying als verfassungsmäßig garantiertes Recht – Das Lobbyismus-Verständnis der USA
3.2.2 Gesetze und Bestimmungen zur Lobbyismusregulierung
3.2.2.1 Der Lobbying Disclosure Act von 1995
3.2.2.2 Der Foreign Agents Registration Act
3.2.2.3 „Revolving Door“-Regelungen – Vom Politiker zum Lobbyisten
3.2.2.4 Finanzielle Lobby-Restriktionen
3.2.2.5 Ethik-Bestimmungen des Kongresses
3.2.2.6 Verhaltenskodizes der Lobbyisten
3.2.3 Reformbedarf
4. Zusammenfassende Schlussbetrachtung
Quellenverzeichnis
1. Einige Vorbemerkungen
Organisierte Interessen und deren Zusammenspiel, deren komplexe, sich durchdringende, die staatliche Politik beeinflussende Mechanismen werden spätestens seit Ernst Fraenkel - dem „Klassiker der Pluralismusforschung“[1] in Deutschland - zu einem Beobachtungs- und Wirkungsfeld politikwissenschaftlichen Interesses gezählt. Die theoretische Diskussion um und über die Art der Partizipation und Legitimation der Akteure innerhalb des „Parallelogramms der divergierenden, ökonomischen, sozialen und ideellen Kräfte“, der „Versuch des Ausgleichs der antagonistischen Gruppeninteressen“[2], hat seit Fraenkel immer wieder neue Nuancen bekommen. Wie sich der theoretische Hintergrund heute darstellt und vor allen Dingen, welche Faktoren ganz aktuell auf die von Fraenkel in diesem Zusammenhang begründete „gesellschafts - geometrische Figur“ einwirken, dazu erscheint uns ein separater Abschnitt in dieser Arbeit notwendig, denn die in den letzten Jahren immer stärker formulierte Forderung nach einer effektiveren Kontrolle lobbyistischer Tätigkeiten hängt eng mit gesellschaftsdynamischen Veränderungsprozessen zusammen.
Weiterhin wichtig für das Verständnis der Konstruktion unserer Arbeit ist unsere Auffassung von Kontrolle, wir haben hier in drei separate Bereiche unterteilt:
1. Äußere Kontrolle (in der Hauptsache gesetzliche Kontrolle, die mit Sanktionen bei Fehlverhalten verbunden ist),
2. Kontrolle durch Partizipation im demokratischen Parlamentarismus,
3. Innere Kontrolle (eigenverantwortliche und selbst begründete Kontrolle durch die Lobbyisten selbst - ethische Standards, Berufsstandards, codes of conduct u.ä.).
Wir wollen uns hauptsächlich mit der äußeren Kontrolle beschäftigen, denn gerade hier zeichnen sich momentan tiefgreifende Veränderungen ab. Desweiteren ist eben diese Form der Kontrolle auch die wirksamste und die, welche die Streiter für mehr Transparenz im Geschäft mit dem Wissen im Blick haben. Die verschiedenen Formen des hearings sind eine etablierte und gute Sache, können der Demokratie zu mehr Legitimität verhelfen, aber eine wirksame Kontrolle von Lobbyismus können sie nicht garantieren, die muss früher einsetzen und verbindlicher sein.
Das gilt gerade für die große Spielwiese der informellen Partizipation (vom Parlamentarischen Abend bis zur Ministerialbürokratie und nicht öffentlichen Ausschüssen).
Der Bereich der inneren Kontrolle ist im Zuge von Professionalisierungstendenzen in Bewegung geraten, das gilt sowohl für Brüssel als auch für Berlin. Immer mehr Unternehmen sorgen sich bewusst um transparente (den Schein der Seriosität wahrende) Strukturen. Das weite Feld der „Selbstaufklärung der Akteure“[3] ist ein Forschungsbereich für sich, sehr spekulativ, aber mit zunehmenden Globalisierungs- und Europäisierungstendenzen mehr und mehr thematisiert. Diese Arbeit, die eher an legislatorischen Fakten interessiert ist, kann eine umfassende Betrachtung ethischer Standards in den Unternehmen/ Verbänden nicht leisten.
Desweiteren schützt ein anerkanntes Berufsstandesrecht einiger nicht vor schwarzen (einer Kontrolle sich entziehenden) Schafen[4]. Lobbyisten selbst stehen - selbst wenn Bereitschaft vorhanden ist - einer Festlegung ethischer Standards für die Branche kritisch gegenüber:
„Es gab immer wieder Versuche, aber die scheitern daran, dass das Medium Lobbying nicht zu fassen ist.“[5]
Eine weitere Überlegung zur Differenzierung der Thematik muss angesprochen werden, grob unterscheiden wir zwei Bereiche in der Diskussion um (mangelnde) Kontrolle:
1. Den Bereich der nichtstaatlichen Akteure (also der eigentlichen Lobbyisten).
2. Den Bereich der politischen Institutionen/ der politischen Mandatsträger selbst.
In dieser Arbeit wollen wir beide Bereiche betrachten, da erstens, ein symbiotisches Verhältnis[6] zwischen beiden in einer komplexer werdenden politischen Landschaft zugenommen hat;
„Politik funktioniert heute ganz anders als es sich die Väter des Grundgesetzes noch vorstellen konnten. Nicht mehr der einzelne Abgeordnete schafft die Grundlagen der von ihm vertretenen Positionen, sondern der immer größer werdende Apparat.“[7]
und zweitens, abschließend Aussagen dazu gemacht werden können, wie das Verhältnis beider Bereiche hinsichtlich aktueller Entwicklungen präventiver Maßnahmen ist.
