Leseprobe
Inhalt
1 Einleitung
2 Gang der Arbeit
3 Public Private Partnership
3.1 Determinanten, Definitionen und Charakteristika von PPP
3.2 Entwicklung des PPP-Konzeptes
3.3 Abgrenzungen
3.3.1 Abgrenzung zu anderen Konzepten
3.3.1.1 PPP versus Outsourcing
3.3.1.2 PPP versus Privatisierung
3.3.1.3 PPP versus inhaltliche Kooperationsmodelle
3.3.1.4 PPP versus PSP
3.3.1.5 PPP versus PFI
3.3.1.6 PPP versus Generalunternehmerschaft
3.3.2 Internationaler Vergleich
3.4 Formen und Ausprägungen
3.4.1 Organisationsmodelle
3.4.1.1 Betriebsführungsmodell
3.4.1.2 Betriebsüberlassungsmodell
3.4.1.3 Kooperationsmodell
3.4.1.4 Konzessionsmodell
3.4.1.4.1 Baukonzession
3.4.1.4.2 Dienstleistungskonzession
3.4.1.5 Betreibermodell
3.4.1.6 Zusammenfassung der Organisationsmodelle
3.4.2 Finanzierungsmodelle
3.4.3 Vor- und Nachteile verschiedener Modelle
3.4.4 Anwendungsbereiche
3.5 Kritische Erfolgsfaktoren für PPP-Projekte
3.6 Leitfaden für PPP-Projekte
3.7 Situation der PPP in Österreich
3.8 Ausblick
4 Kleine und mittlere Unternehmen
4.1 Einleitung und Grundlagen
4.1.1 Bedeutung von KMU
4.1.2 Hemmnisse und Herausforderungen
4.1.3 Strukturnachteile von KMU
4.1.4 Globalisierung versus Regionalisierung
4.1.5 KMU und EU-Osterweiterung
4.1.6 Verteilung von KMU in Europa
4.2 Definitionen für KMU
4.2.1 Qualitative Abgrenzung
4.2.2 Quantitative Abgrenzung
4.3 Zusammenfassung
5 Potential des PPP-Konzeptes für KMU
5.1 Einleitung
5.2 Prinzipielle Eignung von PPP für KMU
5.3 Rechtliche Grundlagen
5.3.1 Verträge
5.3.2 Vergaberecht
5.3.3 Bietergemeinschaften
5.4 Chancen für KMU
5.4.1 KMU als Generalpartner
5.4.2 Bietergemeinschaften mehrerer KMU
5.4.3 KMU als Subunternehmer
5.5 Praxiskonnex
5.5.1 Interview DI Wolfgang Viehauser
5.5.2 Beispiel Abwasserentsorgung der Gemeinde Ernsthofen
6 Resümee
7 Literaturverzeichnis
Anhang
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Magisches PPP-Dreieck, Quelle: eigene Darstellung nach Preisch/Pölzl (2003), S. 10
Abbildung 2: PPP im Spektrum der Ausgliederungsvarianten, Quelle: Preisch/Pölzl (2003),
S. 11
Abbildung 3: Struktur Betriebsführungsmodell, Quelle: Preisch/Pölzl (2003), S. 24
Abbildung 4: Struktur Betriebsüberlassungsmodell, Quelle: Preisch/Pölzl (2003), S. 25
Abbildung 5: Struktur Kooperationsmodell, Quelle: Preisch/Pölzl (2003), S. 26
Abbildung 6: Struktur Baukonzessionsmodell, Quelle: Preisch/Pölzl (2003), S. 29
Abbildung 7: Struktur Dienstleistungskonzessionsmodell, Quelle: Preisch/Pölzl (2003),
S. 30
Abbildung 8: Struktur Betreibermodell, Quelle: Preisch/Pölzl (2003), S. 31
Abbildung 9: Typische Einsatzfelder für PPP, Quelle: Preisch/Pölzl (2003), S. 44
Abbildung 10: PPP-Projekte in Österreich pro Bereich, Quelle: Preisch/Pölzl (2003), S. 70
Abbildung 11: Anzahl der PPP-Projekte gesamt je Bereich, Quelle: Preisch/Pölzl (2003),
S. 70
Abbildung 12: Anzahl der PPP-Projekte je PPP-Grundmodell, Quelle: Preisch/Pölzl (2003), S. 72
Abbildung 13: Hindernisse für die Geschäftstätigkeit nach Unternehmensgröße (Anteil der KMU in Prozent), Quelle: Beobachtungsnetz der europäischen KMU (2003/8), S. 15
Abbildung 14: Häufigkeit von Internationalisierungsformen nach Unternehmensgröße, Quelle: Beobachtungsnetz der europäischen KMU (2003/4), S. 18
Abbildung 15: Unternehmertypen nach Miles/Snow bzw. Kirsch, Quelle: Mugler (1998),
S. 27
