Zuständigkeiten, Typisierung und Abgrenzung der EU-Kompetenzen im Vergleich zu den Kompetenzen des Bundes und der Länder

Inhaltsverzeichnis

BILDVERZEICHNIS I

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS II

1 EINLEITUNG

2 DIE GRUNDSÄTZE DER BEGRENZTEN EINZELERMÄCHTIGUNG, DER SUBSIDIARITÄT UND DER VERHÄLTNISMÄßIGKEIT
2.1 Existenz der Grundsätze im deutschen Grundgesetz?
2.2 Gemeinsamkeiten und Unterschiede

3 GRUNDSÄTZLICHE KOMPETENZVERTEILUNG
3.1 Kompetenzverteilung auf EU-Ebene
3.2 Kompetenzverteilung im deutschen Rechtssystem
3.3 Gemeinsamkeiten und Unterschiede

4 AUSSCHLIEßLICHE ZUSTÄNDIGKEITEN
4.1 Ausschließliche Zuständigkeit der Union und der Mitgliedsstaaten
4.2 Ausschließliche Zuständigkeit des Bundes
4.3 Gemeinsamkeiten und Unterschiede

5 KONKURRIERENDE BZW. GETEILTE ZUSTÄNDIGKEITEN
5.1 Geteilte Zuständigkeit der EU und der Mitgliedstaaten
5.2 Konkurrierende Gesetzgebung des Bundes
5.2.1 Gemeinschaftsaufgaben des Bundes und der Länder
5.2.2 Zusammenwirken von Bund und Ländern durch Vereinbarung
5.2.3 Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union
5.3 Gemeinsamkeiten und Unterschiede

6 WEITERE EINGRIFFSMÖGLICHKEITEN
6.1 Eingriffsmöglichkeiten auf EU-Ebene
6.1.1 Unterstützungs-, Koordinations- und Ergänzungsmaßnahmen
6.1.2 Flexibilitätsklausel
6.2 Eingriffsmöglichkeiten auf nationaler Ebene
6.2.1 Eingriffsmöglichkeiten durch das Grundgesetz
6.2.2 Ungeschriebene Kompetenzen
6.3 Gemeinsamkeiten und Unterschiede

7 KRITISCHE WÜRDIGUNG UND FAZIT

LITERATUR- UND QUELLENVERZEICHNIS

Bildverzeichnis

Bild 1: Darstellung der Zuständigkeitsarten der Union

Bild 2: Darstellung der Gesetzgebungskompetenzverteilung in der Bundesrepublik

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

„Kompetenzfragen sind Machtfragen!“¹In Zeiten, in denen wichtige Re- formen und Entscheidungen viel zu oft in Diskussionen um Zuständigkei- ten und Kompetenzen auf der Strecke bleiben, ist die Frage nach der Zuständigkeit oft die Frage nach Stillstand oder Fortbewegung. Gerade innerhalb einer Staatengemeinschaft wie der EU, in der 25 verschiedenen Nationen mit unterschiedlichen Rechtssystemen und Kulturen an einem Tisch sitzen und unser aller Zukunft lenken, sind klare Kompetenzen not- wendig, um klare Entscheidungen treffen zu können. Im Zuge dieser zu- nehmenden Europäisierung wird gerade die Kompetenzverteilung zwi- schen EU und Mitgliedstaaten ein immer wichtigerer Faktor, da das be- stehende System als zu komplex, unsystematisch, wenig transparent und in vielen Bereichen defizitär wahrgenommen wird. Sie wird heute deshalb zu Recht vielfach als eine der Schlüsselfragen, wenn nicht als die Kern- frage der europäischen Einigung angesehen.²

Die Grundproblematik ist hierbei aus deutscher Sicht nicht neu. Stellt sich in Europa die Frage, ob eine Entscheidung auf der höchsten Ebene der EU mit ihrem „Machtzentrum“ in Brüssel oder auf der Ebene der Mit- gliedstaaten zu treffen ist, so kann man hierzu auch die Kompetenzvertei- lung zwischen Bund und den 16 Länderparlamenten vergleichen. Auf nationaler Ebene ist dieses System - zumindest theoretisch - durch die Normen des Grundgesetzes geregelt. Einen neuen Ansatz in der Frage nach der Kompetenz in Europa bietet jetzt die neue EU-Verfassung, die am 29.10.2004 in Rom durch die EU-Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten unterzeichnet wurde.