Abschließend soll an dieser Stelle noch geklärt werden, warum wir unsere Arbeit komparativ ausgerichtet haben - warum wir den Vergleich auf die Verhältnisse in den USA beschränkt haben.
Es handelt sich hier in keinster Weise um eine Hommage an das „Land der Interessenverbände schlechthin“[8], vielmehr erscheint uns ein solcher Vergleich als der fruchtbarste, den wir im Hinblick auf die Situation in Deutschland führen können. Die Rahmenbedingungen, die das politische System dort vorgibt, aber auch die historische Entwicklung lassen andere Blickwinkel auf lobbyistische Strukturen und Regulierungsmöglichkeiten des Lobbyismus zu. Mit der Akzeptanz des Lobbyismus als einem real existierenden Faktor im Prozess der (politischen) Willens- und Meinungsbildung, scheint auch das Bewusstsein dafür mitgewachsen zu sein, Regulierungsmechanismen gesetzlich zu verankern. Wir wollen uns genauer ansehen - gerade vor dem Hintergrund der bekannten Globalisierungs- und Pluralismustendenzen und der Vermutung einer „Amerikanisierung des deutschen Verbändewesens“[9] - ob diese Verankerungen existieren und wie sie gestaltet sind. Wie effektiv ist das amerikanische Modell der Lobby - Regulierung, wo setzen Kontrollmechanismen an, und - omne simile claudicat - wie schneidet es im Vergleich mit den bestehenden Möglichkeiten der Regulierung in der BRD ab?
Wir möchten noch hinzufügen, dass wir bereits durch die Arbeit im vergangenen Semester erste Thesen zur Thematik erarbeitet haben, die in jedem Fall eine starke Polarisierung zwischen beiden Ländern hinsichtlich der Betrachtung und Regulierung von Lobbyismus erkennen ließen, diese Vorarbeit trug maßgeblich zur Themenwahl bei.
Innerhalb unserer weiteren Beschäftigung mit dem Thema stellte sich heraus, dass, analog zu einem traditionell sehr pluralistisch ausgerichtetem Land, die Erweiterung des Vergleichs um ein System mit korporatistischer Auslegung (z.B. Schweden) interessant wäre (da die BRD in dieser systemtheoretischen Diskussion ein „Wechselbalg“ zu sein scheint).
Diesen Ansatz allerdings in der vorliegenden Arbeit weiterzuverfolgen, hätte eine erhebliche Erweiterung des Umfangs eben dieser mit sich gebracht und den Rahmen für eine Hauptseminarsarbeit weit überschritten, allerdings sind diese Überlegungen für eine zukünftige Bearbeitung des Themas interessant.
2. Systemische und politische Rahmenbedingungen des Lobbyismus in Deutschland und den USA
2.1 Deutschland - Angaben zur theoretischen Diskussion und die organisierten Interessen betreffende aktuelle Veränderungsprozesse
Deutschland gilt im Spannungsfeld der beiden großen, das Zusammenwirken organisierter Interessen beschreibenden Theorien der letzten Jahrzehnte - Pluralismus und Korporatismus - als eher korporatistisch:
„Auch wenn die Bundesrepublik Deutschland nie zu den stark korporatistischen Ländern gezählt wurde (wie z.B. Norwegen oder Schweden; Anm. d. Verf.), ist unbestritten, dass Verbände und privatrechtliche Vereinigungen in diversen Politikfeldern an der Formulierung und Umsetzung von Politik mitwirken.“[10]
Bernhard Weßels beschreibt die dem Korporatismus zugrundeliegende „Idee kooperativer Krisenbewältigung“ folgendermaßen:
„Der politische Tausch in korporatistischen Arrangements beruht dabei auf der Logik, dass durch die Einbindung einer begrenzten Zahl von Akteuren, die aber eine umfassende Repräsentanz darstellen, der Koordinationsaufwand gering gehalten und Konflikte minimiert werden können.“[11]
Der Korporatismus im strengen Sinn geht davon aus, dass selbstorganisierte Interessen - zumeist verkörpert von Institutionen, weswegen man dem korporatistischen Ansatz häufig auch „das Etikett Institutionalismus“ anheftete - die (politischen) Geschicke und Entscheidungsprozesse auf ganz natürliche Art und Weise mittragen[12].
Hier liegt ein wesentlicher Unterschied zum Wesen des (absoluten) Pluralismus, der mehr die Chance des Einzelnen betont, „auf die politische Willensbildung Einfluß zu nehmen“[13].