Abbildung 16: Unternehmertypen nach Kirchhoff, Quelle: Mugler (1998), S. 28
Abbildung 17: Funktionale Aufgabenteilung und Rechtsbeziehungen, Quelle: Kommunalkredit (2001), S. 80
Abbildung 18: Entgelt- und Leistungsbeziehungen, Quelle: Kommunalkredit (2001), S. 82
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Treibende und hemmende Faktoren von Public Private Partnerships, Quelle: eigene Darstellung nach Werkstattbericht 29, S. 24 f
Tabelle 2: Vokabular, Quelle: eigene Darstellung
Tabelle 3: PPP-Grundmodelle Teil 1, Quelle: Preisch/Pölzl (2003), S. 19ff
Tabelle 4: PPP-Grundmodelle Teil 2, Quelle: Preisch/Pölzl (2003), S. 19 ff
Tabelle 5: Vor- und Nachteile allgemein, Quelle: eigene Darstellung nach Preisch/Pölzl (2003), S. 39 ff
Tabelle 6: Vor- und Nachteile perspektifisch, Quelle: eigene Darstellung nach Preisch/Pölzl (2003), S. 39 ff
Tabelle 7: Anzahl der PPP-Projekte in Österreich, international und gesamt, Quelle: Preisch/Pölzl (2003), S. 69
Tabelle 8: Unternehmen und Beschäftigung im privaten nicht-primären Unternehmenssektor in den USA, Japan und Europa-19, Quelle: Beobachtungsnetz der europäischen KMU (2003/7), S. 36
Tabelle 9: Potentielle Integrationseffekte aus Sicht des Unternehmenssektors in Europa-19, Quelle: Beobachtungsnetz der europäischen KMU (2003/6), S. 30
Tabelle 10: Zahl der Unternehmen, Europa-19, 2003 (x1000), Quelle: Beobachtungsnetz der europäischen KMU (2003/7), S. 82
Tabelle 11: KMU-Schwellenwerte, Quelle: Pressemitteilung der Europäischen Kommission IP/03/652 (2003), S. 2
Tabelle 12: Vertragstypen in Abhängigkeit der jeweiligen Modelle, Quelle: Kommunalkredit (2001), S. 50
1 Einleitung
PPP und KMU sind Schlagwörter, die in den Medien immer wieder und besonders in letzter Zeit immer sehr präsent sind. PPP bedeutet Public Private Partnership und ist u.a. ein Konzept zur Entlastung der öffentlichen Haushalte. Es handelt sich um eine Kooperation zwischen der öffentlichen Hand und einem oder mehreren privaten Akteuren, die auf dem Grundgedanken einer Win-win Situation aufbaut. Bieten sich Vorteile für die öffentliche Hand so „sollten“ sich auch Chancen für die Privatwirtschaft ergeben. Genau hier setzt die vorliegende Diplomarbeit an und rückt den Sektor der kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) der Privatwirtschaft in den Mittelpunkt der Überlegungen.
Neben Hintergrundinformationen über Public Private Partnerships und kleine und mittlere Unternehmen soll die spezielle Eignung dieser Kooperationsform für KMU untersucht werden. Dabei wird sich herausstellen, dass nicht nur die „Großen unter den Kleinen“ Zugang zu den Potentialen dieses Konzeptes haben können, sondern dass und unter welchen Voraussetzungen auch kleine Unternehmen die Möglichkeit zur Partizipation haben. Forschung und Politik haben seit einigen Jahrzehnten ihr besonderes Interesse am Mittelstand kundgetan. Oft wird er deshalb auch als „Rückgrad der Wirtschaft“ bezeichnet. Aktionsgemeinschaften, Forschungsinstitute, Lehrstühle und spezielle Förderprogramme sind Ausdruck dafür, dass der Mittelstand gesellschaftliche, wirtschaftliche und damit auch politische Potentiale hat, die es zu unterstützen gilt. Diese Arbeit geht auf die Rahmenbedingungen ein, die erforderlich sind, um dem Mittelstand eine verstärkte Partizipation am PPP-Markt zu ermöglichen.
