Arbeitsmigration in der Europäischen Union. Chancen und Herausforderungen am Beispiel von Deutschland und Polen

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Historie der Arbeitnehmerfreizügigkeit in der EU
2.1 Zunehmende Integration der nationalen Arbeitsmärkte
2.2 Entwicklung innereuropäischer Migrationsströme
2.3 Abschottung der „Festung Europa“ nach außen

3 Konzept und Determinanten von Migration
3.1 Allokation von Arbeit in offenen Volkswirtschaften
3.2 Bildung von Migrationsentscheidungen

4 Auswirkungen von Arbeitsmigration
4.1 Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung
4.2 Verteilungseffekte auf Sender- und Empfängerländer
4.3 Persönliche Konsequenzen für Arbeitsmigranten

5 Gegenwärtige Herausforderungen in der EU
5.1 Der Ländervergleich Deutschland – Polen
5.2 Wichtigkeit einer dauerhaften wirtschaftlichen Entwicklung
5.3 Gefahren des demografischen Wandels
5.4 Arbeitskräftemangel und Mismatch auf dem Arbeitsmarkt

6 Diskussion der Migration zwischen Deutschland und Polen
6.1 Charakterisierung der Migration
6.2 Möglichkeiten der Problemlösung

7 Fazit

Literaturverzeichnis

Datenverzeichnis

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Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Zuwanderung aus dem EU-Ausland im Jahr 2017

Abbildung 2: Jährliche Zu- bzw. Abwanderung von Migranten aus dem EU-Ausland nach oder aus Deutschland

Abbildung 3: Arbeitsmobilität hinsichtlich Geburtsland ins EU-Ausland (in Tausend)

Abbildung 4: Migrationsgründe im Jahr 2014; eigene Darstellung

Abbildung 5: Migrantenanteil in der Bevölkerung der EU-Staaten im Jahr 2017

Abbildung 6: Asymmetrischer Schock im Arbeitsmarktdiagramm

Abbildung 7: Wohlfahrtsgewinne durch Arbeitsmigration

Abbildung 8: Lorenzkurve zur Lohnverteilung in Sender- und Empfängerland

Abbildung 9: Jährlicher Migrationsfluss von Polen nach Deutschland

Abbildung 10: Bevölkerungspyramide Deutschlands und Polens im Jahr 2017

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Verteilungseffekte in Sender- und Empfängerland

Tabelle 2: Wirtschaftliche Situation Deutschlands und Polens

Abkürzungsverzeichnis

AT Österreich

BE Belgien

BG Bulgarien

BIP Bruttoinlandsprodukt

bzw. beziehungsweise

ca. circa

CY Zypern

CZ Tschechien

D Nachfrage

DE Deutschland

Destatis Statistisches Bundesamt Deutschland

d. h. das heißt

DK Dänemark

ebd. ebenda

EE Estland

ES Spanien

EU Europäische Union

EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

FI Finnland

FR Frankreich

G Gleichgewichtspunkt

GB Vereinigtes Königreich

GPA Grenzprodukt der Arbeit

GR Griechenland

HR Kroatien

HU Ungarn

IE Irland

IT Italien

L Faktor Arbeit

LT Litauen

LU Luxemburg

LV Lettland

Midem Mercator Forum Migration und Demokratie

MT Malta

NL Niederlande

n/a nicht anwendbar

OECD Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

PL Polen

PT Portugal

RO Rumänien

S. Seite

SE Schweden

SI Slowenien

SK Slowakei

u. a. unter anderem

US(A) Vereinigte Staaten (von Amerika)

usw. und so weiter

vgl. vergleiche

W Lohn

z. B. zum Beispiel

1 Einleitung

Die Migration ist neben den stockenden Austrittsverhandlungen Großbritanniens und unterschiedlichen Vorstellungen zur Währungsunion das bedeutsamste Thema, das die Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) derzeit bewegt (vgl. Sinn 2016). Insbesondere durch die Flüchtlingskrise ab 2015 entstand eine Diskussion über die Chancen und Herausforderungen, die der massenhafte Ansturm ausländischer Personen erzeugt. Die Zahl der Asylanträge aus Drittstaaten stieg in den EU-Ländern 2015 und 2016 massiv an auf rund 1,3 Millionen Anträge pro Jahr. Obwohl sich das Ausmaß der Antragstellungen im Jahr 2018 wieder halbierte, blieben die Ängste und Sorgen zum Thema Migration in der Gesellschaft und Politik präsent (vgl. Eurostat 2019a).