Weßels beschreibt einige Meilensteine des Korporatismus, so z.B. die „Konzertierte Aktion“ (1967 - 1977); die korporative Beteiligung der Verbände im SPD - Programm Orientierungsrahmen ´85; die „Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen“ (1977) oder das von Rot - Grün initiierte Programm Bündnis für Arbeit[14].
Obwohl es eine korporatistische/ neokorporatistische[15] Linie in der parlamentarischen Demokratie der Bundesrepublik zu geben scheint[16], ist umstritten, inwieweit hier tatsächlich eine eigene (innovative) Forschungsrichtung bestritten wurde. Alemann wird hier sehr deutlich, wenn er betont, dass „der liberale (Neo-) Korporatismus der Sozialwissenschaften Fachjargon blieb“ und „kaum die Seminare und Diskurse verließ“[17]. Er sieht im Korporatismus „kein neues System, sondern nur eine Strategie, ein Instrument, (...) eine kleine politische Taktik“[18], sein Fazit lautet:
„Konsens herrscht heute wohl darin, dass Korporatismus den Pluralismus nicht obsolet gemacht hat. Im Gegenteil: Pluralismus ist die übergreifende Kategorie, Korporatismus nur ein möglicher, durch historisch bestimmte Konstellationen begünstigter Unterfall.“[19]
Und auch Thomas Leif/ Rudolf Speth - bekannt geworden durch ihr Buch „Die stille Macht. Lobbyismus in Deutschland.“ - sehen die unbedingte Notwendigkeit, „sich von der Ideologie des Korporatismus frei zu machen“, um einen Blick „auf die sich fortsetzende Pluralisierung der Interessen“[20] werfen zu können.
Eine „Aufwertung und Anerkennung pluralistischer Wahrnehmung und (der) Durchsetzung von Interessen“[21] könnte evtl. auch helfen, die Dämonisierung des Lobbyismus einzudämmen und stattdessen eher die Frage nach dem ´Wie sieht der Lobbyismus aus, wie lässt er sich tranparenter gestalten?´ zu stellen.
Leif/ Speth gehen bei ihrer Einordnung der Art der (momentanen) Interessenorganisation in Deutschland auch auf die Frage des Gemeinwohls ein, von Anfang an ein zentraler Begriff in der Pluralismusforschung:
„Eine Politikwissenschaft, die zu dem Phänomen ´Gemeinwohl´ nichts zu sagen hat, ähnelt einer Vorführung des Hamlet ohne den Prinzen von Dänemark.“[22]
Für Fraenkel gehörte zu einem „gesunden“ Interessenpluralismus ein „nicht kontroverser Sektor“, ein Sektor, in dem über Minimalkonsense (hinsichtlich zentraler Werte und Regeln), ein Gemeinwohl „ausgehandelt“ wird, welches nie - zumindest nicht in einer Demokratie - a priori vorhanden ist[23]. Leif/ Speth blicken sehr kritisch auf den Begriff des Gemeinwohls, der (im deutschen Korporatismus) häufig eingesetzt wurde und wird um den Lobbyismus moralisch zu disqualifizieren, hierbei sollte man nicht vergessen - so Leif/ Speth - dass auch der Begriff des Gemeinwohls „ein interessegeleiteter“ sein kann[24].
Leif/ Speth gehen so weit zu sagen, dass die Hauptidee des Korporatismus - nämlich, dass intermediäre, selbstorganisierte Interessenorganisationen (unbedingt) zur Realisierung des Gemeinwohls beitragen - „kurzschlüssig und naiv“ ist[25].
Die theoretische Diskussion mit der zentralen Frage nach der Einordnung des Wesens der Interessenorganisation in Deutschland, also auch die Frage nach dem Verhältnis Pluralismus - Korporatismus, kann in dieser Arbeit schlussendlich nicht komplexer durchgeführt werden[26] ; eine interessante „Lösung“ bietet Wolfgang Streeck an:
„Welches der beiden Kräftebündel jeweils überwiegt , und welches der beiden diese reflektierenden ´Modelle´, das pluralistische oder das korporatistische, sich jeweils ´bewahrheitet´ , hängt nicht von ihnen selber, sondern von dem räumlichen und zeitlichen Kontext ab, in dem Wirkungslogiken aufeinandertreffen, sowie von dem Gebrauch, den die Praxis von ihnen macht oder zu machen versteht.“[27]
Streecks Meinung erhält durch die historische Betrachtung der deutschen Ausprägung des Pluralismus (diese Formulierung erscheint den Verfassern im weiteren Verlauf der Arbeit akzeptabel) eher Auftrieb. Sicherlich ist es weitestgehend richtig, dass die Bundesrepublik seit „bald 50 Jahren eine im Großen und Ganzen funktionierende pluralistische Demokratie ist“[28], allerdings kann von einer selbstverständlichen geradlinigen Erfolgsgeschichte des deutschen Pluralismus nicht die Rede sein. Die Fähigkeit zu (tripartistischen) Arrangements, zur Legitimation der Demokratie über den gemeinwohlorientierten Kompromiss, sind stark an die Handlungsspielräume der beteiligten Institutionen gebunden. Hilfreich und passend dazu ist der „Wink“, den Schmitter/ Grote geben, die ihrerseits auf einen „Wink Max Webers“ verweisen, „der bereits vor geraumer Zeit davor gewarnt hatte, sich zu stark auf funktionalistische Definitionen von Organisationen zu verlassen.“[29]
Die deutsche Ausprägung des Pluralismus hat - und das spricht für die Relevanz der äußeren Umstände, die Streeck beschreibt - mit Sicherheit schon Sternstunden, aber auch tiefe Krisen durchschritten, Mitte der 70er/ Anfang der 80er Jahre war eine Schwächung korporatistischer Systeme zu erkennen, die eine „Wiedergeburt des unorganisierten Kapitalismus“ befürchten ließ[30].