2 Gang der Arbeit
Der erste thematische Schwerpunkt widmet sich den Grundlagen des PPP-Konzeptes. Es wird das notwendige und fundamentale Vokabular sowie ein kurzer historischer Abriss präsentiert. Weiters erfolgt eine Abgrenzung des Begriffes PPP zu anderen gängigen Konzepten in Theorie, Praxis und auf internationaler Ebene. Die Formen und verschiedenen Ausprägungen sollen die Ausgestaltungsmöglichkeiten und Variantenvielfalt hervorheben. Dabei erfolgt eine Grobunterteilung in Organisations- und Finanzierungsmodelle, wobei der Schwerpunkt dieser Arbeit auf die Organisationsmodelle gesetzt wird. Vor- und Nachteile der zuvor beschriebenen Modelle werden zusammenfassend und logisch gegliedert in Tabellenform gegenübergestellt. Kritische Erfolgsfaktoren und ein Leitfaden für die Realisierung von PPP-Projekten stellen einen direkten Bezug zur Praxis her. Abschließend wird die aktuelle Situation von PPP-Projekten in Österreich beschrieben.
Die Thematik der Klein- und Mittelbetriebe wird in Kapitel 4 behandelt. Hier wird darzulegen versucht welche Bedeutung KMU im Allgemeinen haben und welchen Wert das PPP-Konzept für KMU im Speziellen hat. Dabei wird unter anderem auf Hemmnisse und Herausforderungen, Strukturnachteile und auf Theorien der Globalisierung und Regionalisierung eingegangen. Weiters werden die Auswirkungen der EU-Osterweiterung für KMU beschrieben sowie deren Verteilung in Europa erläutert. Darauf aufbauend werden verschiedene Definitionsvarianten und -versuche, die den KMU-Begriff abgrenzen, vorgestellt. Ziel dieses Abschnittes ist die Vermittlung eines Grundverständnisses über KMU, damit Schwierigkeiten der Anwendung des PPP-Konzeptes auf diesen speziellen Sektor der Privatwirtschaft verstanden werden können und darauf aufbauend nach Lösungsmöglichkeiten gesucht werden kann.
Aufbauend auf die Erläuterungen zu den Themenkomplexen PPP und KMU erfolgt in Kapitel 5 eine Synthese der zuvor beschriebenen Konzepte und Theorien – nämlich die Verbindung von PPP und KMU. Dabei wird zuvor die prinzipielle Eignung von Public Private Partnerships für KMU analysiert und auf relevante rechtliche Rahmenbedingungen eingegangen.
Auch auf die sich bietenden Chancen für KMU wird näher eingegangen. Ein Abschnitt beschäftigt sich mit Möglichkeiten, wie KMU an PPP-Projekten partizipieren können. Hier besteht grundsätzlich die Möglichkeit als Drittakteure (Subunternehmer), als Bietergemeinschaft oder als Generalpartner bei PPP-Projekten teilzunehmen. Zudem werden fördernde Umstände und Entwicklungen kurz vorgestellt (Bildung von Institutionen, Einrichtung von Taskforces, Forschung und Empirie), welche eine stärkere Einbindung ermöglichen könnten. Ein Interview und die Beschreibung eines Beispiels aus der Praxis stellen einen direkten Bezug zur Praxis dar und decken Verbesserungspotentiale auf.
Das Resümee fasst die wichtigsten Erkenntnisse und Überlegungen dieser Arbeit in gebotener Kürze zusammen.
3 Public Private Partnership
Im öffentlichen Diskurs erfreut sich der Begriff Public Private Partnership zunehmender Verwendung. Budgetengpässe, fehlendes Know-how sowie ineffiziente Arbeitsmethoden der öffentlichen Hand sind die wesentlichen Faktoren, die dieses Thema so attraktiv werden ließen[1].
