Inklusive Sozialplanung. Wie gelingt strategische Sozialplanung unter Berücksichtigung der UN-Behindertenrechtskonvention?

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1 Inklusives Gemeinwesen und Definition von Inklusion

2 Strategische und Inklusive Sozialplanung – Definition und Nutzen
2.1 Ebenen der inklusionsorientierten Planung
2.2 Prozesshafte Vorgehensweise in der Planung

3 Ausblick

4 Anlage Indikatoren Inklusion

5 Literatur

Einleitung

Seit einigen Jahren widmen sich immer mehr Kommunen einer strategischen Sozialplanung. Dadurch soll eine bedarfsorientierte und zielgerichtete Planung ermöglicht werden. Auf dem Weg zu einer inklusiven Gesellschaft ist es darüber hinaus notwendig, in einen offenen Austausch mit Akteuren und Betroffenen zu treten, um Barrieren zu beseitigen (VSOP 2012: 2). In der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) wird gefordert, dass „(…) die gleichberechtigte Zugehörigkeit für Menschen mit Behinderung in der Gesellschaft (…)“ selbstverständlich wird (BMAS 2018b; Art. 3c). Mit der Umsetzung der UN-BRK auf kommunaler Ebene wurde seit Inkrafttreten direkt begonnen. Einen Beleg hierfür liefert eine im Jahr 2012 in Nordrhein-Westfalen durchgeführte Erhebung (Rohrmann u.a. 2014: 21ff). Die Konvention war zu diesem Zeitpunkt erst drei Jahre bindend und es konnten bereits in mehr als 75 Prozent der befragten kreisfreien Städte und in etwa 83 Prozent der Kreise Beschlüsse zur Umsetzung der Konvention bzw. zur Entwicklung einer inklusiven Infrastruktur ermittelt werden. Zehn Jahre nach Inkrafttreten der UN-Behindertenrechtskonvention stellt sich die Frage, inwiefern diese zu einer nachhaltigen Veränderung der kommunalen Behindertenpolitik und kommunaler (Sozial-)Planung geführt hat bzw. welche Ansatzpunkte sich auf sozialplanerischer Ebene für die weitere Umsetzung der UN-BRK identifizieren lassen. Im Folgenden liegt der Fokus auf möglichen Ansatzpunkten auf der sozialplanerischen Ebene.

1 Inklusives Gemeinwesen und Definition von Inklusion

Bei der Entwicklung eines inklusiven Gemeinwesens sollen die Bedingungen im örtlichen Gemeinwesen so gestaltet werden, dass behinderte Menschen ihr Leben selbstbestimmt gestalten können (Rohrmann 2014a: 27f). Nach Rohrmann (ebd.) betont der Begriff des inklusiven Gemeinwesens, der keinen Begriff der UN-BRK darstellt, „(…) die normativen Herausforderungen der Konvention [UN-BRK, Anm. d. Verf.] in einem behindertenpolitischen Handlungskonzept.“ Rohrmann (ebd.) sieht die Planung auf lokaler und kommunaler Ebene als zentral für die Entwicklung eines inklusiven Gemeinwesens an. Der Verein für Sozialplanung e.V. (VSOP) definiert ein inklusives Gemeinwesen als Aufgabe der Zivilgesellschaft und nicht als reine Verwaltungsaufgabe und betont ebenfalls die Notwendigkeit von Planung, auch wenn das Ergebnis dieser variabel ist (VSOP 2012).

Die nachfolgend genannte Zahl verdeutlicht die Bedeutung des Themas Inklusion: So lebten im Jahr 2013 Insgesamt 12,77 Millionen Menschen mit Beeinträchtigungen in Deutschland, was einem Anteil von 15,8 Prozent der Bevölkerung entspricht, legt man die SOEP-Erhebung zugrunde (BMAS 2017). Inklusion wird häufig mit Integration gleichgesetzt, u.a. da der Begriff Integration in der offiziellen Übersetzung der UN-BRK verwendet wurde (BMAS 2018b). Um eine inklusive Sozialplanung zu entwickeln bzw. voranzubringen, ist es daher unabdingbar, den Begriff Inklusion zu definieren.

Wünschenswert ist es, den Begriff Inklusion zukünftig weit zu fassen in Anlehnung an die Definition der Montag Stiftung Jugend und Gesellschaft (o.J.), die darin ein „Konzept des menschlichen Zusammenlebens versteht: Inklusion bedeutet hier, die Teilhabe von Einzelnen an einer Gemeinschaft zu ermöglichen sowie die Barrieren für eine solche Teilhabe zu erkennen und aktiv zu beseitigen.“ Mit diesem Verständnis ist das Erreichen eines barrierefreien Raumes auch für Menschen mit eventuell vorübergehender Einschränkung, wie z.B. Schwangeren, das erklärte Ziel, das somit jedem in der Gemeinschaft zugutekommen könnte.