Mit der umfangreichen Ankunft von Flüchtlingen erstarkten in einer Vielzahl der EU‑Mitgliedstaaten rechtspopulistische Parteien. Unabhängig von der geografischen Lage in Europa wird dies sichtbar: Von Geert Wilders‘ Partij voor de Vrijheid in den Niederlanden, über das Rassemblement National in Frankreich bis zur Alternative für Deutschland – in den Ländern etablierten sich rechte Parteien. In Italien gewann die Lega an Einfluss und in Österreich die Freiheitliche Partei Österreichs. Bis weit in östliche Richtung reicht der Trend mit der polnischen Partei Recht und Gerechtigkeit und der Fidesz in Ungarn (vgl. Midem 2018). Im ersten Moment scheint die Parallele zwischen den Themen Flüchtlingskrise und Rechtspopulismus offensichtlich, auf die sich die rechten Parteien auch häufig berufen. In ihrer Kommunikation beharren sie vehement auf die Abschottung Europas vor fremden Einflüssen zur Wahrung des europäischen Kulturgutes.

Eine Studie vom Mercator Forum Migration und Demokratie (Midem) (ebd.) ergab jedoch, dass der umfangreiche Flüchtlingsstrom nicht der Grund, sondern eher ein Auslöser des Rechtspopulismus war. Demnach habe die Flüchtlingskrise viele Missstände aufgedeckt, die bereits zuvor in den meisten EU-Ländern versteckt unter der Oberfläche bestanden. Die Ausländerfeindlichkeit liege nicht so sehr an der konkreten Menge der Asylanten, sondern vielmehr an der generell durch Migration erzeugten Veränderung der Gesellschaft. Die Migration – egal ob erzwungen oder legal – führt zu einer zunehmenden Kollision unterschiedlicher Kulturen und Religionen. Mit zunehmender Pluralität geht der Verlust eines Zugehörigkeits- und Identitätsgefühls in der Gesellschaft verloren. Besonders in der aktuellen Zeit, die geprägt ist von einer Öffnung der Schere zwischen Arm und Reich, in der Verteilungsgerechtigkeit für gesellschaftlich abgehängte Bevölkerungsteile unmöglich scheint, schürte dieser Prozess große Ängste. Nicht zuletzt liefern auch die Medien dazu ihren Beitrag, indem deren Berichterstattung verstärkt diese Tendenzen aufgreift (vgl. ebd.).

Wie sehr die Flüchtlingsdiskussion nur als Vorwand eines tiefer verwurzelten Problems dient, lässt sich sehr gut in einigen osteuropäischen Staaten erkennen. Während Deutschland beispielsweise aktuell über ein Viertel aller Asylantragsteller in der EU aufnimmt, erreichen nur rund 4.000 Personen Polen. Das entspricht in etwa einem halben Prozent des Gesamtaufkommens (vgl. Eurostat 2019a). Dieser verschwindend geringe Teil, der demjenigen der meisten osteuropäischen Staaten entspricht, rechtfertigt bei weitem nicht die entstandene fremdenfeindliche Dynamik. Der Rechtsruck der Gesellschaft kann stattdessen als Ausdruck einer anderen Angst, als derer vor dem massenhaften Zustrom von Flüchtlingen, interpretiert werden. Sie drückt die Vorbehalte gegenüber Veränderungen aus, die im Zusammenhang mit der Freizügigkeit innerhalb der EU entstehen (vgl. Midem 2018). Treffend formuliert dies der bulgarische Politologe Ivan Krastev in der Wochenzeitung Die Zeit. Für ihn bedeutet Migration „[…] die Angst, dass zu viele der Unseren gehen.“ (Krastev 2019, S. 13). Die Ambivalenz des europäischen Grundgedankens zeigt sich in den osteuropäischen Mitgliedstaaten ganz deutlich. Einerseits ist man froh über die Möglichkeiten, die die Einbindung in die EU bietet. Investitionen aus anderen Ländern bringen die Volkswirtschaft voran und auf einer individuellen Ebene profitiert jeder Einzelne von der Auswanderungsmöglichkeit in EU-Länder mit besseren Einkommensverhältnissen. Auf landesweiter Ebene erweist sich die Massenabwanderung andererseits als Bedrohung. Es herrscht die Angst einer vollkommenen „Entvölkerung“ (ebd.), wenn man die riesigen Auswanderungsströme vor allem junger Arbeitskräfte beobachtet. Die Mauer, die zu DDR-Zeiten physisch die Migration in den Westen verhindert hat, besteht zwar seit nunmehr 30 Jahren nicht mehr, ein „geistiger Vorhang“ (ebd.), der Europa unterschwellig teilt, zieht sich aber weiterhin durch die EU. Vor allem beim Thema Migration spaltet er Europa (vgl. Krastev 2019).