PPP beinhaltet ein weites Spektrum an Kooperationsformen zwischen öffentlichen und privaten Partnern. Oft wird der Begriff fälschlicherweise für Projekte benutzt, die zwar Merkmale von PPP aufweisen, aber im Grunde die Strukturvorgaben eines PPP-Projektes nicht erfüllen; allerdings muss darauf hingewiesen werden, dass PPP nicht eindeutig definiert werden kann. Bei der Einstufung von PPP-Projekten als solche muss also auf eine, mit den Kriterien des PPP-Konzeptes übereinstimmende Charakteristik geachtet werden. Bei PPP geht es nicht um einen vollständigen Eigentums- und Verantwortungsübergang öffentlicher Aufgabenbereiche an Private, wie dies beispielsweise bei der klassischen Privatisierung der Fall ist, sondern primär um die Zusammenarbeit zwischen öffentlichen und privaten Akteuren – also die Kombination von öffentlichen und privatwirtschaftlichen Denk- und Handlungsweisen – um eine effektivere und effizientere Aufgabenerfüllung zu gewährleisten.[2]
Die Erkenntnis über die Vorteile von PPP auf Seiten der öffentlichen Hand führt zu einer steigenden Anzahl von PPP-Projekten in Österreich. Jedoch sind bürokratische Hürden im Vergleich zu anderen Ländern Europas noch relativ groß.[3] Auch die bisher noch geringe Erfahrung mit dieser Themenstellung trägt nicht zu einer verstärkten Nutzung der Potentiale dieses Konzeptes bei.[4] Auf Seiten der Privatwirtschaft wurden die Vorteile von PPP längst erkannt. Zahlreiche Publikationen aus Wissenschaft und Praxis sowie die steigende Zahl abgeschlossener, aktueller und geplanter Projekte unterstreichen die Attraktivität dieses Konzeptes, jedoch hängt die Initiierung solcher Projekte hauptsächlich von der öffentlichen Hand ab. Trotz der offensichtlichen Vorteile, die Public Private Partnerships mit sich bringen, wird es noch einige Zeit brauchen, bis bürokratische Hürden, Denk- und Handlungsweisen effizienter gestaltet sein werden, um damit den Weg für Public Private Partnerships zu ebnen.[5]
3.1 Determinanten, Definitionen und Charakteristika von PPP
Um eine annähernde Ab- bzw. Eingrenzung des Begriffes zu ermöglichen, sollen im Folgenden einige allgemeine Merkmale von Public Private Partnerships erwähnt werden. Eine Abgrenzung des Public Private Partnerships von anderen Konzepten und Begriffen öffentlicher Aufgabenverteilung erfolgt in Kapitel 3.3
Preisch/Pölzl streichen drei zentrale Determinanten von PPPs heraus und versuchen dies anhand eines „magischen PPP-Dreiecks“ zu verdeutlichen.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 1: Magisches PPP-Dreieck, Quelle: eigene Darstellung nach Preisch/Pölzl (2003), S. 10.
Abbildung 1 zeigt drei wesentliche Determinanten des PPP-Konzeptes.[6] Leitgedanke des Konzeptes ist eine sinnvolle und effiziente Aufgabenverteilung, bei der die Risikoallokation und die gegenseitige Einflussnahme vertraglich festgelegt werden. Dahinter steht das Ziel die Stärken beider Parteien und daraus entstehende Synergien zu nutzen, um damit Win-Win-Situationen zu erzeugen.[7], Jedoch wird diese Win-Win-Situation in der Literatur kritisiert, da angenommen wird, dass eine finanzielle Entlastung der öffentlichen Hand mit einer Belastung des öffentlichen Interesses (z.B. Verlust demokratischer Kontrolle) einhergehe.[8]
Im Prinzip erfolgt eine Konzentration auf die Kernkompetenzen bei der öffentlichen Hand. Der Staat vergibt die Aufgabe des z.B. Designers, Planers, Produzenten, Financiers und Betreibers an Dritte, die ihre Erfahrung und ihr Know-how in diesem Bereich einbringen können und tritt als Nachfrager oder Konsument der von Dritten erbrachten Leistungen auf.[9] Möglichkeiten der Einflussnahme werden, wie oben schon erwähnt, vertraglich festgelegt.