Da Menschen mit Beeinträchtigungen keine homogene Gruppe sind, stellt sich die Frage, inwiefern die „Stärkung der Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft und der Gesellschaft“ durch gesetzliche Leistungen erfolgt. Der Artikel 19 der UN-BRK regelt die „Unabhängige Lebensführung und Einbeziehung in die Gesellschaft“ und legt Wahl- und Entscheidungsmöglichkeiten, den Zugang zu gemeindenahen Unterstützungsangeboten sowie den Zugang zu allgemeinen Dienstleistungen fest (BMAS 2018b).

„Das Recht auf Selbstbestimmung und individuelle Teilhabe an medizinischer Rehabilitation, am Arbeitsleben und an der Gemeinschaft sowie die Verpflichtung für die Kommunen zur Leistungskoordination sind im SGB IX geregelt“ (VSOP 2012). Kinder und Jugendliche mit Beeinträchtigungen haben Ansprüche auf Leistungen zur Teilhabe nach dem Sozialgesetzbuch (SGB) IX. Diese Ansprüche sind im SGB XII verankert. Träger der Leistungen, wie z.B. Hilfe zum Wohnen oder Hilfe zur Schulbildung, sind zum Großteil das jeweilige Bundesland und i.d.R. nur im geringen Umfang Landkreise bzw. Kommunen. Meistens erbringen freie Träger die Leistungen im Auftrag der gesetzlichen Träger (Beck 2016:24). Durch die Verankerung im SGB XII erfolgt immer eine Einzelfallentscheidung und der Nachrangigkeitsgrundsatz erlaubt es Kommunen, sich für viele Leistungen nicht zuständig zu fühlen bzw. sie sind es schlichtweg nicht (Beck 2016:25). Da die Leistungen des SGB VIII neben freien Trägern auch von gesetzlichen Trägern erbracht werden und die Kommunen hier für die Planung und Umsetzung zuständig sind, können Familien mit Kindern ohne Beeinträchtigungen auf sozialraumbezogene Angebote zurückgreifen (Beck 2016:25f). Familien mit Kindern mit Beeinträchtigungen sind daher schlechter gestellt, da sie ihren Bedarf erst nachweisen müssen und nicht kurzfristig auf Angebote zurückgreifen können.

2 Strategische und Inklusive Sozialplanung – Definition und Nutzen

Im Sozialgesetzbuch Erstes Buch Allgemeiner Teil (SGB I) heißt es in §1, dass das Sozialgesetzbuch Sozialleistungen gestalten soll, die zur Verwirklichung von sozialer Gerechtigkeit und Sicherheit beitragen. Weiterhin sollen u.a. Voraussetzungen zur freien Entfaltung der Persönlichkeit wie auch der Erwerb des Lebensunterhaltes durch eine frei gewählte Tätigkeit geschaffen werden. Hier ist somit der Auftrag für eine Planung oder wenigstens der Bedarf zur Sozialplanung festgeschrieben (BfJ 1975).

Die Möglichkeiten einer strategischen Sozialplanung liegen darin zu koordinieren und bestenfalls parallele Planungsabläufe aufzudecken und zukünftig dafür Sorge zu tragen, diese zu vermeiden.

Durch eine strategische Sozialplanung wird die Möglichkeit zum Gestalten eröffnet. Dies erfolgt durch datengestützte Fakten und hilft insbesondere in politischen Gremien von gefühlten Problemlagen weg zu einer datengestützten Darstellung als begründete und transparente Grundlage für Entscheidungen und die Verteilung von Ressourcen zu bieten. Verteilungsdebatten können versachlicht werden, um ungleichen Verhältnissen auch mit ungleichen Mitteln zu begegnen (Bartling 2018: 10).

Ein wichtiges Instrument der Sozialplanung ist das Sozialmonitoring. Darunter wird eine mehrdimensionale Beobachtung von festgelegten sozialen Indikatoren bzw. deren Ausprägung verstanden. Die zu beobachtenden sozialen Indikatoren sollten begrenzt ausgewählt werden und das Monitoring sollte regelmäßig erfolgen. Vorteil eines Sozialmonitorings ist, dass der aktuelle Sachstand sowie Veränderungen kleinräumig gemessen werden. Dafür ist u.a. Voraussetzung, dass Raumeinheiten festgelegt werden (Reichwein u.a. 2011: 142). Diese können Stadtteile, statistische Bezirke oder anders definierte Räume sein.

