Wie ist die Überwindung der Positionsdifferenz in der Schengen-Frage zwischen dem Vereinigten Königreich und Deutschland zu erklären?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Begriffsdefinitionen

3. Das Schengener Abkommen. Schnelle Umsetzung einer als Politikziel formulierten Passunion oder Beibehaltung der bisherigen Grenz- kontrollpraxis?

4. Die Grundannahmen des rationalen Liberalismus von Andrew Moravcsik

5. Liberalismus und Schengen. Ein Erklärungsmodell des Konflikt- austrags
5.1 Innere Sicherheit in Deutschland und Großbritannien
5.2 Deutsche Exportinteressen
5.3 Die Grenzlängen von Deutschland und Großbritannien

6. Theorie und Empirie. Stimmt das Erklärungsmodell mit den empirischen Daten überein?
6.1 Schengen als Gefahr für die innere Sicherheit?
6.2 Deutschland von der Exportlobby nach Schengen getrieben?
6.3 Kostenexternalisierung durch Verschiebung der Grenzkontrollen?

7. Fazit

8. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die alten Grenzposten stehen verlassen da und verfallen langsam aber sicher. Grenzkontrollen? Wartezeiten an den Grenzbäumen und Durchsuchungen des Kofferraums? Für Deutschland kaum noch vorstellbar. Doch bevor sich die Staaten der EG zusammentaten und den freien Personen- und Warenverkehr mit dem Schengener Abkommen 1993 ermöglichten, war dies Realität (Blessmann 1994: 55). Der Frage, warum es zu einer Abschaffung der Grenzkontrollen kam, welche Interessensgruppen in den einzelnen Ländern dafür oder dagegen waren und wie man den Ausgleich zwischen den Interessen der Staaten erklären kann, will ich in dieser Hausarbeit nachgehen. Besondere Aufmerksamkeit widme ich hierbei dem Umsetzungskonflikt eines formulierten Politikziels ‚Passunion’, der Analyseaspekt freier Warenverkehr soll sekundär betrachtet werden. Analysiert werden soll exemplarisch die Position eines Schengen Befürworters (Deutschland) und eines Staates mit geringem Interesse an der Öffnung der innereuropäischen Grenzen (Großbritannien) unter der Fragestellung: Wie ist die Überwindung der Positionsdifferenz in der Schengen-Frage zwischen dem Vereinigten Königreich und Deutschland zu erklären? Was führte dazu, dass es zu einer Einigung über den unbeschränkten Personen- und Warenverkehr im EG-Binnenmarkt kam? Zu Beginn dieser Arbeit werden Kernbegriffe definiert und der Konflikt erläutert sowie die Positionen der Konfliktparteien beschrieben. Unter Ordnungspunkt 4 werden die Grundannahmen von Andrew Moravcsiks rationalem Liberalismus beschrieben. Punkt 5 der Arbeit leitet aus den Grundannahmen des Liberalismus Handlungsoptionen und Kausalzusammenhänge ab, wie sich Deutschland und Großbritannien in der SchengenFrage verhalten haben müssten. Welche Elemente dieses liberalistischen Erklärungsmodells nachweislich belegbar sind, wird im sechsten Abschnitt überprüft. Im abschließenden Fazit wird dann der Argumentationsstrang verkürzt wiedergegeben und beschrieben, durch welches Explanans, also durch welche Elemente des Liberalismus, das Explanandum Schengener Abkommen erklärt werden kann.

2. Begriffsdefinitionen

Zum besseren Verständnis der Argumentation will ich zu Beginn der Analyse einige Kernbegriffe kurz definieren: Der Begriff negative Integration meint den faktischen Abbau von Grenzkontrollen. Im Zusammenhang mit der Schengen-Frage steht ihm die positive Integration gegenüber. Darunter versteht man Maßnahmen zum Ausgleich der entstandenen Sicherheitslücken durch die negative Integration wie beispielsweise die zwischenstaatliche Koordinierung von Polizeieinsätzen (vgl. Gehring 1998: 46).

Das zweite wichtige Gegensatzpaar für diese Arbeit ist äußere Kontrollen versus innere Kontrollen. Unter letzterem versteht man das deutsche Modell mit einem großen Anteil an innerstaatlichen Kontrollen mit Hilfe des Personalausweises oder dem Führerschein und relativ schwachen Außengrenzkontrollen. Das Modell der äußeren Kontrolle findet man z.B. in Großbritannien, wo innere Sicherheit durch starke Außengrenzkontrollen gewährleistet wird, innerhalb des Landes aber kaum Kontrollen durchgeführt werden (vgl. O’Keeffe 1994: 146 f.).

3. Das Schengener Abkommen. Schnelle Umsetzung einer als Politikziel formulierten Passunion oder Beibehaltung der bisherigen Grenzkontrollpraxis?