Die emotional aufgeladene, negative Debatte zum Thema Migration verhindert eine Betonung der ökonomischen Vorteile und der großen zukünftigen Bedeutung der Migration für die EU. Besonders die Arbeitsmobilität ist in diesem Kontext positiv hervorzuheben. Denn es darf nicht vergessen werden, dass große Herausforderungen auf die EU zukommen. In einer digitalisierten und globalisierten Welt mit einer überalternden Bevölkerung, braucht es umfangreiche Maßnahmen, um Arbeitskräftemangel zu verhindern (vgl. Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) 2019a). Für die dafür notwendige Diskussion muss man sich der Empfehlung der Autoren der Midem-Studie anschließen, die von Politikern und Journalisten fordern: „[Sie] sollten nicht den Skandalisierungsstrategien von Populisten aufsitzen, sondern das Thema Migration unaufgeregt und sachlich adressieren. Auf diesem Wege kann eine Kluft gegenüber Teilen der öffentlichen Meinung vermieden werden, von der populistische Parteien profitieren.“ (Midem 2018, S. 11) Dieser Leitsatz behält seine Gültigkeit auch in Bezug auf die Wissenschaft, zu der die vorliegende Arbeit einen Beitrag leisten soll.

Die Auswirkungen von Arbeitsmigration sind auf einem gesamtwirtschaftlichen Niveau und für den einzelnen Migranten ökonomisch vorteilhaft. Aus diesem Grund ist die Arbeitnehmerfreizügigkeit eine der bedeutendsten Freiheiten innerhalb der EU. Ihre Auswirkungen auf einzelne Sender- und Empfängerländer sind jedoch nicht eindeutig zu bewerten, da sie von der Ausgestaltung der Migration bzw. persönlichen Eigenschaften der Migranten abhängen. Folglich stellt sich die Frage, inwieweit die gegenwärtige Arbeitsmigration in der EU vorteilhaft ist und damit zur Lösung ökonomischer, demografischer und arbeitsmarktpolitischer Probleme beitragen kann. Diese Überlegung steht im Mittelpunkt der Arbeit, wobei sie in Bezug auf die umfangreiche, historisch verwurzelte Migration zwischen den beiden Ländern Deutschland und Polen diskutiert wird. Darüber hinaus sollen alternative Lösungsvorschläge betrachtet werden, um den bestehenden Defiziten der Arbeitsmobilität gerecht zu werden.

Die Arbeit ist folgendermaßen strukturiert. Zunächst wird in Kapitel 2 die historische Entwicklung der Arbeitsmobilität seit dem 2. Weltkrieg in der heutigen EU dargestellt. Die Arbeitnehmerfreizügigkeit ist – auch wenn gegenwärtig noch Restriktionen herrschen – neben der vollkommenen Integration von Güter-, Dienstleistungs- und Kapitalmarkt eines der Hauptziele der EU. Obwohl es Zeiten verstärkten Anwerbens gab, erlebten Migranten auch Ablehnung oder der Fokus wechselte zwischen unterschiedlichen Personengruppen, deren Einwanderung mehr oder weniger gewünscht war. Nur mit diesem Hintergrundwissen kann die aktuelle Größe und die Richtung der Migra-tionsströme innerhalb der EU bewertet werden. Darüber hinaus ist es wichtig zu verstehen, wie sich die EU gegenüber Migration aus Drittstaaten verhält. Besonders auffällig ist der unterschiedliche Umgang mit binneneuropäischen Zuwanderern und Drittstaatsangehörigen.

In Kapitel 3 werden das Konzept und die Determinanten von Migration aus theoretischer Sicht erklärt. In offenen Volkswirtschaften gibt es verschiedene Mechanismen, die mit dem Konzept der Arbeitsmigration verbunden sind. Hier soll zunächst am Beispiel vollkommener Märkte beschrieben werden, was auf einer rein theoretischen Basis Arbeitsmobilität auslöst und was ihre Folgen sind. Darauffolgend wird auf die Bedeutung länderübergreifender Arbeitsmobilität eingegangen, um asymmetrische Schocks abzufedern. Vor allem in gemeinsamen Währungsräumen ist dieser Zusammenhang wichtig, wie ebenfalls in diesem Kapitel gezeigt wird.