Zu berücksichtigen ist bei Inklusion jedoch, dass Inklusion von allen Beteiligten ein Umdenken erfordert, d.h. die Kommunen müssen ihre Sozialraum-, Infrastruktur und Teilhabeplanung anpassen, Leistungsanbieter müssen Assistenzleistungen im individuellen Umfeld priorisieren und Leistungsträger die Förderung von Teilhabe in den Vordergrund stellen (VSOP 2012: 4). In den Kommunen ist seit 2009 eine Teilhabeplanung verpflichtend. Grundlage ist die Ratifizierung der UN-BRK, in der in Art. 4 Abs. 3 UN-BRK u.a. durch Partizipation von Menschen mit Behinderungen „bei der Ausarbeitung und Umsetzung von Rechtsvorschriften und politischen Konzepten zur Durchführung dieses Übereinkommens“ (BMAS 2018b) oder die Verpflichtung zur Durchführung von Maßnahmen, die geeignet sind, gefordert werden.

Das Ziel inklusiver Sozialplanung besteht vordergründig im „(…) systematischen Aufbau eines inklusiven Gemeinwesens und einer inklusiven Infrastruktur für die verschiedenen Lebensphasen und die einzelnen Lebensräume“ (VSOP 2012: 5).

Eine Auflistung möglicher Indikatoren für eine inklusive Sozialplanung ist dem Anhang beigefügt. Diese erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit und ist zu weiten Teilen der Expertise zum Aufbau einer Berichterstattung zur Lebenssituation von Menschen mit Behinderungen in Nordrhein-Westfalen und der Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention entnommen. Die Auflistung soll dazu anregen, die inklusive Sozialplanung in der Kommune umzusetzen, da in der Sozialplanung oft die Frage gestellt wird, welche Indikatoren für den Aufbau einer Sozialberichterstattung herangezogen werden können.

Als besonders wichtig stellt sich bei der Inklusion das Planen und Koordinieren vor Ort dar, auch wenn damit häufig auch Konfliktfelder verbunden sind. Angestrebt werden sollte daher ein Gleichgewicht zu finden „(…) im Spannungsfeld zwischen Heterogenität und Homogenität (…)“ (VSOP 2012: 8).

Neben den von Ort zu Ort spezifischen kommunalen Entwicklungen und Ausgangslagen ist für eine inklusionsorientierte, integrierte Sozialplanung die rechtliche Situation in den Blick zu nehmen.

Die Bundesländer sollten direkt in die Pflicht genommen werden, indem inklusive Sozialplanung zum rechtlich verbindlichen Handlungsauftrag wird, d.h. die Gestaltung eines inklusiven Gemeinwesens (VSOP 2012: 9).

Seitens der kommunalen Sozialpolitik zeigt sich, dass der Bereich der Planung von Hilfen für Menschen mit Behinderungen sowie die Entwicklung entsprechender Angebote auch heute noch größtenteils an freie Träger delegiert wurde, auch wenn der Bereich der Eingliederungshilfe seit Beginn der 1990er Jahre stärker in den Fokus der Kommune rückte (Kempf & Rohrmann 2019).

Kempf und Rohrmann (2019) sprechen im Hinblick auf die rechtlich zwar vorgesehenen, in der Praxis bisher jedoch kaum existenten Arbeitsgemeinschaften der Rehabilitationsträger von einem „Vollzugsdefizit“ und benennen zudem das Fehlen „möglicher landesrechtlicher Regelungen, die das Vorgehen präzisieren könnten.“

Bei Betrachtung einzelner Bundesländer ist am Beispiel Nordrhein-Westfalen festzustellen, dass trotz verschiedener bereits initiierter Strategien zur Stärkung der gesellschaftlichen Teilhabe von Menschen mit Behinderungen auch zehn Jahre nach Inkrafttreten der UN-BRK immer noch deutlicher Optimierungsbedarf besteht im Hinblick auf deren Rechte auf Wohnen und Leben in der Gemeinschaft, Mobilität, Schulbildung und Arbeit (Kroworsch 2019: 49). Nach Kroworsch (ebd.) muss barrierefreier und bezahlbarer Wohnraum in ausreichender Menge vorhanden sein, was als Aufgabe von Landesregierung, Kommunen und Wohnungswirtschaft zu verstehen ist. Weiterhin plädiert sie für „ (…) ein Konzept zur Verwirklichung eines inklusiven Sozialraums sowie zielgerichtete Strategien zur Deinstitutionalisierung“ durch die Landesregierung. Hinsichtlich des Rechts auf Mobilität fehlen Kroworsch (ebd.) zufolge „akteursübergreifende“ Mobilitätskonzepte sowie für den öffentlichen Personennahverkehr festgelegte Standards, um sicherzustellen, dass Menschen mit Behinderungen nicht/weniger von „Unterbrechungen von Reiseketten“ betroffen sind.