Zu den Gründen für die damalige Krise äußern sich Schmitter/ Grote wie folgt:
„Die zentralen Interessenkategorien, auf denen korporatistische Interessenorganisationen bisher beruhten, unterlagen einem Prozeß der Disaggregation und Dispersion. Das gesamte System zentralisierter Verhandlungen über Löhne, Sozialleistungen und Arbeitsbedingungen kam unter erheblichen Druck.“[31]
Niedrige Wachstumsraten, Flaute auf den Arbeitsmärkten, Ölkrisen, sinkende Ressourcen, Beschäftigungsverlagerung, (Identitäts-)Krise der Großorganisationen - das waren Eckpunkte der damaligen Krise[32] ; und „jedermann´s liebster Missetäter“[33] war schon damals die Globalisierung.
Die Situation schien sich zu Beginn der 90er zu entspannen (und damit auch die Betrachtung der Pluralismustheorie), allerdings ist dieser Entspannungsprozess - exogene strukturelle Bedingungen haben sich nicht grundlegend verändert, Positionen im „Verhinderungsstaat“[34] verhärten sich - ein schwieriger.
Er findet in einer Atmosphäre weitreichender Gesellschaftsveränderungen statt, die rückwirkende Effekte auf die Art von Interessenorganisation- und Artikulation haben werden.
Die Rahmenbedingungen erfolgreicher pluralistischer Interessenpolitik haben sich verändert, und es ist „einiges im Fluß“[35] im deutschen Verbändewesen. Einfussfaktoren, die diese These unterstützen und die sich in überragenden , die Diskussion beherrschenden Schlagwörtern („Megatrends der Interessenpolitik“[36]) manifestiert haben, sollen an dieser Stelle noch einmal kurz - in Form eines wissenschaftlichen Blitzlichtes - genannt werden:
Globalisierung
„Die Globalisierung - viel beschworen, wenig konkretisiert - verlagert Unternehmensstrukturen, Kapitalflüsse, Investitionsstrategien, aber auch ökonomische Leitbilder und Identitäten von Massenkulturen weg, von nationalstaatlichen Bindungen hin zu transnationalen Räumen und virtualisierten Netzen.“[37]
„Die derzeitige Diskussion um die Krise der traditionellen Großorganisationen und der Einschränkung der Handlungsspielräume des Nationalstaates in einer globalisierten Weltwirtschaft verweisen auf besondere Herausforderungen, die von vielen als Grenzen korporatistischer Politik angesehen werden.“[38]
Europäisierung
„80 % der Gesetze und Veränderungen, die in nationales Recht umgesetzt werden, (...), stammen aus den Brüsseler Amtsstuben.“[39]
„Die Verbandsentwicklung ist nie und vor allem deswegen nicht abgeschlossen, weil wir die europäischen Perspektiven zur Stunde eher ahnen als konkret prüfen können.“[40] (Aussage von Siegfried Mann, früherer Hauptgeschäftsführer des BDI, zu Beginn der 90er Jahre)
Berlinisierung
„Die Berlinisierung - (...) - soll schließlich den Wandel des deutschen Lobbyismus nach der deutschen Einheit auf dem Weg in die Berliner Republik bezeichnen. (...). Die Verbände müssen über die Art ihrer Repräsentanz bei Bundesregierung und Bundestag neu entscheiden.“[41]
„Ich glaube Lobbyismus hat zugenommen. Allein schon durch den Umzug nach Berlin hat die Zahl der Firmen , die hier mit einem Lobbybüro tätig werden, zugenommen. (...). Vor diesem Hintergrund hat die Zahl der Hauptverbände, der Firmen, der Consultants, die hier in Berlin ihren Sitz haben, zugenommen - und damit auch die Aktivität.“[42]
„Größere Unternehmen vertrauen nicht mehr allein auf die Arbeit der Verbände. Sie haben in Berlin Firmenrepräsentanzen errichtet und betreiben von dort aus das Geschäft der Einflussnahme.“[43]
Pluralisierungs- und Individualisierungstendenzen
„Der Lobbyismus reagiert auch auf gesellschaftliche Veränderungen. Neue Lebensstile bilden sich aus und alte Milieubindungen nehmen ab. Die Gesellschaft individualisiert sich und durch den demografischen Wandel verschieben sich die Gewichte. Damit bilden sich neue Interessenkonstellationen heraus. (...) Interessenpolitik wird vielfältiger. Daneben nimmt die Bindewirkung traditioneller Verbände ab. (...) Die klassischen Orte, die Parlamente, geraten auf der nationalen wie auf der europäischen Ebene gegenüber den Exekutiven ins Hintertreffen.“[44]
„Daß sich die Interessen und die Interessenvertreter immer weiter differenzieren, wird sich in einer auf Pluralismus , Selbstverwirklichung und effektive Kommunikation ausgelegten Gesellschaft kaum verhindern lassen.“[45]
All die genannten Prozesse werden Unternehmensstrukturen und somit auch die Strukturen des Lobbyismus verändern. Auch ist es wahrscheinlich, dass sich die Adressaten des Lobbyismus - Bürokratie und Politik - im Zuge der Angleichung an diese Prozesse verändern, bzw. es zu Verschiebungen hinsichtlich ihrer Prägnanz für lobbyistische Interventionen kommt.