Als zu Beginn der 70er Jahre die erste Beitrittswelle zur EG beendet war, formulierte die Gemeinschaft neue Politikziele (vgl. Gehring 1998: 47). Dazu gehörte auch die so genannte Passunion, also die „Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen“ (Gehring 1998: 47), welche fortan zum „programmatischen Ziel der Gemeinschaft“ (Gehring 1998: 47) ausgerufen wurde.

Konfliktgegenstand: Die Öffnung der Grenzen innerhalb der EG für Waren, Personen und Dienstleistungen (vgl. Blessmann 1994: 55) und damit die Verlagerung von Grenzkontrollen an die Außengrenzen der EG.

Konfliktparteien: Zur besseren Bearbeitung des Gegenstandes soll hier jeweils ein Staat jeder Positionsgruppe betrachtet werden. Auf Seiten der Staaten, die sich für eine Grenzöffnung aussprachen, soll dies Deutschland sein. Als exemplarischer Gegner der liberaleren Kontrollpolitik soll Großbritannien betrachtet werden. Die deutsche Position wurde außerdem noch von Belgien, Frankreich, Italien, Luxemburg und den Niederlanden vertreten. Fürsprecher der englischen Position waren Irland, Dänemark und Griechenland (vgl. Gehring 1998: 49).

Positionen der Konfliktparteien: Deutschland wollte eine schnellstmögliche Öffnung der Grenzen innerhalb der EG erreichen und so freien Personen- und Warenverkehr zu Wege bringen (vgl. Gehring 1998: 47-52). Großbritannien beabsichtigte die bisherige Grenzkontrollpraxis nicht zu verändern und sah sich in einer Zwickmühle zwischen ökonomischem Nutzen und Gefährdung der inneren Sicherheit. Es stand den „ökonomischen Bestandteile[n] des Binnenmarktprogramms“ (Gehring 1998: 51) positiv gegenüber. Den freien Personenverkehr wollte es zum Schutze der inneren Sicherheit jedoch nicht verwirklichen (vgl. O’Keeffe 1994: 146).

Nach der grundsätzlichen Festlegung 1974 auf das Integrationsziel „europäischer Bürgerstatus und…Paßunion“ (Gehring 1998: 47) wurden diese Pläne im Auftrag des Europäischen Rates konkretisiert (vgl. Bulletin der Europäischen Gemeinschaft Suppl.7 1975: 5-22). In den folgenden Jahren scheiterte die praktische Umsetzung aber am Veto der Gruppe um Großbritannien. So initiierte Deutschland zusammen mit Frankreich Liberalisierungsschritte außerhalb der EG-Strukturen (vgl. Schütz 1995: 511). Beide Länder öffneten die gemeinsamen Grenzen für Waren- und Personenverkehr mit dem Schengener Übereinkommen (Schengen I) vom 14.6.1985 und realisierten damit die in der EG formulierten Ziele. Die Verpflichtung zum Abbau der Grenzkontrollen zwischen den Ländern, mittlerweile partizipierten auch die Benelux-Staaten, wurde am 19.6.1990 unterschrieben und als Schengen II bekannt (vgl. Epiney 1995: 25). Den weitestgehend bekannten Schritten der negativen Integration (freier Personen- und Warenverkehr) stehen in Schengen II eher unbekannte positive Integrationsschritte gegenüber. Diese betreffen u.a. Rückbeschaffungsmaßnahmen von abgelehnten Einreisen, den Informationsaustausch durch das Schengen-Informations- system (SIS) sowie die Verfolgung Verdächtiger über die Staatsgrenzen hinaus (vgl. Epiney 1995: 27; Gehring 1998: 56). „Das materielle Asylrecht wird jedoch nicht berührt“ (Epiney 1995: 27). In Schengen II ist das Verbot verankert, bilateral organisierte Grenzkontrollvereinfachungen mit Nicht-Schengen-Staaten zu vereinbaren (vgl. Gehring 1998: 57).

Diese scharfe Abgrenzung der Schengen-Staaten änderte sich erst als aus dem zwischenstaatlichen Bündnis ‚Schengen’ ein Teil der EU wurde und die neuen Frei- zügigkeitsregelungen in einen institutionalisierten Rahmen gebracht wurden (vgl. Wessels 1997). So wurde Großbritannien und Irland, die als letzte der EU-Staaten noch gegen die vollständige Grenzöffnung argumentierten, eine Partizipation erleichtert. Mit den Sonderregelungen „opting out“ und „selektives opting in“ (Gehring 1998: 66) wurden die Staaten integriert, um europäische Einigkeit zu demonstrieren. Dies bedeutete zum einen, dass beide Staaten nicht an Grenzkontrollbestimmungen gebunden waren und zum anderen Regelungen für sich geltend machen konnten, wie sie es für nötig hielten (vgl. Gehring 1998: 66). Großbritannien wurde auf diesem Weg auch der bereits zuvor angestrebte Zugang zum SIS ermöglicht (vgl. Bunyan 1991: 21- 22). Aus einer Positionsdifferenz wurde so ein Kompromiss, der einerseits Europas Einigkeit wahrte, andererseits den Mitgliedsstaaten aber die notwendigen Frei- zügigkeiten gewährte.