Die Migrationsentscheidung wird durch vielfältige Gründe determiniert. Auf diesen liegt der Fokus im zweiten Teil des Kapitels 3. Bereits im 19. Jahrhundert wurde der Grundstein für eine Kategorisierung von Migrationsgründen gelegt. Auf die migrationsfördernden und migrationshemmenden Eigenschaften von Herkunfts- und Zielländern soll hier genauer eingegangen werden.

Daran anschließend thematisiert Kapitel 4 die Auswirkungen von Arbeitsmigration. Es gibt unterschiedliche Ebenen, auf denen die Effekte beurteilt werden können. Während im Arbeitsmarktdiagramm ersichtlich ist, dass die Migration auf gesamtwirtschaftlicher Ebene positiv zu bewerten ist und Wachstum der Volkswirtschaften generiert, ist nicht eindeutig, ob sie Konvergenz- oder Divergenzentwicklungen zwischen Sender- und Empfängerländern hervorruft. Deshalb wird an dieser Stelle zusätzlich auf die Verteilungseffekte der Migration eingegangen. Aspekte wie Lohn und Beschäftigung, Talentabwanderung und die diesbezügliche Kompensation der Senderländer, sowie politische und gesellschaftliche Aspekte sind hierbei zu berücksichtigen. Ebenso sind auch die persönlichen Konsequenzen auf den individuellen Migranten zu evaluieren.

Als Motivation, warum die Arbeitsmigration mit Bezug auf Deutschland und Polen diskutiert wird, soll in Kapitel 5 zunächst ein Vergleich der beiden Länder erfolgen. Dafür werden die historische Entwicklung der Migrationsflüsse zwischen den Ländern und jeweilige ökonomische Kennzahlen dargestellt. Anschließend erfolgt die Darstellung der Herausforderungen, mit denen beide Länder gegenwärtig konfrontiert werden und die sich in Zukunft noch verstärken werden. Hierbei wird auf die Bedeutung einer anhaltenden wirtschaftlichen Entwicklung, den demografischen Wandel und den Arbeitskräftemangel sowie Mismatch auf dem deutschen und polnischen Arbeitsmarkt eingegangen. Vor diesem Hintergrund steigt die Bedeutung der Migration, um den Problemen zu begegnen. Es ist interessant, ob die bestehenden Migrationsbewegungen zwischen den beiden Ländern dabei helfen, die jeweilige Situation zu verbessern oder ob sie darüber hinaus Probleme generieren.

Kapitel 6 diskutiert deshalb abschließend die Vor- und Nachteile der Arbeitsmobilität zwischen Deutschland und Polen. Dafür wird zunächst festgestellt, welche Personen überhaupt die Möglichkeit der Arbeitsmigration zwischen den Ländern nutzen. Es wird ein Blick auf die persönlichen Eigenschaften der Migranten geworfen sowie deren Qualifikationsniveau untersucht. Abhängig davon können Verdrängungseffekte zwischen Migranten und Einheimischen unterschiedlich ausfallen. Außerdem spielt es für den Grad der Arbeitsmarktintegration eine Rolle, über welchen zeitlichen Horizont die Migranten den Aufenthalt im Zielland planen. Daran anschließend folgen Lösungsvorschläge, um bestehende Probleme im analysierten Status-quo der Arbeitsmigration zwischen Deutschland und Polen zu beheben. Hierbei wird zunächst auf das Verbesserungspotenzial bezüglich der Migration im Inneren der EU eingegangen, bevor Lösungsvorschläge durch Migration aus Drittstaaten diskutiert werden, wo langfristig das größte Potenzial an neuen Arbeitskräften existiert.