Ausgehend von der neuen EU-Verfassung beschäftigt sich diese Arbeit mit der Frage nach den Zuständigkeiten und Kompetenzverteilungen auf EU-Ebene und vergleicht diese mit den vergleichbaren Normen des deut- schen Grundgesetzes. Hierbei werden zum einen die Gemeinsamkeiten aber auch die Unterschiede der beiden Systeme herausgearbeitet und gegenübergestellt. Im abschließenden Fazit wird dann der Frage nachge- gangen, in wie weit die beiden Systeme den an sie gestellten Anforderun- gen gerecht werden.

2 Die Grundsätze der begrenzten Einzelermäch- tigung, der Subsidiarität und der Verhältnis- mäßigkeit

Die grundsätzlichen Regelungen, nach denen die Union ihre Zuständig- keiten auszuüben hat, basieren auf den Prinzipien des Art. I-9 der EU- Verfassung. Innerhalb der Unionszuständigkeiten finden sich dabei drei wichtige Grundsätze, an welchen sie ihre Zuständigkeitsausübung aus- richten muss:³

1) Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. I-9 Abs. 2) Die Grundlage für die Ausübung der Unionszuständigkeit besagt, dass die Union nur innerhalb der Grenzen tätig werden darf, die ihr in der EU-Verfassung übertragen wurde. Alle nicht der Union übertragenen Zuständigkeiten verbleiben weiterhin bei den Mit- gliedsstaaten.⁴

2) Der Grundsatz der Subsidiarität (Art. I-9 Abs. 3) Subsidiarität bezeichnet „das Zurücktreten von anwendbaren Rechtsnormen kraft Anordnung.“⁵Das Subsidiaritätsprinzip er- mächtigt somit die Union, auch in Bereichen tätig zu werden, die nicht in ihre eigentliche Zuständigkeit fallen, wenn die Kräfte der Mitgliedsstaaten zur Erreichung der Vertragsziele nicht ausrei- chen oder die Ziele auf Unionsebene schneller und besser er- reicht werden können.⁶

3) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. I-9 Abs. 4) Der Grundsatz besagt, dass die Maßnahmen der Union inhaltlich und formal nicht über das für die Erreichung der Verfassungsziele erforderliche Maß hinausgehen dürfen.⁷

Im Anhang der EU-Verfassung findet sich das Protokoll über die An- wendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, welche die genauen Verfahrensgrundsätze für die Kommission, das EU- Parlament, den Ministerrat und die Mitgliedsstaaten vorschreiben. Im Fol- genden werden einige Punkte daraus auszugsweise vorgestellt:⁸

- Grundsätzlich muss die Kommission ihre Vorschläge für Geset- zesentwürfe gleichzeitig den nationalen Parlamenten und dem Unionsgesetzgeber übermitteln, damit diese die Vorschläge über- prüfen und ggf. Einspruch erheben können.
- Weiterhin muss die Kommission ihre Vorschläge im Hinblick auf die oben vorgestellten Grundsätze begründen. Auch legt sie ih- rem Vorschlag einen Anhang mit Angaben zur finanziellen Belas- tung der Mitgliedsstaaten bei, sowie einer Beurteilung, dass die Ziele der Union besser auf Unionsebene erreicht werden können.
- Die Kommission muss dabei berücksichtigen, dass die finanziel- len Belastungen und der Verwaltungsaufwand in einem ange- messenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen.
- Für Klagen wegen Verstößen eines Gesetzgebungsaktes gegen das Subsidiaritätsprinzip ist der Europäische Gerichtshof zustän- dig.
- Die Kommission muss außerdem einen jährlichen Bericht über die Anwendung des Artikels I-9 der Verfassung vorlegen.

2.1 Existenz der Grundsätze im deutschen Grundgesetz?

Das deutsche Grundgesetz beinhaltet keine ausdrücklichen Regelungen zu den vorgestellten Grundsätzen. Es existiert kein separater Artikel, in welchem diese Regeln zum Eingriffsverhalten des Bundes explizit nieder- gelegt worden sind. Jedoch finden sich in den einzelnen Artikeln „ver- steckte“ Hinweise, unter welchen Voraussetzungen der Bund Eingriffe vornehmen kann. Als Beispiel dient u.a. Art. 72 II GG, durch welchen der Bund einen Eingriff begründen kann, wenn es um die Sicherung gleich- wertiger Lebensverhältnisse oder die Wahrung der Rechts- oder Wirt- schaftseinheit geht.

