Die Agenda 2000: Die Berliner Beschlüsse. Ist damit die Finanzierung/Finanzierbarkeit der EU-Osterweiterung gewährleistet?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Reformpakete der EU-Kommission: Delors -Pakete (I+II) und Agenda 2000

3. Die finanzielle Vorausschau für die Jahre 2000 bis 2006

4. Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP)
4.1 Die GAP: Ein reformschwaches Politikfeld in der EU
4.2 Vorschläge zur Reform der GAP in der Agenda durch die Kommission
4.3 Das Berliner Kompromiss-Paket und die GAP

5. Die Struktur- und Kohäsionspolitik
5.1 Die vier Strukturfonds und der Kohäsionsfonds
5.2 Die Arbeitsweise der Strukturpolitik - ein Beispiel S
5.3 Die Reform der Strukturpolitik mit Blick auf die EU-Osterweiterung und der Agenda 2000
5.4 Das Berliner Kompromiss-Paket und die Strukturfonds
5.5 Das Berliner Kompromiss-Paket und der Kohäsionsfonds
5.6 Zusammenfassung zur Struktur- und Kohäsionspolitik

6. Schlussbemerkung

7. Literaturverzeichnis

8. Tabellarischer Anhang

1. Einleitung

Die von der Europäischen Kommission am 16. Juli 1997 vorgelegte Agenda 2000 enthält Vorschläge zur Weiterentwicklung der Europäischen Union. Im Vordergrund des 1200 Seiten umfassenden Berichts stehen die EU-Osterweiterung und die damit verbundenen Reformen der EU. Mit der Absicht, Reformvorschläge für die anstehenden Probleme der Europäischen Union und die finanzielle Vorausschau des EU-Haushaltes darzulegen, steht die Agenda 2000 in der Tradition ihrer beiden Vorgänger, dem Delors-I- und dem Delors- II-Paket.

Die Beschlüsse des Berliner Gipfels vom 24./25. März 1999 über die Agenda 2000 sollte die Europäsche Union für die Zukunft rüsten, vor allem den schwierigen Weg für die bevorstehenden Erweiterungsrunden auf bis zu 21 EU-Staaten weisen. Neben den institutionellen Problemen, die durch eine größere Gemeinschaft entstehen, gilt es vor allem auch die finanzielle Seite zu betrachten. Werden die Finanzmittel bis 2006 ausreichen, die geplanten Schritte der EU zu ermöglichen, oder besteht Bedarf an neuen Finanzmitteln?

In dieser Arbeit wird zunächst ein kurzer Überblick über die drei Reformpakete der EUKommission - Delors I, Delors II und Agenda 2000 - seit Ende der 80er Jahre gegeben. Unter dem Punkt „finanzielle Vorausschau“ werden die finanziellen Dimensionen des EU-Haushaltes für die Jahre bis 2006 kurz aufgezeigt. Danach werden die zwei Hauptbereiche des Haushaltes der Gemeinschaft, die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) und die Strukturpolitik, behandelt. Anhand der Beschlüsse des Berliner Gipfels wird untersucht, welche Reformen verabschiedet wurden und in wie weit diese beiden Bereiche für die anstehende Osterweiterung der EU finanziell gesichert sind.

2. Die Reformpakete der EU-Kommission: Delors-Pakete (I+II) und Agenda 2000

Die Kommission hat in den letzten zwölf Jahren bereits drei wesentliche Reformpakete auf den Weg gebracht, die das Gesicht der Europäischen Union geprägt haben. Durch die politische Dynamik der dritten Erweiterung um Spanien und Portugal sowie die Einheitliche Europäische Akte mit ihren neuen ehrgeizigen Zielen für eine erweiterte Gemeinschaft konnte eine tiefgreifende Reform der Europäischen Gemeinschaft auf einer sanierten politischen Grundlage in Betracht gezogen werden. Diese Reform war Gegenstand eines globalen Vorschlags, des sogenannten Delors-Pakets, das im Februar 1987 von der Kommission vorgelegt wurde. Die Vorschläge betrafen die Reform des EG- Finanzsystems, die Begrenzung der Agrarausgaben, die Aufstockung der EG- Strukturfonds sowie neue Regeln der Haushaltsführung. Sie bildeten die Grundlage für die Beschlüsse des Europäischen Rates im Februar 1988 in Brüssel und waren gemeinsam mit der Einheitlichen Europäischen Akte eine wichtige Voraussetzung für die Umsetzung des Binnenmarktprogramms.