„A Public Private Partnership is a partnership between the public sector and the private sector for the purpose of delivering a project or a service traditionally provided by the public sector. PPPs come in a variety of different forms, but at the heart of every successful project is the concept that better value for money may be achieved through the exploitation of private sector competencies and the allocation of risk to the party best able to manage it.”[10]
“A Public Private Partnership (PPP) is a partnership between the public and private sector for the purpose of delivering a project or service traditionally provided by the public sector. Public Private Partnership recognises that both the public sector and the private sector have certain advantages relative to the other in the performance of specific tasks. By allowing each sector to do what it does best, public services and infrastructure can be provided in the most economically efficient manner.”[11]
Diese beiden Definitionen öffentlicher Institutionen verschiedener Länder, sollen exemplarisch verdeutlichen, dass die Vorteilhaftigkeit dieses Konzeptes vielfach erkannt wurde. Nach einer ersten Blütezeit Mitte der 90er Jahre, erlebt das PPP-Konzept seit einigen Jahren seine Renaissance.[12] Das nun verstärkte Interesse der öffentlichen Hand an diesem Konzept ist Voraussetzung für die Etablierung und die Zukunft der Public Private Partnerships. Die öffentliche Hand hat erkannt, dass nicht alle zur Wahrung des öffentlichen Interesses zu erfüllenden Aufgaben effizient wahrgenommen werden können. Die Einbindung der privaten Seite in die Aufgabenerfüllung führt zu einem nachfrageorientierten Vollzug dieser Aufgaben.[13]
Die Europäische Kommission stellt folgende Charakteristika von ÖPP (Öffentlich-Private Partnerschaften) in den Mittelpunkt:[14]
- Langfristigkeit der Zusammenarbeit
- Privatwirtschaftliche Finanzierung mit möglicher ergänzender (teilweise beträchtlich) Finanzierung durch öffentliche Mittel
- Private sind an mehreren Phasen des Projektes beteiligt (Konzeption, Durchführung, Inbetriebnahme, Finanzierung, etc.).
- Der öffentliche Partner konzentriert sich auf die Zieldefinition und die Ergebniskontrolle.
- Konkret definierte Risikoallokation unter den Partnern
Schuppert hat die „Funktionslogik“ von Public Private Partnerships zusammengefasst.
“Die Funktionslogik von Public Private Partnership besteht also – um es auf eine griffige Formel zu bringen – in der erfolgreichen Parallelschaltung der Interessen der beteiligten Akteure, von öffentlichem und privatem Interesse.“[15]
Bei einem Zustandekommen von PPP-Projekten kommen treibende und hemmende Faktoren sowohl auf öffentlicher als auch auf privater Seite zum Tragen (siehe Tabelle 1). Beispielsweise steht der potentiellen Entlastung der öffentlichen Hand der Verlust demokratischer Kontrolle gegenüber. Solche Argumente können jedoch kontextspezifisch oft entkräftet werden und sollten demnach nicht leichtfertig pauschalisiert werden. Nicht jedes Projekt, das als PPP durchgeführt wird, führt automatisch zu einer Reduktion der Projektgesamtkosten[16]. Andererseits gewährleistet ein wohl durchdachtes rechtliches Rahmenwerk die staatliche Einflussnahme und führt demnach nicht zum Verlust demokratischer Kontrolle.[17]
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Tabelle 1: Treibende und hemmende Faktoren von Public Private Partnerships, Quelle: eigene Darstellung nach Werkstattbericht 29, S. 24 f.
Wie schon erwähnt führt die Anwendung des PPP-Konzeptes noch zu keiner Kostenreduktion per se. Als Finanzierungsvariante ermöglicht dieses Konzept die Durchführung mehrerer Projekte gleichzeitig und führt damit zu einer wichtigen Reduktion vorhandener Investitionsstaus, da das öffentliche Budget weniger strapaziert wird[18]. Die Bonität der öffentlichen Hand trägt zu besseren Konditionen bei Fremdkapital bei und führt somit zu einer besseren Finanzierungsstruktur als Ganzes bei.
„Private Public Partnership bietet die Möglichkeit, die Kreativität beider Partner zu bündeln und finanzielle Lasten zu teilen.“[19]
Um einen Überblick über häufig verwendetes PPP-spezifisches Vokabular zu geben und um einen besseren Lesefluss zu gewährleisten fasst Tabelle 2 gängige und wichtige Begriffe und Abkürzungen in zusammen.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Tabelle 2: Vokabular, Quelle: eigene Darstellung.
3.2 Entwicklung des PPP-Konzeptes
Ausgehend von einigen ersten Projekten in den USA der 40er Jahre[20] und weiteren Ende der 70er Jahre fand der Einzug des Vorreiters des PPP-Konzeptes in Europa erst in den 90ern statt. Aufgrund der brisanten Budgetlage der Britischen Regierung sah man eine Alternative zur Lösung der Finanzierungsfrage öffentlicher Aufgaben in der „Private Finance Initiative“ (PFI).