Trends, quasi Assimilierungsprozesse im Bereich des Lobbyismus, lassen sich erkennen, wie z.B.:
neue Typen, neben dem traditionellen Verbandslobbyismus, von spontanem „Auftragslobbyismus“ gewinnen an Bedeutung („Public Affairs Lobbying“)[46]
„Als Auftragslobbyisten sind Einzelberater, Kommunikationsagenturen, oder Anwaltskanzleien aktiv. Verbänden und Unternehmen bieten sie Kontakte, Erfahrungen und professionelle Apparate, um deren Interessen in deren Namen zu vertreten; es kommt zu einem Outsourcing des Lobbying an professionalisierte Auftragslobbyisten. Der Beginn eines spürbaren Wachstums der Ad - hoc - Allianzen und Auftragslobbyismus fiel in Deutschland zeitlich mit dem Umzug von Parlament und Regierung nach Berlin zusammen.“[47]
Umstrukturierungen in den Verbänden (Rationalisierungs- und Professionalisierungstendenzen)
Formulierung neuer (spezifischerer) Interessen als (verspätete) Reaktion auf gesellschaftliche Entwicklungen (Partikularisierung, Pluralisierung, Individualisierung, Heterogenisierung)
Hinsichtlich dieser kurz dargelegten Entwicklungen, gehen Leif/ Speth davon aus, dass sich mehr und mehr Organisationen „ohne traditionelle verbandliche Strukturen“ herausbilden“, die „weitgehend strukturlos miteinander in Konkurrenz treten“[48].
Sie sehen diesen beschrittenen Weg als Beginn einer „tendentiellen Amerikanisierung des deutschen Verbändewesens“[49], unterstützt wird diese Meinung von Martin Sebaldt:
„Eine tendentielle Amerikanisierung des deutschen Verbändewesens, (...), steht uns nach meiner Auffassung ohnehin bevor. Generell ist ja das US - Verbändewesen von sehr starker zwischenverbandlicher Konkurrenz und weitgehender Strukturlosigkeit geprägt: So ist es die Regel, daß sich um jede Klientel mehrere heftig rivalisierende Gruppen gleichzeitig balgen, und auch die insb. von deutschen Wirtschaftsverbänden hierarchisierte Organisationsstruktur (...) suchen wir dort vergebens“.[50]
Wir wollen in dieser Arbeit nicht untersuchen, ob die bis dato bestehende Interessenorganisation in Deutschland von all diesen Wandlungsprozessen bedroht ist, ob es der deutschen Ausprägung des Pluralismus weiterhin gelingt, „zur gesellschaftlichen Regulierung beitragen“ und „die Funktionsfähigkeit von Demokratie steigern“ zu können[51].
Vielmehr wollen wir betrachten - und nun verzeihe man uns das lange, aber notwendige Vorspiel - welche Bestrebungen und Maßnahmen hinsichtlich der Kontrolle dieses neuen (pluralistischen) Lobbyismus existent sind bzw. diskutiert werden, denn Leif/ Speth bemerken sicher richtig:
„Die Artikulation und Durchsetzung von Interessen erlebt heute eine Aufwertung und Rechtfertigung. Dies bedeutet allerdings nicht der Naivität zu verfallen, die sich in der Selbstbeschreibung der Lobbyisten und im Bild affirmativer Wissenschaft vielfach ausdrückt, alle Formen der Einflussnahme seien legitime demokratische Gestaltungsmittel.“[52]
Auch interessant in diesem Zusammenhang - gerade da wir uns auf die aktuelle Gesetzgebung konzentrieren - ist die Rolle des Staates, einer langen Tradition des weitestgehenden laissez faire stehen Forderungen nach einem starken und aktiven Staat gegenüber, der „den organisierten Interessen verbindliche Ziele setzt.“[53] Streeck fordert die „Stunde der Neuentdeckung des Politischen in der Politik“[54] nach dem „Verfall der Kunst der politischen Führung in der Ära Kohl.“[55]
Andere Länder, beispielsweise die Niederlande, scheinen diese Kunst momentan besser zu beherrschen.[56]
2.2 USA - Systemtheoretische und politische Ausgangslage
2.2.1 „Interest Group Theory“ – Das amerikanische System des Pluralismus
„Pluralism is often seen as the dominant paradigm (...) in political science and the most realistic description of how interest groups relate to the political system in liberal democracies, especially in the United States.”[57]
In der Tat besteht in den USA ein ausgeprägt pluralistisches Interessenvermittlungssystem. Schließlich gelten die Vereinigten Staaten als „das Land der Interessenverbände schlechthin“, wobei die Verbände „dezentral strukturiert, (...) regional und lokal verwurzelt und entsprechend ihrer höchst unterschiedlichen Interessen spezialisiert und aufgesplittert“ sind.[58]
Dye und Zeigler beschreiben die Grundelemente des Pluralismus in den USA wie folgt:
„Pluralism portrays the American political process as competition, bargaining and compromise among a multitude of interest groups (…) the modern pluralist accepts giant concentrations of power as inevitable (…) he hopes that countervailing centers of power will balance each other (…) Groups become the means by which individuals gain access to the political system (…) The essential value becomes participation in, and competition among, organized groups.“[59]
Auch Leif und Speth äußern sich zur langen Tradition der „Interessenverfolgung in einer pluralistischen Demokratie“:
„Dort [in den USA] plädiert man seit den Tagen der Verfassungsväter für ,checks and balances’ und für die Ausweitung der Zahl der Interessengruppen, die sich dann – gemäß der amerikanischen Lehre – selbst neutralisieren sollen.“[60]
Das Konzept des Pluralismus beruht darauf, „dass politische Macht kein Monopol des Staates ist, dass vielmehr eine Vielzahl gesellschaftlicher Gruppen an ihr Anteil hat. Dem Einzelnen bietet sich dabei die Möglichkeit, [über den ,Input’ von Interessengruppen] auf die politische Willensbildung Einfluss zu nehmen.“[61]
Reutter stellt zudem fest, dass aus pluralismustheoretischer Perspektive „eine Beteiligung von Verbänden am politischen Willensbildungsprozess notwendig“ sei, „um gesellschaftliche Interessen zu integrieren und Entscheidungen zu legitimieren.“[62]
Allerdings wird der „reine“ Pluralismusansatz, der durch die sich ausgleichenden Kräfte der Gruppen ein Equilibrium gewährleistet sieht, auch kritisch hinterfragt, wie Schlozman und Tierney anmerken: „No sooner had this perspective become dominant than it was questioned seriously.”[63] So weisen Kritiker darauf hin, dass „the pressure system is not universal: all interests are not equally well presented by organizations.”[64] Diese ungleiche Vertretung von Interessen hat ihre Ursache im unterschiedlichen Ressourcen- und damit Machtpotenzial von Organisationen.
Auch Nownes kritisiert eine zu optimistische Einschätzung des amerikanischen Pluralismus:
„Pluralists may have gone overboard in suggesting that the American political system was one in which interests were represented equally before government.“[65]
Zugleich räumt er aber ein:
„The sheer number and variety of organized interests active in the United States today has led many learned observers to suggest that America at the turn of the millennium is closer than ever to achieving the pluralist ideal of equal organized interest representation before government.“[66]
An dieser Stelle soll und kann keine tiefergehende Diskussion über das Für und Wider der Pluralismustheorie erfolgen. Es sollten lediglich Grundprinzipien des amerikanischen Pluralismus aufgezeigt werden, die zu einem besseren Verständnis der Ausführungen zum Lobbyismus in den USA beitragen können.
Mit Alemann sei hier der Bogen vom Pluralismus zum Lobbyismus gespannt. Letzteren bezeichnet er nämlich als die „ursprünglich nackte Verkörperung des Pluralismus pur“. Er sei „mitnichten untergegangen, sondern feiert fröhliche Urständ.“ Folgerichtig ist dann auch die Charakterisierung der USA mit ihrer pluralistischen Tradition als „Mutterland des Lobbyismus“.[67]
[...]
[1] Alemann, Ulrich von: Vom Korporatismus zum Lobbyismus. Die Zukunft der Verbände zwischen Globalisierung, Europäisierung und Berlinisierung. In: Aus Politik und Zeitgeschichte (B 26 - 27/ 2000). Quelle hier: http://www.bpb.de/publikationen/G5AS3B.html.
[2] Ernst Fraenkel. Pluralistische Demokratietheorie. Ausgewählt und interpretiert von Peter Massing. In: Demokratietheorien: von der Antike bis zur Gegenwart; Texte und Interpretationen. Hrsg. von Peter Massing und Gotthard Breit. Schwalbach: Wochenschau - Verlag 2001. S. 215.
[3] Vgl. Leif, Thomas/Speth, Rudolf: Lobbyismus in Deutschland. Fünfte Gewalt - einflussreich und unkontrolliert? (=Tagungspapier zum Thema Lobbyismus von Thomas Leif und Rudolf Speth). S. 14.
[4] Vgl. auch: Lobbying. Wirtschaft und Politik im Wechselspiel. Hrsg. von Manfred Strauch. Frankfurt am Main: FAZ, Zeitung für Deutschland; Wiesbaden: Gabler, 1993. S. 122.
[5] „Getrennt marschieren, vereint schlagen“. Lobbyismus in Berlin. Zwischen Mythos und Realität. (=Interview zwischen Thomas Leif und Wolf-Dieter Zumpfort, Direktor der TUI AG).