2.2 Gemeinsamkeiten und Unterschiede

Das ausdrückliche Niederlegen der Handlungs-Prinzipien und Handlungs- Grundsätze macht die EU-Verfassung, ähnlich wie durch die Beschrei- bung ihrer Ziele, formal transparenter in ihrem Handeln - zumindest ist dies ihr Anspruch. Das deutsche Grundgesetz beinhaltet keine solchen ausdrücklichen Regelungen zum Eingriffsverhalten des Bundes. Jedoch finden sich in den einzelnen Artikeln Schranken für den Bundeseingriff in die Gesetzgebungskompetenzen der Länder. Grundsätzlich existieren somit in beiden Systemen Handlungsrichtlinien für die Union bzw. den Bund, jedoch sind diese in der EU-Verfassung transparenter gestaltet. Auch im Anhang der Verfassung findet sich ein Protokoll, dass das Han- deln nach den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit genauer regelt und Maßnahmen festlegt, durch welche dieses Handeln überprüft werden kann. Solche Überprüfungskriterien existieren im deut- schen Grundgesetz nicht in dieser konkreten Beschreibung. Das Eingrei- fen des Bundes nach den Richtlinien der einzelnen Artikel ist somit nicht durch ein klares und etabliertes System überprüfbar. Jedoch besteht in unserem Rechtsstaat die Möglichkeit, gegen einen vermeintlich unge- rechtfertigten Eingriff durch den Bund Rechtsmittel einzulegen und beim Bundesverfassungsgericht Klage zu erheben, da das Grundgesetz trotz eines fehlenden klaren Kriterienkatalogs der Rechtsprechung Anhalts- punkte für eine Konkretisierung bietet.

3 Grundsätzliche Kompetenzverteilung

3.1 Kompetenzverteilung auf EU-Ebene

In älteren Entwürfen der EU-Verfassung wurde die Abgrenzung der Zu- ständigkeiten durch das in Art. 5 EU-Vertrag und Art. 5 I EG-Vertrag nor- mierte Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung⁹vorgenommen. Die Gemeinschaft wurde demnach „innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig“¹⁰. Der Um- kehrschluss war somit, dass die Mitgliedsstaaten in den, der Gemein- schaft nicht zugewiesenen Bereichen allein handlungsbefugt blieben. Jedoch wurde dieses Prinzip durch Art. 308 EG - die so genannte Ver- tragsabrundungskompetenz - umgangen, da hierdurch die EU in die Lage versetzt wurde, in nicht geregelten Fällen tätig werden zu können, wenn dies erforderlich erschien, um eines ihrer Ziele im Rahmen des gemein- samen Marktes zu verwirklichen und sie die dafür erforderlichen Befug- nisse im EG-Vertrag nicht zugesprochen bekommen hatte.¹¹

Im Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents vom 18.7.2003 wurde jedoch ein neues Zuständigkeitssystem etabliert, welches das Ver- hältnis der Kompetenzen zwischen der EU und ihren Mitgliedsstaaten klar regelt:¹²

1) Die Grundprinzipen des Art. I-9
2) Das Unionsrecht des Art. I-10
3) Die Zuständigkeitsarten der Art. I-11 bis I-17

Die Grundprinzipien des Artikel I-9 wurden bereits in Punkt 2 der Seminararbeit näher beschrieben.

Das Unionsrecht des Art. I-10 stellt klar heraus, dass die Verfassung und das von den Unionsorganen gesetzte Recht Vorrang vor dem natio- nalen Recht der Mitgliedsstaaten hat. Weiterhin werden in den darauf folgenden Artikeln die Zuständigkeitsarten und weitere Eingriffsmöglichkeiten definiert:¹³

1) Ausschließliche Zuständigkeiten der Union (Art. I-12)

2) Geteilte Zuständigkeiten zwischen Union und den Mitgliedsstaaten (Art. I-13)

3) Koordinierungs-, Ergänzungs- und Unterstützungsmaßnahmen der Union (Art. I-16)

4) Flexibilitätsklausel (Art. I-17)

Nachstehendes Schaubild verdeutlicht die Abgrenzung der Zuständigkeitsarten und Eingriffsmöglichkeiten auf EU-Ebene:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Bild 1: Darstellung der Zuständigkeitsarten der Union¹⁴

In Artikel I-11 des Entwurfs werden der Union weiterhin Zuständigkeiten in folgenden Bereichen übertragen:¹⁵

- Förderung und Gewährleistung der Koordinierung der Wirt- schafts- und Beschäftigungspolitik der Mitgliedsstaaten
- Erarbeitung der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, einschließlich der schrittweisen Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik

Da diese Aufzählung in den generellen Artikel der Zuständigkeitsarten aufgenommen wurde, geht nicht eindeutig hervor, ob es sich hier um eine ausschließliche, geteilte oder sonstige Zuständigkeitsart der Union han- delt.