2 Historie der Arbeitnehmerfreizügigkeit in der EU

Die Freizügigkeit von Arbeitskräften innerhalb der EU ist eines der wichtigsten Zugeständnisse im Integrationsprozess der Mitgliedsländer. Als „Grundwert der EU“ (Donaghey/Teague 2006, S. 662) ermöglicht die Arbeitsmobilität die Beschäftigung in jedem Mitgliedstaat. Zu deren Realisierung war gleichzeitig die Schaffung von identischen Rahmenbedingungen und Chancengleichheit zwischen Einheimischen und Arbeitsmigranten auf nationaler Ebene notwendig. Die Umsetzung verlief seit Beginn der Zusammenarbeit in Europa in den 50er Jahren schleppend (vgl. Donaghey/Teague 2006). Neben der innereuropäischen Migration, die grob in drei Phasen unterteilt werden kann, muss auch der Umgang mit Migration aus Drittstaaten betrachtet werden.

2.1 Zunehmende Integration der nationalen Arbeitsmärkte

Ein erster Meilenstein auf dem Weg zur Integration der nationalen Arbeits- sowie Güter-, Dienstleistungs-, und Kapitalmärkte erfolgte 1986 (vgl. Zimmermann 1995a; Kunz/Leinonen 2007). Die Einheitliche Europäische Akte (1987) verpflichtete die damaligen Mitglieder der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG)¹, konkrete Maßnahmen in diese Richtung einzuleiten. Damit ebneten die Mitgliedstaaten den Weg, der 1993 schließlich in die Errichtung des gemeinsamen Binnenmarktes mündete (vgl. Europäisches Parlament 2019b). Das entsprechende Abkommen dazu stellt der Vertrag von Maastricht dar, der die Gründung der EU als Zusammenschluss der europäischen Gemeinschaften regelt (vgl. Europäisches Parlament 2019c).

Trotz gesetzlicher Bestrebungen ist das Niveau der Binnenmigration aktuell sehr gering. Die Abbildung 1 stellt den prozentualen Anteil der Binnenmigration an der Gesamt-bevölkerung für jeden Mitgliedstaat im Jahr 2017 dar. Die Bevölkerungsdaten beziehen sich auf den Stichtag 31.12.2017 (vgl. Eurostat 2019b). Immigranten sind definiert als Personen, die sich nicht in dem EU-Land aufhalten, dessen Staatsbürgerschaft sie besitzen, sondern für die Dauer von mindestens einem Jahr in ein anderes Land der EU einwandern (vgl. Eurostat 2019c). Die höchsten Anteile von Zuwanderung aus dem EU-Ausland weisen die drei kleinsten Staaten Luxemburg, Malta und Zypern auf, wo 28, 25 bzw. elf Immigranten auf 1.000 Einheimische kommen. In den restlichen Ländern der EU liegt der Anteil bei unter einem Prozent, bei über der Hälfte der EU-Mitgliedsstaaten sogar unter 0,2 Prozent.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Zuwanderung aus dem EU-Ausland im Jahr 2017; eigene Darstellung; Daten: Eurostat (ebd.; 2019b).

Im Vergleich zur umfangreichen Inanspruchnahme des ebenfalls im Vertrag von Maastricht geregelten Freihandels und grenzüberschreitenden Kapitalverkehrs, bleibt viel Migrationspotenzial ungenutzt. Auch nach Vertragsschluss besitzen noch immer die nationalen Regierungen einen Großteil der arbeitsmarktpolitischen Entscheidungskompetenzen. Deshalb können die Staaten Beschränkungen aufrechterhalten, die Arbeitsmigranten die Beschäftigung erschweren. Beispielsweise wird die vollkommene Integration der Arbeitsmärkte verhindert durch Sprachbarrieren, gegensätzliche Kulturen und Arbeitssegmentation. Außerdem weigern sich viele Mitgliedstaaten, ausländische Ausbildungen bzw. Abschlüsse als gleichwertig zu den nationalen anzusehen (vgl. Zimmermann 1995a; Donaghey/Teague 2006).

Ein weiteres migrationshemmendes Problem stellt die Lohnpolitik dar. Obwohl fast alle EU-Mitgliedstaaten Mindestlöhne durchsetzen oder auf tariflicher Ebene eine Mindesthöhe der Gehaltszahlungen sichern, ist die Einführung eines EU-weiten Mindestlohns umstritten. Stattdessen wird den Ländern im Vertrag von Amsterdam² Souveränität über die Entlohnungssysteme zugesichert. Dabei wäre es sinnvoller, wenn die EU einheitliche Standards schaffen würde, um eine Unterwanderung in der Schattenwirtschaft und die Ausbeutung von Arbeitsmigranten zu verhindern. Darüber hinaus stellt die Bildung EU-weiter Gewerkschaften eine Möglichkeit dar, die Integration voranzutreiben. Diese könnten sich dafür einsetzen, dass Arbeit nicht in Länder mit geringerem Lohnniveau ausgelagert werden kann (vgl. ebd.).