[6] Thomas von Winter spricht in diesem Zusammenhang vom „Geschäft der Gegenseitigkeit“; Vgl. Winter, Thomas von: Vom Korporatismus zum Lobbyismus. Paradigmenwechsel in Theorie und Analyse der Interessenvermittlung. In: Zeitschrift für Parlamentsfragen, Heft 4/ 2004. S. 774.
[7] Schwarz, Friedhelm: Das gekaufte Parlament. Die Lobby und ihr Bundestag. München: Piper, 1999. S. 247.
In diesem Zusammenhang ist auch immer mehr von Gesellschaftspolitik die Rede.
[8] Lösche, Peter: Mittler zwischen Gesellschaft und Politik. In: Lösche, Peter/Wasser, Hartmut: Politisches System der USA. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 2004 (Informationen zur politischen Bildung H. 283). http://www.bpb.de/themen/PDJKNA.html.
[9] Sebaldt, Martin: Organisierter Pluralismus in Deutschland: Kräftefeld, Selbstverständnis und politische Arbeit deutscher Interessengruppen. Quelle: http://www.verbaende.com/files/pdfs/Pluralismus.pdf. S. 4.
[10] Reutter, Werner: Organisierte Interessen in Deutschland. Entwicklungstendenzen, Strukturveränderungen und Zukunftsperspektiven. In: Aus Politik und Zeitgeschichte (B 26 - 27/ 2000). Quelle hier: http://www.bpb.de/publikationen/DUH5YS.html. S. 7.
[11] Weßels, Bernhard: Die Entwicklung des deutschen Korporatismus. In: Aus Politik und Zeitgeschichte (B 26 - 27/ 2000). Quelle hier: http://www.bpb.de/publikationen/8SAER3.html. S. 3.
[12] Vgl. auch: Schmitter, Philippe C.; Grote, Jürgen R.: Der korporatistische Sisyphus: Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft. In: Politische Vierteljahresschrift, 38 (1997). S. 530/ 531.
[13] Vgl. Merkel, Peter H./ Raabe, Dieter: Politische Soziologie der USA. Wiesbaden: Akademische Verlagsgesellschaft, 1977. S. 105.
[14] Vgl. ebd. S. 4 - 6. Weßels spricht dort auch, angesichts der offensichtlichen Präferenz der Sozialdemokratie für korporatistsiche Politik von einem „sozialdemokratischen Charakter“ des Korporatismus.
[15] Der Neokorporatismus weicht von der ursprünglichen korporatistischen Vorstellung dahingehend ab, dass er - über die tripartistische Organisation von Staat, Unternehmern und Gewerkschaften hinausgehend - eine größere Vielfalt organisierter Interessen beschreibt. Siehe dazu auch: Voelzkow, Helmut: Neokorporatismus. In: Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik. Hrsg. von Uwe Andersen; Woyke Wichard. 5. aktual. Aufl. Opladen: Leske+Budrich, 2003. Quelle hier: http://www.bpb.de/wissen/Neokorporatis... S. 1. ( Stand: 14.09.2005).
[16] Häufig ist mit Blick auf Deutschland - speziell mit Blick auf die „Einbindung organisierter Interessen in übergreifende Verhandlungssysteme“ - vom Modell des liberalen Korporatismus die Rede. Vgl. dazu: Glaeßner, Gert - Joachim: Demokratie und Politik in Deutschland. Opladen: Leske+Buderich. S. 371.
[17] Alemann, Ulrich von: Vom Korporatismus zum Lobbyismus? S. 1.
[18] Ebd. S. 2.
[19] Ebd. S. 2.
[20] Leif, Thomas; Speth, Rudolf: Lobbyismus in Deutschland. S. 4.
[21] Ebd. S. 5.
[22] Ernst Fraenkel. Pluralistische Demokratietheorie. S. 215.
[23] Vgl. ebd. S. 220.
[24] Leif, Thomas; Speth, Rudolf: Lobbyismus in Deutschland. S. 5.
[25] Ebd. S. 5.
[26] Dazu wären weitere Differenzierungen nötig, beispielsweise ein vergleichender Blick auf die fraenkelsche Form von Pluralismus und amerikanischen Interpretationen.
[27] Streeck, Wolfgang: Verbände als soziales Kapital: Von Nutzen und Nutzung des Korporatismus in einer Gesellschaft im Wandel. Beitrag zu einem wiss. Symposium anlässlich des fünfzigjährigen Bestehens des DI zum Thema „Bewahren und Bewegen - Zur Rolle der Verbände in Deutschland“. Quelle hier: http://www.mpi-fg-koeln.mpg.de/pu/workpap/wp99-2/wp99-2.html. S. 2. (Stand: 08.09.2005)
[28] Ernst Fraenkel. Pluralistische Demokratietheorie. S. 222.
[29] Schmitter, Philippe C.; Grote, Jürgen R.: Der korporatistische Sisyphus: Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft. S. 534.
[30] Vgl. ebd. S. 533.
[31] Ebd. S. 547.
[32] Ebd. S. 546 f.
[33] Vgl. ebd. S. 547.