In Europa gelten Großbritannien und Frankreich als Vorreiter des PPP-Konzeptes. Nimmt man eine sehr weite Definition von Public Private Partnership, so findet man schon weit früher Projekte, die diesem Konzept entsprachen. Selbst die Wegzollstrecken des Mittelalters lassen einen Vergleich mit der aktuellen Bemautung von Verkehrswegen, die dem heutigen Konzessionsmodell gegenüberzustellen ist, zu.[21]
Auch in Österreich berichtet eine gerichtliche Entscheidung von 1931 über einen, im Jahr 1919 abgeschlossenen Vertrag über die Regelung der Gasbeleuchtung einer Stadt. Dabei wurden 49 % der Aktien einer Aktiengesellschaft, die für die Beleuchtung dieser Stadt verantwortlich war, an ein privatwirtschaftliches Unternehmen verkauft. Hierbei wurden ein Wiederkaufsrecht und wechselseitige Vorkaufsrechte vereinbart.[22]
„Like Germany, Austria has been very slow in embracing PPPs as a vehicle for public sercices and infrastructure development.“[23]
Der Erfahrungsschatz in Österreich mit PPP-Projekten im engeren Sinn ist jedoch relativ klein. Viele Projekte werden unter das „Label PPP“ gestellt, obwohl wesentliche Kriterien des Konzeptes nicht erfüllt werden (zur Abgrenzung siehe Kapitel 3.3). Zur aktuellen Situation in Österreich siehe Kapitel 3.7.
3.3 Abgrenzungen
Grundsätzlich ist PPP eine Form der Ausgliederung öffentlicher Aufgaben. Eine Verteilung der Aufgaben der öffentlichen Hand an Private kann aber auf unterschiedlichste Art und Weise erfolgen. Die Formen reichen, bei unterschiedlichster Dauer und Intensität der Partnerschaft, von einer rein hoheitlichen Realisierung öffentlicher Aufgaben bis zu einer vollständigen Privatisierung öffentlicher Aufgaben.[24] Eine Abgrenzung zu anderen Konzepten, soweit dies überhaupt möglich ist, erfolgt in Kapitel 3.3.1.
Abbildung 2 der Studie von Preisch/Pölzl veranschaulicht das Spektrum der Ausgliederungsvarianten und unterscheidet zwischen einer Ausgliederung im weiteren Sinn und einer Ausgliederung im engeren Sinn.[25]
Die Ausgliederung im weiteren Sinn berücksichtigt Varianten von dezentralisierten Verwaltungsstrukturen bis zu einer gänzlichen Ausgliederung der Aufgaben an Private.[26] Die Ausgliederung im engeren Sinn beschreibt das eigentliche Prinzip von PPP-Konzepten. Kern dieses Konzeptes ist die Bildung einer wirtschaftlich und/oder rechtlich selbstständigen Organisationseinheit mit einer Beteiligung der öffentlichen Hand als auch von privatwirtschaftlichen Unternehmen.[27]
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 2: PPP im Spektrum der Ausgliederungsvarianten, Quelle: Preisch/Pölzl (2003), S. 11.
Kouwenhoven unterscheidet ebenfalls zwischen Partnerschaften im engeren Sinne und Partnerschaften im weiteren Sinne. Erstere sind Interaktionen zwischen öffentlicher Hand und Akteuren aus dem privaten Sektor, die komplementäre Ziele verfolgen, neue Synergiepotentiale aufdecken, dabei jedoch klar als zwei verschiedene und eigenverantwortliche Unternehmen erkannt werden können, die auf vertraglicher Basis miteinander kooperieren. Der Unterschied der Zusammenarbeit im engeren und im weiteren Sinne besteht einzig in einer weniger formellen Zusammenarbeit.[28]
Spiegel nimmt weiters eine Abgrenzung nach Handlungsfeldern (Stadterneuerung, Stadtentwicklung, Ausbildungsoffensive, etc.) und nach dem Grad der Formalisierung bzw. der Institutionalisierung vor.[29] Letztere spielt auf eine festgelegte und ausgewogene Risikoallokation unter den Beteiligten an.
Der mediale Gebrauch verschiedener Schlagwörter erschwert zudem eine gedankliche Eingliederung bzw. Abgrenzung des PPP-Konzeptes mit all seinen Gestaltungsvarianten. Kapitel 3.3.1 geht auf eine Abgrenzung nach verschiedenen Dimensionen ein und streicht im Anschluss kurz Unterschiede zu anderen gängigen Konzepten heraus.
3.3.1 Abgrenzung zu anderen Konzepten
Budäus/Grüning/Steenbock gliedern Formen der Kooperation zwischen öffentlichen und privaten Partnern in vier Dimensionen:[30]
- Ziel der Zusammenarbeit: Finanzierungsziel, Bereitstellungsziel, Gewinn-erzielung und Sachziel je nach Sichtweise.