Im Rahmen einer inklusiven Sozialplanung sind die genannten Handlungsfelder somit auch weiterhin von den Kommunen in den Blick zu nehmen.

Welti (2011: 55) stellt diesbezüglich heraus, dass die Wirksamkeit verschiedener Unterstützungsleistungen für Menschen mit Behinderungen durch mangelnde Koordination und Kooperation verschiedener Träger und Institutionen verringert ist.

Daher sollte die Bedeutung einer engeren und zielgerichteteren Vernetzung verschiedener Akteure auch im Hinblick auf eine inklusive Sozialplanung stärker in den Fokus genommen werden.

2.1 Ebenen der inklusionsorientierten Planung

Um auf kommunaler Ebene die planerischen Möglichkeiten zu nutzen, wird nun dargestellt, welche Ebenen der Planung zu unterscheiden sind. Grundsätzlich wird Planung als komplexes Geschehen angesehen bei dem es um die „Koordination des kollektiven Handelns bei nicht vorauszusetzendem Konsens[es]“ geht (Fürst 2008: 25). Da in dem hier behandelten Kontext aber eher das verwaltungsinterne Planungsverständnis entscheidend ist, wird dies nun genauer differenziert. Die Regelungen der UN-Konvention machen deutlich, dass alle Planungsbereiche die Vielfalt menschlichen Lebens berücksichtigen und so die Bedarfe von Menschen mit Beeinträchtigungen mit beachten sollen. Hierzu ist es notwendig, dass diese mit bedacht und mitgehört werden. Inklusionsorientierte Planung ist somit keine weitere Fachplanung neben der Sozial-, Jugendhilfe-, Schulentwicklungs-, Pflege- oder Stadtplanung, sondern soll von diesen mitberücksichtigt werden.

Als eine der ersten Kommunen hat St. Augustin die Aufgabe der Sozialplanung mit dem Bereich Integration in Form der Stabsstelle „Integration und Sozialplanung“ verknüpft, was auch den Aspekt der Inklusion beinhaltet.

Insgesamt wird eine realistische, ressourcenorientierte Betrachtung empfohlen anstelle einer defizitorientierten Betrachtungsweise (VSOP 2012: 9).

Allerdings stellt beispielsweise die Sicherstellung der gleichberechtigten Nutzung von Diensten für die Allgemeinheit, wie etwa ein Einwohnermeldeamt sie anbietet, hinsichtlich der Barrierefreiheit keine triviale Aufgabe dar, sondern erfordert spezifisches notwendiges Wissen, welches innerhalb einer Verwaltung angeeignet, angewendet, weiterentwickelt und weitergegeben werden muss.

Wichtig ist auch die Frage, auf welcher planerischen Ebene das Thema Inklusion sinnvoll zu verorten ist. Abbildung 1 zeigt, dass die unterschiedlichen Ebenen der Fach-, Ressort- und der kommunalen Entwicklungsplanung angesprochen sind. Auch wenn das Ziel darin besteht, dass die Bedarfe von Menschen mit Beeinträchtigungen bei allen Aktivitäten mitberücksichtigt werden, so macht die Konvention auch klar, dass eine Planung als qualifizierte Fachplanung für Menschen mit Behinderungen neben anderen Planungen (z.B. der Jugendhilfeplanung) notwendig ist. Diese Planung sollte auf die Bereitstellung mit flexiblen, inklusionsorientierten Unterstützungsdiensten in einem inklusiven Umfeld ausgerichtet sein (Rohrmann 2014: 245f.) Darüber hinaus soll die Inklusionsplanung neben dem Sozialressort auch andere Ressorts dahingehend beeinflussen, dass auch dort Barrieren für Menschen mit Beeinträchtigungen abgebaut, verhindert und überwunden werden, wie beispielsweise innerhalb der Kultur- oder Bildungsplanung (Kempf & Rohrmann: 2019). Von der Schaffung eines inklusiven Gemeinwesens profitieren „Teile einer alternden, diverser werdenden und kinderfreundlichen Gesellschaft“ (ebd.).

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