[34] „Getrennt marschieren, vereint schlagen“. Lobbyismus in Berlin. Zwischen Mythos und Realität.
[35] Alemann, Ulrich von: Vom Korporatismus zum Lobbyismus. S. 6.
[36] Leif, Thomas; Speth, Rudolf: Lobbyismus in Deutschland. S. 6.
[37] Ebd. S. 4.
[38] Weßels, Bernhard: Die Entwicklung des deutschen Korporatismus. S. 6.
[39] Leif, Thomas; Speth, Rudolf: Lobbyismus in Deutschland. S. 8.
[40] Lobbying. Hrsg. von Manfred Strauch. S. 106.
[41] Alemann, Ulrich von: Vom Korporatismus zum Lobbyismus. S. 6.
[42] „Getrennt marschieren, vereint schlagen“. Lobbyismus in Berlin. Zwischen Mythos und Realität.
[43] Leif, Thomas; Speth, Rudolf: Lobbyismus in Deutschland. S. 10.
[44] Ebd. S. 11.
[45] Schwarz, Friedhelm: Das gekaufte Parlament. S. 221.
[46] Sebaldt, Martin: Organisierter Pluralismus in Deutschland. Kräftefeld, Selbstverständnis und politische Arbeit deutscher Interessengruppen. Quelle hier: http://www.verbaende.com/files/pdfs/Pluralismus.pdf. S. 9. (Stand: 08.09.2005).
[47] Humborg, Christian Ludwig: Spielregeln des Lobbyismus - Wo beginnt Korruption. Dr. Christian Humborg ist Mitarbeiter von Transparency International Deutschland. Der hier zitierte Beitrag von ihm ist zu finden im demnächst erscheinenden Buch von Rubin Ritter/ David Feldmann (Hrsg.): Lobbying zwischen Eigeninteresse und Verantwortung. Für unsere Arbeit stellte uns Herr Humborg diesen Beitrag freundlicherweise zur Verfügung (ein genaueres Zitieren ist in diesem Fall nicht möglich, ein Nachschlagen wird erst nach Erscheinen des Buches möglich sein).
[48] Leif, Thomas; Speth, Rudolf: Lobbyismus in Deutschland. S. 12.
[49] Ebd. S. 12.
[50] Sebaldt, Martin: Organisierter Pluralismus in Deutschland. S. 4.
[51] Vgl. Reutter, Werner: Organisierte Interessen in Deutschland. S. 9.
[52] Leif, Thomas; Speth, Rudolf: Anatomie des Lobbyismus. Einführung in eine unbekannte Sphäre der Macht. In: Die stille Macht. Lobbyismus in Deutschland. Hrsg. von Thomas Leif/ Rudolf Speth. Wiesbaden: Westdt. Verlag, 2003. S. 15.
[53] Streeck, Wolfgang: Verbände als soziales Kapital: Von Nutzen und Nutzung des Korporatismus in einer Gesellschaft im Wandel. S. 7.
[54] Ebd. S. 9.
[55] Ebd. S. 8.
[56] Vgl. Schmitter/ Grote: Der korporatistische Sisyphus: Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft. S. 535 - 544.
[57] Thomas, Clive S. (Hrsg.): Research Guide to U.S. and International Interest Groups. Westport, Conn.: Praeger, 2004. S. 41.
[58] Lösche, Peter: Mittler zwischen Gesellschaft und Politik. In: Lösche, Peter/Wasser, Hartmut: Politisches System der USA. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 2004 (Informationen zur politischen Bildung H. 283). http://www.bpb.de/themen/PDJKNA.html.
[59] Dye, Thomas R./Zeigler, Harmon: The Irony of Democracy. Belmont, Calif.: Wadsworth, 1970. Vorwort, S. v.
[60] Leif, Thomas/Speth, Rudolf: Anatomie des Lobbyismus. Einführung in eine unbekannte Sphäre der Macht. In: Dies. (Hrsg.): Die stille Macht. Lobbyismus in Deutschland. Wiesbaden: Westdt. Verl., 2003. S. 10.
[61] Merkel, Peter H./Raabe, Dieter: Politische Soziologie der USA. Wiesbaden: Akademische Verlagsgesellschaft, 1977. S. 105.
[62] Reutter, Werner: Einleitung. Korporatismus, Pluralismus und Demokratie. In: Reutter, Werner/Rütters, Peter (Hrsg.): Verbände und Verbandssysteme in Westeuropa. Opladen: Leske + Budrich, 2001. S. 18.
[63] Schlozman, Kay Lehman/Tierney, John T.: Organized Interests and American Democracy. New York: Harper & Row, 1986. Vorwort, S. x.
[64] Ebd. Vorwort, S. xi.
[65] Nownes, Anthony J.: Pressure and Power. Organised Interest in American Politics. Boston, Mass.: Houghton Mifflin, 2001. S. 217.
[66] Ebd.
[67] Alemann, Ulrich von: Vom Korporatismus zum Lobbyismus? Die Zukunft der Verbände zwischen Globalisierung, Europäisierung und Berlinisierung. In: Aus Politik und Zeitgeschichte (B 26 - 27/ 2000). http://www.bpb.de/publikationen/G5AS3B.html.