- Relation der Ziele der an der Kooperation beteiligten Akteure: Zielkonflikt oder Zielkomplementarität.
- Grad der Formalisierung der Zusammenarbeit: Zur Abgrenzung innerhalb der einzelnen Organisationsformen.
- Anzahl der an der Zusammenarbeit beteiligten Akteure: Zwei oder mehrere Akteure.
Die Abgrenzung von Budäus/Grüning/Steenbock nach Dimensionen ist zwar sinnvoll, soll aber dieser Arbeit nicht zu Grunde gelegt werden. Für einen besseren Konnex zur Praxis und aufgrund der in Kapitel 3.3 erwähnten Vielfältigkeit der Ausgliederungsvarianten soll im Folgenden eine Abgrenzung zu den gängigsten, in der Praxis verwendeten Ausdrücken und Varianten erfolgen.
3.3.1.1 PPP versus Outsourcing
Das PPP-Konzept zielt auf eine Kooperation und eine wechselseitige Abhängigkeit und Risikoallokation zwischen der öffentlichen Hand und Privaten ab. Beim Outsourcing basiert die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch Private auf einem reinen Auftraggeber-Auftragnehmerverhältnis.[31] Auch die Laufzeit der Verträge – Outsourcingverträge haben eine durchschnittliche Laufzeit von zwei bis zehn Jahren – stellt einen Gegensatz zum PPP-Konzept dar. Hier beträgt die Bindung der Vertragspartner, abhängig vom Modell, zwischen drei und dreißig Jahren.[32]
3.3.1.2 PPP versus Privatisierung
Bei Privatisierungen erfolgt ein vollständiger Eigentumsübergang von öffentlichem Eigentum auf den Privaten. Der Private übernimmt alle Risiken, aber auch die vollständige Kontrolle über den erworbenen Besitz. Jegliche Einflussmöglichkeiten der öffentlichen Hand gehen damit verloren.[33]
Bei dem Kooperationsmodell des PPP-Konzeptes besteht eine gewisse Ähnlichkeit zur Privatisierung (Teilprivatisierung in der Höhe des Beteiligungsanteils des Privaten an der Kooperationsgesellschaft), jedoch sind die Einflussmöglichkeiten der öffentlichen Hand sowie die Risikoallokation und viele weitere Punkte vertraglich festgelegt.[34]
3.3.1.3 PPP versus inhaltliche Kooperationsmodelle
Bei inhaltlichen Zusammenarbeiten sind die Kooperationspartner weder organisatorisch noch vertraglich eng aneinander gebunden, wie dies bei PPP-Modellen der Fall ist.[35]
3.3.1.4 PPP versus PSP
Die Begriffe Private Sector Participation (PSP) und Public Private Partnership werden in der Literatur häufig als Synonyme verwendet. Werden beide Begriffe verwendet, wird PPP als eine Unterform (meist das Kooperationsmodell) von PSP verstanden.[36]
3.3.1.5 PPP versus PFI
Die Private Financial Initiative kann, wie unter Kapitel 3.2 schon erwähnt, als der Vorläufer des PPP-Konzeptes verstanden werden. In Großbritannien fallen sowohl Dienstleistungs- als auch Infrastrukturprojekte unter den PFI-Begriff. PFI-Infrastrukturprojekte können auch die Planung, Errichtung, Finanzierung und Betriebsführung beinhalten – entsprechen also im Prinzip einem Betreibermodell (im speziellen dem DBFO-Modell) des PPP-Konzeptes.[37]
3.3.1.6 PPP versus Generalunternehmerschaft
Die Generalunternehmerschaft beschreibt eine Ausgliederung einzelner Aufgaben oder Projektphasen an Private. Häufig sind dies die Phasen der Planung und der Errichtung. Die Zusammenarbeit ist hier auf diese einzelnen abgrenzbaren Phasen beschränkt und endet mit der Fertigstellung.[38]
3.3.2 Internationaler Vergleich
Begründet durch den relativ geringen Erfahrungsschatz an österreichischen Projekten, die als Public Private Partnership durchgeführt wurden und werden, ist der Anteil der PPP-Projekte an der Gesamtheit aller Projekte österreichweit und im internationalen Vergleich noch sehr gering. In Kapitel 3.7 soll dies anhand von Grafiken veranschaulicht werden.