Trotz aller Restriktionen sollen die Vorteile der bisherigen und zukünftigen Integration hervorgehoben werden. Je größer der gemeinsame Markt z. B. durch Beitritte weiterer Länder zur EU wird, desto mehr Möglichkeiten zum Austausch von Gütern oder Arbeit bzw. zur Kapitalanlage gibt es in jedem einzelnen Staat. Dadurch werden neue Stellen geschaffen, eine länderweite Spezialisierung ist in den einzelnen Ländern möglich und Lohnsteigerungen können für den Einzelnen durch Migration realisiert werden (vgl. Sinn et al. 2001). Derzeit umfasst der Arbeitsmarkt der EU rund 500 Millionen Menschen. Damit handelt es sich der Anzahl von Personen nach um den drittgrößten nach Indien und China. Gemessen an der Wirtschaftsfähigkeit stellt er sogar den größten gleichauf mit den USA dar (vgl. Kahanec et al. 2014).

2.2 Entwicklung innereuropäischer Migrationsströme

Die Entwicklung der Migrationsströme in Europa kann seit Ende des 2. Weltkrieges in drei Phasen unterteilt werden (vgl. Van Mol/de Valk 2016). Die erste Phase war geprägt vom wirtschaftlichen Aufschwung nach Kriegsende, der besonders in den westlichen und nördlichen Staaten Europas zu spüren war und bis 1973 anhielt. Es wurden zusätzliche Arbeitskräfte benötigt, um insbesondere geringqualifizierte Arbeiten zu verrichten. Durch bilaterale Abkommen sollten Gastarbeiter aus den Ländern Südeuropas (Griechenland, Italien, Spanien und Portugal) und aus anderen benachbarten Ländern wie Algerien, Marokko, Tunesien, der Türkei und den Balkanstaaten aktiv angeworben werden. Dies ermöglichte den häufig im landwirtschaftlichen Bereich arbeitenden, finanziell benachteiligten Migranten, im Norden ihren Lebensstandard zu verbessern. Das System war generell nur auf befristete Zeit ausgelegt. Da man davon ausging, dass die Gastarbeiter nach einem bestimmten Zeitraum wieder in ihre Heimat zurückkehrten, wurden Integrationsanstrengungen und finanzielle Unterstützung sehr gering gehalten. Ziel war es, „[…] Arbeit aber keine Menschen […]“ (Castles 2006, S. 742) zu gewinnen. Bereits in den Römischen Verträgen, die 1957 die EWG begründeten, setzten die Gründungsstaaten der Europäischen Gemeinschaft die Deckung des Arbeitskräftebedarfs rechtlich um (vgl. Europäisches Parlament 2019a). Damit sollte zunächst der Weg für das Mitgliedsland Italien geöffnet werden, um Arbeitskräfte in andere Länder zu schicken.

Zimmermann (1995a) beziffert den Wanderungssaldo durch Gastarbeiter aus dem Mittelmeerraum insgesamt auf rund fünf Millionen Immigranten. Der Großteil stammte aus Griechenland, Italien, dem damaligen Jugoslawien, Spanien und der Türkei (vgl. Smolny 1990). Beispielhaft sollen hier die Zuwanderungsströme nach Deutschland in Referenz zur Abwanderung dargestellt werden (siehe Abbildung 2). Zu den hohen Zuwanderungsraten in Deutschland trug bis 1973 maßgeblich Italien bei, woher jährlich zwischen 38 und 53 Prozent der Zuwanderer stammten. Griechenland und Spanien lieferten zusammen einen Beitrag zwischen 18 und 35 Prozent zur Zuwanderung nach Deutschland. Dementsprechend gering fällt das Ausmaß der Wanderungsströme aus anderen Ländern Nord- und Westeuropas aus (vgl. Statistisches Bundesamt Deutschland (Destatis) 2019).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Jährliche Zu- bzw. Abwanderung von Migranten aus dem EU-Ausland nach oder aus Deutschland; eigene Darstellung; Daten: Statistischen Bundesamt (ebd.).