3.2 Kompetenzverteilung im deutschen Rechtssystem

Art. 30 GG regelt die grundsätzliche Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern. Hierbei handelt es sich um ein Regel-Ausnahme-Verhältnis: Der Bund besitzt nur die ihm zugewiesenen Kompetenzen, der nicht wei- ter aufgezählte Rest liegt bei den Ländern. Somit wird Art. 30 GG als Grundnorm und grundlegend für das deutsche Bundesstaatsprinzip be- zeichnet und ist zugleich ein Element der zusätzlichen funktionalen Ge- waltenteilung.¹⁶Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfül- lung der staatlichen Aufgaben liegen demnach in den Händen der Länder, sofern das Grundgesetz keine andere Regelung vorsieht. Weiterhin ist in Artikel 31 GG geregelt, dass Bundesrecht grundsätzlich vorrangig vor Landesrecht zu beurteilen ist. Bei dieser Norm handelt es sich um eine Kollisionsnorm, die voraussetzt, dass derselbe Gegenstand und dieselbe Rechtsfrage geregelt wird. Wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, geht das Bundesrecht dem Landesrecht vor.¹⁷In Bezug auf die Gesetzge- bungskompetenz wiederholt Art 70 GG die Regelung des Art. 30 GG für die gesetzgebende Gewalt und bildet damit gleichzeitig die Grundsatz- norm für die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen. Damit liegt das eigentliche und faktische Schwergewicht der Gesetzgebung beim Bund und nicht bei den Ländern.¹⁸

Die Zuständigkeitsabgrenzungen ergeben sich aus Abs. 2 und regeln damit die unterschiedlichen Zuweisungsarten von Kompetenzen an den Bund. Somit ist dieser Absatz als spezielle Regelung des Art. 30 GG zu sehen.

Ähnlich wie auf EU-Ebene werden auch im deutschen Recht zwei Bereiche der Gesetzgebungskompetenz unterschieden. Hier handelt sich um die Bereiche der ausschließlichen und der konkurrierenden Gesetzgebung, die in den Artikeln 71 und 72 GG beschrieben sind und in den Punkten 3 und 4 näher erläutert werden.¹⁹

[...]

¹Siehe hierzu ausführlich Steeg, Eine neue Kompetenzordnung für die EU - Die Re- formüberlegungen des Konvents zur Zukunft Europas, EuZW 11/2003, S. 325.

² Vgl. ebenda.

³Vgl. hierzu Artikel I-9 der EU-Verfassung, sowie Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit im Anhang des EU- Verfassungsentwurfs.

⁴Vgl. ebenda.

⁵Siehe Der Brockhaus: in drei Bänden, 3. Band, Mannheim 1992, F.A. Brockhaus, S. 381.

⁶ Siehe hierzu Artikel I-9 der EU-Verfassung, sowie Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit im Anhang des EU-Verfassungsentwurfs.

⁷Siehe hierzu Artikel I-9 der EU-Verfassung, sowie Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit im Anhang des EU-Verfassungsentwurfs.

⁸ Vgl. ebenda.

⁹Vgl. hierzu ausführlich Punkt zwei.

¹⁰Siehe hierzu Art. 5 I EG.

¹¹Vgl. Steeg, Eine neue Kompetenzordnung für die EU, EuZW 11/2003, S. 325.

¹² Anm. d. Autors: Dieses System wurde als Titel III im ersten Teil des Entwurfes ein- gegliedert und wird von einem Protokoll im Anhang ergänzt.

¹³Vgl. hierzu Meyer/Hölscheidt, Die Europäische Verfassung des Europäischen Konvents, EuZW 20/2003, S. 613ff.

¹⁴Die Grafik wurde vom Autor selbst erstellt.

¹⁵ Vgl. hierzu Art. I-11 EU-Verfassungsentwurf.

¹⁶Siehe hierzu Art. 30, 70, 83 GG, sowie Jarras/Pieroth, Kommentar zum Grundge- setz der Bundesrepublik Deutschland, 7. Auflage, München 2004, Beck, S. 685ff.

¹⁷Vgl. Seifert / Höhmig (Hrsg.), Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Taschenkommentar, 6. Auflage, Baden-Baden 1999, Nomos, S. 281ff.

¹⁸Vgl. hierzu Pechstein/Weber, Gesetzgebungskompetenz nach dem Grundgesetz, JURA 2/2003, S. 83.

¹⁹ Vgl. hierzu Art. 70 GG.