3.4 Formen und Ausprägungen
Grundsätzlich wird zwischen Organisations- und Finanzierungsmodellen unterschieden. Schwerpunkt dieser Arbeit sind Organisationsmodelle. Auf diese wird in Kapitel 3.4.1 näher eingegangen. Finanzierungsmodelle werden in Kapitel 3.4.2 überblickshaft beschrieben. Schließlich werden in Kapitel 3.4.3 die verschiedenen Organisationsmodelle in Tabellenform gegenübergestellt und deren Anwendungsbereiche in Kapitel 3.4.4 beschrieben.
Einführend sollte noch angemerkt werden:
„Die Literatur ist sich nur in einem Punkt vollkommen einig: Es gibt keine exakte und allgemein gültige Definition von PPP.“[39]
3.4.1 Organisationsmodelle
Nachfolgend werden verschiedene Organisationsmodelle beschrieben. Abschließend folgt eine gegenüberstellende Zusammenfassung der Organisationsmodelle anhand einer Tabelle von Preisch/Pölzl.
3.4.1.1 Betriebsführungsmodell
Beim Betriebsführungsmodell wird ein privates Unternehmen mit der Betriebsführung einer zuvor von der öffentlichen Hand geplanten, finanzierten, errichteten Anlage betraut. Das private Unternehmen agiert auf eigene Rechnung und Namen, während sich das Eigentum an der Anlage noch im Besitz der öffentlichen Hand befindet. Die Leistungsverrechnung erfolgt nach Aufwand.[40] Das private Unternehmen erhält also lediglich ein Entgelt für die erbrachte Leistung.
[...]
[1] Vgl. Weber/Lenzen (2004), S. 1 ff. sowie Preisch/Pölzl (2003), S. 7 f.
[2] Vgl. Preisch/Pölzl (2003), S. 7 ff.
[3] Vgl. Bundeskanzleramt (2004), S. 1 ff.
[4] Großbritannien verfügt beispielsweise über einen vielfältigen Erfahrungsschatz mit PPP welcher auch in den Denk- und Handlungsweisen öffentlicher Akteure aller Hierarchiestufen positiv Niederschlag findet.
[5] Vgl. Blochmann/Mahlstedt (2003), S. 21 f.
[6] Vgl. Preisch/Pölzl (2003), S. 10.
[7] Vgl. Haider (2002), S. 4 sowie Christen/Gasteyer/Schrey/Wegner (2003) S. 20.
[8] Vgl. Flohé/Heinze/Trapp (2001), S. 7.
[9] Vgl. Haider (2002), S. 6; Christen/Gasteyer/Schrey/Wegner (2003), S. 10.
[10] Department of the Environment and Local Government, Irland.
[11] Ministry of Finance, Czech Republic
[12] Vgl. Flohé/Heinze/Trapp (2001), S. 8.
[13] Ebd.
[14] Vgl. Europäische Kommission (2004), S. 3.
[15] Schuppert (1997), S. 95.
[16] Oft sind die Projketvorlaufkosten so hoch, dass nur Projekte ab einem gewissen Mindest-Investitionsvolumen rentabel sind.
[17] Jedoch verursacht eine ausführliche Vertragsgestaltung einen Mehraufwand, der sich in den Projektvorlauf- und somit in den Projektgesamtkosten niederschlägt.
[18] Die Investitionen werden ermöglicht und auch die Kapitalbindungskosten werden reduziert.
[19] Jagoda (1998), S. 102.
[20] Vgl. Budäus/Grüning/Steenbock (1997-I), S. 19 f.
[21] Vgl. Spiegl (2000), S. 30.
[22] Vgl. Nowotny (2003), S. 135 f.
[23] Bastin (2003), S. 11.
[24] Vgl. Christen/Gasteyer/Schrey/Wegner (2003), S. 10.
[25] Vgl. Preisch/Pölzl (2003), S. 11.
[26] Ebd.
[27] Ebd.
[28] Vgl. Kouwenhoven (1993), S. 120; Budäus/Grüning/Steenbock (1997-I), S. 18 f.
[29] Vgl. Spiegel (2000), S. 29.
[30] Vgl. Budäus/Grüning/Steenbock (1997-I), S. 16 ff.
[31] Vgl. Preisch/Pölzl (2003), S. 12.
[32] Ebd.
[33] Ebd.
[34] Vgl. Preisch/Pölzl (2003), S. 12.
[35] Ebd.
[36] Vgl. Preisch/Pölzl (2003), S. 13.
[37] Ebd.
[38] Vgl. Preisch/Pölzl (2003), S. 13.
[39] Budäus/Grüning (1996), S. 20.
[40] Vgl. Preisch/Pölzl (2003), S. 24.
[...]