Eine Einordnung des intergouvernementalen Schengen-Konflikts zwischen den exemplarisch dargestellten Staaten Deutschland und Großbritannien in das Konfliktaustragsmodell von Efinger/Rittberger/Zürn 1988 stellt die Antwort auf die Eingangsfrage dar und soll demnach im Fazit vorgenommen werden.

4. Die Grundannahmen des rationalen Liberalismus von Andrew Moravcsik

Mit seinem Text ‚Taking preferences seriously: A liberal theory of international politics’ sorgte Andrew Moravcsik in der Theoriedebatte der IB für Aufsehen. Seine Denkschule sollte sich als nicht utopisch und unideologisch (vgl. Moravcsik 1997: 514) neben Neorealismus und Institutionalismus etablieren und der veränderten Weltlage Rechnung tragen. Moravcsik formuliert drei Grundannahmen: Vorrangstellung der gesellschaftlichen Akteure, Repräsentation und Staatspräferenzen sowie Interdependenz und das internationale System.

Der rationale Liberalismus definiert als wesentliche Akteure Individuen und private Gruppen. Diese handeln rational, risikoavers und zur Maximierung des eigenen Wohl- standes (vgl. Moravcsik 1997: 516). Ihr Unterscheidungskriterium sind unterschiedliche Positionen hinsichtlich Kultur, politischer Institutionen und sozialer Praktiken. Aus diesen Ansichten formulieren sie Interessenspräferenzen, an deren praktischer Durch- setzung sie arbeiten. Wie durchsetzungsfähig die Individuen oder Gruppen sind, entscheiden Umweltfaktoren (vgl. Moravcsik 1997: 517). Die zweite Säule der Denk- schule von Andrew Moravcsik ist das Zustandekommen von Staatspräferenzen. Diese sind definiert als „fundamental interests defined across states of the world’’ (Moravcsik 1997: 519). Also nicht Strategien, Taktiken oder Handlungen des politischen Tages- geschäfts, sondern langfristige und grundlegende Staatsziele. Die Staatspräferenzen ergeben sich aus den Interessenspräferenzen der durchsetzungsfähigsten Individuen oder Gruppen eines Landes (vgl. Moravcsik 1997: 519). Dies bedeutet im Umkehr- schluss, dass ein Staat kein eigenständiger Akteur, sondern nur Repräsentant ist. Für die Umwandlung der Interessenspräferenzen in Staatspräferenzen bedarf es eines „transmission belt“ (Moravcsik 1997: 518). Mithilfe von Institutionen findet darin eine ‚Interessenstranslation’ statt. Die Durchsetzung der Staatspräferenzen hängt nun von der Interdependenz zwischen den Staaten ab. Als Interdependenz bezeichnet Moravcsik „the set of costs and benefits created for foreign societies” (Moravcsik 1997: 520). Somit sind die Staaten in der internationalen Durchsetzung ihrer Staats- präferenzen in dem Maße eingeschränkt wie auch andere Staaten versuchen, ihre Staatspräferenzen durchzusetzen. Moravcsik definiert drei Interdependenzzusammen- hänge. Exemplarisch sei hier der letzte genannt: Darin haben die Staaten vermischte Motive und ein Interesse an einer Kooperation, auch wenn dadurch nicht alle Staats- präferenzen durchgesetzt werden.

5. Liberalismus und Schengen. Ein Erklärungsmodell des Konfliktaustrags

Mit Hilfe von drei zentralen Untersuchungsebenen will ich in diesem Abschnitt die Grundannahmen des rationalistischen Liberalismus auf den Konflikt projizieren. Hierzu unterteile ich den Themenkomplex ‚Schengen’ in die Teilbereiche ‚innere Sicherheit’, ‚Exportinteressen’ und ‚Grenzlänge’.

5.1 Inneren Sicherheit in Deutschland und Großbritannien

Wenn man; wie der rationale Liberalismus; annimmt, dass die Akteure eines Staates rational handelnde und sich risikoavers verhaltende Individuen und Interessensgruppen sind, dann ist davon auszugehen, dass sich die Interessensgruppen in Deutschland und Großbritannien im Bezug auf die Grenzöffnung rational und risikoavers verhalten werden.

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