Mit der Ölpreiskrise 1973 endete die erste Migrationsphase (vgl. Van Mol/de Valk 2016). Die folgende Zeit der Rezession war gekennzeichnet von Einsparungen, die auch die Arbeitsnachfrage reduzierten. Große Anstrengungen wurden unternommen, um Migrationsanreize abzubauen. Doch die Anzahl der Migranten reduzierte sich nicht im erhofften Maße. Die Gründe sind darin zu sehen, dass viele Gastarbeiter sich doch tiefer im Gastland verwurzelt hatten als erwartet, und anstatt zurückzukehren sogar noch ihre Familien nachholten. Außerdem erleichterten die Beitritte Griechenlands 1981 sowie Portugals und Spaniens 1986 zur EWG die Arbeitsaufnahme deren Bevölkerung in anderen Mitgliedstaaten (vgl. Kunz/Leinonen 2007). Der vorangegangene Enthusiasmus bezüglich der Einwanderung von Gastarbeitern schlug in Zeiten einer ansteigenden Arbeitslosenquote erstmals in Ablehnung um. Außerdem gelangte man zu der Erkenntnis, dass es nicht möglich war, die Migranten so einfach wieder in ihr Heimatland zurückzuschicken. Die langfristigen Ergebnisse der Inanspruchnahme von Migranten als billige Arbeitskräfte und deren Auswirkungen auf Gesellschaft und Kultur wurden sichtbar (vgl. Castles 2006). Als Arbeitskräfte zweiter Klasse sammelten sie sich in benachteiligten Wohngegenden unter Gleichgesinnten derselben Nationalität. Die Empfängerländer waren zunehmend gezwungen, die Gastarbeiter in das wirtschaftliche Leben zu integrieren und ihnen die Vorteile des Wohlfahrtsstaats bzw. öffentliche Güter, wie Ausbildung, umfangreicher zugänglich zu machen.

In dieser Zeit bestanden im bis dato von Immigration gekennzeichneten Deutschland erstmals längerfristige Überhänge der Aus- im Gegensatz zur Einwanderung (vgl. Destatis 2019). Der Wanderungssaldo war in einigen Jahren der zweiten Phase negativ (siehe Abbildung 2). Immigration und Emigration reduzierten sich in den 80ern auf zwischen 100.000 und 200.000 Personen pro Jahr. Besonders bei der Zuwanderung stellte dies einen deutlichen Rückgang zu den Spitzenwerten von rund 540.000 bzw. 490.000 Migranten in den Jahren 1965 und 1970 dar.

Die dritte Phase begann mit dem Zerfall des Eisernen Vorhangs 1989, der das Ende des Kalten Krieges einläutete (vgl. Van Mol/de Valk 2016). Durch die Öffnung zwischen Ost und West sowie die Unabhängigkeitskriege in Jugoslawien ergab sich ein großes Migrationspotenzial aus den Ländern des Ostblocks und des ehemaligen Jugoslawiens. Besonders stark betroffen war hierbei Deutschland, das nach dem Fall der Berliner Mauer einen Höchststand von 1,5 Millionen Zuwanderern aus der DDR und anderen östlichen Staaten erlebte. Dies führte zu einem deutlichen migrationsbedingten Bevölkerungswachstum (vgl. Zimmermann 1995a). Die Zeit war gekennzeichnet vom Einsetzen eines Wettbewerbs um die qualifiziertesten Arbeitskräfte, was im völligen Kontrast zur bisherigen Anwerbung Geringqualifizierter stand (vgl. Kunz/Leinonen 2007). Weitere wichtige Ereignisse dieser Phase waren das Fortschreiten der europäischen Integration (siehe 2.1), die geografische Erweiterung in östliche Richtung sowie die Finanz- und Wirtschaftskrise (vgl. Van Mol/de Valk 2016).

Die Osterweiterung aus dem Jahr 2004 war die flächenmäßig größte bisherige Ausdehnung der EU und galt für viele als Gefahr für die Arbeitsmärkte in den bisherigen Mitgliedstaaten.³ Besonders große Wanderungen wurden dort erwartet, wo reiche Industriestaaten auf Länder der ehemaligen Sowjetunion mit einem deutlichen „Lohngefälle“ (Sinn et al. 2001, S. 161) trafen, wie z. B. im Fall der Nachbarstaaten Deutschland und Polen (vgl. Kunz/Leinonen 2007). Die Ansprüche an die wirtschaftliche Entwicklung der potentiellen Mitgliedsstaaten waren geringer als die Aufnahmekriterien, denen die Länder Südeuropas in den 80ern ausgesetzt waren (vgl. Coleman 2008). Dafür garantierten die Beitrittsverträge den bisherigen EU-Mitgliedern das Recht, eigene Übergangsregelungen anzuwenden. Diese ermöglichten eine Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit gegenüber den neuen Mitgliedstaaten trotz des eigentlichen Grundsatzes der vollkommenen Arbeitsmobilität in der EU. Die allgemeine Freizügigkeit in Form einer reinen Bewegungsfreiheit zwischen den EU-Ländern war davon nicht betroffen, diese musste von Anfang an gewährleistet werden. Die Laufzeit der Übergangsregelungen lag bei höchstens sieben Jahren. Dabei bestand die Verpflichtung, nach zwei und fünf Jahren jeweils zu evaluieren, ob noch eine Bedrohung des nationalen Arbeitsmarktes bestand oder nicht. Darauf aufbauend war zu entscheiden, ob die Restriktionen bestehen bleiben durften (vgl. Donaghey/Teague 2006). Während einige Länder sofort eine vollkommene Öffnung ihres Arbeitsmarktes akzeptierten (Großbritannien, Irland, Schweden), beendeten die meisten Länder ihre Beschränkungen erst 2006 bzw. 2009.⁴ Nur Deutschland und Österreich machten von ihrem Recht bis zum letztmöglichen Zeitpunkt im Jahr 2011 Gebrauch (vgl. Europäische Kommission 2006). Gegenüber Arbeitnehmern aus Bulgarien und Rumänien, die im Zuge einer zweiten Runde der Osterweiterung 2007 EU-Mitglieder wurden, sowie für Kroatien, das 2013 die Mitgliedschaft erlangte, durften ebenfalls Übergangsregelungen beschlossen werden. Dabei wurde Bulgarien und Rumänien in einer Vielzahl der Länder über die Höchstdauer von sieben Jahren der Zugang beschränkt,⁵ die Übergangsregelungen für Kroatien sind derzeit noch in Österreich aktiv (vgl. Kahanec et al. 2014; Europäische Kommission 2019). Die Arbeitsmarktbeschränkungen stellten sich als unwirksam heraus, was die EU-weite Regulierung und Begrenzung von Zuwanderung betrifft. Stattdessen verlagerten sie Migration nur und begünstigten illegale Wanderungsströme (vgl. Donaghey/Teague 2006).

[...]

---

¹ Die EWG bildete zusammen mit der Europäischen Atomgemeinschaft (beides gegründet 1957) und der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (gegründet 1951) den Vorläufer der EU (vgl. Europäisches Parlament 2019a). Die ursprünglichen Mitglieder waren Belgien, Deutschland, Frankreich, Holland, Italien und Luxemburg. 1973 kamen Dänemark, Großbritannien und Irland hinzu (vgl. EU 2019a).

² Im Zuge der EU-Erweiterung in Richtung Süden waren Änderungen im Verhältnis zu den Gründungsverträgen der Europäischen Gemeinschaft und dem Vertrag von Maastricht notwendig geworden. Diese wurden 1997 im Vertrag von Amsterdam umgesetzt. Er wurde 1999 rechtsverbindlich (vgl. Europäisches Parlament 2019c).

³ Am 1. Mai 2004 traten Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, die Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn und Zypern der EU bei (vgl. EU 2019a). Bis auf Malta und Zypern, die aufgrund ihrer Größe keine Bedrohung für die Arbeitsmärkte darstellten, durften die anderen Beitrittskandidaten mit Übergangsregelungen belegt werden (vgl. Kunz/Leinonen 2007).

⁴ Über zwei Jahre hielten Finnland, Griechenland, Spanien und Portugal ihre arbeitsmarktbezogenen Beschränkungen aufrecht. Belgien, Dänemark, Frankreich, Italien, Luxemburg, Niederlande realisierten die vollkommene Öffnung ihrer Arbeitsmärkte bis ins Jahr 2009 (vgl. Donaghey/Teague 2006).

⁵ Beschränkungen gegenüber Rumänien und Bulgarien wurden von Belgien, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Irland, Luxemburg, Niederlande, Österreich über die maximale Dauer bis 2014 aufrechterhalten. Dänemark, Griechenland und Portugal hoben sie nach zwei Jahren auf bzw. Italien nach fünf Jahren. Spanien unterschied als einziges Land zwischen den Ländern und befreite Bulgarien nach zwei und Rumänien nach vier Jahren (vgl. Kahanec et al. 2014).