Nach der Unterzeichnung des Vertrags über die Europäische Union legte die Kommission im Februar 1992 das Delors-II-Paket vor, das eine mittelfristige EU-Finanzplanung vorsah. Mit einer erhöhten Haushaltsausstattung sollten die Verwirklichung der Beschlüsse von Maastricht gewährleistet werden. Im Mittelpunkt der Ziele der Kommission standen eine weitere Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit, des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Mitgliedstaaten (Kohäsion) und die Ausweitung der internationalen Verantwortung der EU. Im Dezember 1992 wurde das Paket vom Europäischen Rat in Edinburgh verabschiedet. Ein wichtiger und zukunftsweisender Bestandteil des Paketes war die schrittweise Anhebung der Eigenmittel der EU von 1,2 auf 1,27 Prozent des Bruttosozialprodukts (BSP) bis zum Jahr 1999. Darüber hinaus wurden die Finanzmittel der Strukturfonds aufgestockt und der Kohäsionsfonds eingerichtet. Dieser Kohäsionsfonds kam ausschließlich den vier ärmeren EU-Mitgliedstaaten - Irland, Portugal, Spa nien und Griechenland - zugute. Er wurde mit dem Ziel eingerichtet, die volkswirtschaftlichen Unterschiede der EU auszugleichen.¹

Die Agenda 2000 bezeichnet ein Aktionsprogramm, das darauf abzielt, die Gemeinschaftspolitik in den verschiedenen Bereichen wirksamer zu gestalten. Das Reformpaket beinhaltet „(...) umfassende Reformvorschläge für die Politiken der (...) EG, die Auswirkungen der Erweiterungen und ihre Finanzierung sowie die Bestandteile der Heranführungsstrategie gegenüber den Beitrittskandidaten (...).“² Sie beinhaltet vier wesentliche Dokumente: Die Untersuchung der Beitrittsfähigkeit der Staaten aus Mittel- und Osteuropa (MOE), die finanzielle Vorausschau des EU-Haushaltes bis 2006, die Reform der Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) und die Reform der Struktur- und Kohäsionsfonds. Die Agenda 2000 ist eine Fortsetzung der Reformen entsprechend den 1988 und 1992 in Angriff genommenen Neuorientierungen (Delors I und II). Sie wurde 1999 auf dem Berliner Gipfel durch die Verabschiedung von etwa zwanzig Rechtstexten zu folgenden vorrangigen Maßnahmen umgesetzt. Für die GAP sind dies vorrangig die Stärkung der europäischen Wettbewerbsfähigkeit, eine Sicherung angemessener Einkommen in der Landwirtschaft und eine Vereinfachung und dezentrale Anwendung der einschlägigen Rechtsvorschriften. Für den Bereich der Strukturpolitik soll eine Erhöhung der Wirksamkeit der Struktur- und des Kohäsionsfonds durch eine stärkere thematische und geographische Konzentration und eine straffere Verwaltung der Maßnahmen erreicht werden. Darüber hinaus soll die Heranführungsstrategie zugunsten der beitrittswilligen Länder durch die Einführung von zwei Finanzinstrumenten weiterentwickelt werden. Dies wären zum einen ein strukturpolitisches Heranführungsinstrument (ISPA), aus dem Mittel zur Verbesserung der Verkehrsinfrastrukturen und Hilfen für Umweltmaßnahmen bereitgestellt werden. Zum anderen ein agrarpolitisches Instrument zur Beitrittsvorbereitung (SAPARD) zur Erleichterung der Anpassung des Agrarsektors und des ländlichen Raums in den Beitrittsländern. Mit der Festlegung eines neuen Finanzrahmens für den Zeitraum 2000 bis 2006, soll die Union unter Wahrung der Haushaltsdisziplin für die Herausforderungen des 21.Jahrhunderts, insbesondere für die bevorstehende Erweiterung, gerüstet werden.^{3 4}

Nach dem Berliner Gipfel wurden die Beschlüsse von den Regierungsvertretern als „(...) hervorragende Grundlage für die EU-Osterweiterung (...)“⁵ bezeichnet. In der Wissenschaft und den Medien wurden die Ergebnisse von Berlin teilweise scharf kritisiert. Es fehlen weiterhin tiefgreifende Reformen, um die problemlose Erweiterung auf 21 und mehr Staaten zu gewährleisten. Dennoch muss in Anbetracht der schwierigen politischen Rahmenbedingungen, den beginnenden NATO-Luftangriffen auf die Bundesrepublik Jugoslawien und dem Rücktritt der Kommission vom 15. März 1999, das Berliner Kompromisspaket als Schritt in eine richtige Richtung gesehen werden.⁶

3. Die finanzielle Vorausschau für die Jahre 2000 bis 2006

Die zahlreichen Aufgaben der Europäische Gemeinschaft bedürfen erheblicher Finanzmittel, die vor allem von den Mitgliedsstaaten aufgebracht werden müssen. Für die Jahre 1993 bis 1999 verfügte die Gemeinschaft über ein Gesamtbudget von rund 530 Milliarden ECU. In der Periode bis 2006 verfügt die EU über einen Finanzrahmen von rund 686 Milliarden Euro. Der Haushalt wird seit 1970 aus den Eigenmitteln der EU bestritten, davor sorgten einzig die Beiträge der Mitgliedsstaaten für das Haushaltsaufkommen. Jedoch verfügt die EU nicht über ein autonom kontrolliertes Einnahmemodell, sondern der Haushalt setzt sich aus verschiedenen Kategorien zusammen. Grundlage für dieses System ist der sogenannte Eigenmittelbeschluss des Rates vom 31. Oktober 1994, der noch bis Ende 2001 die Rechtsgrundlage bildet. Danach ergibt sich folgender Schlüssel für die Einnahmen der Gemeinschaft mit fünf wesentlichen Kategorien: Aus den traditionellen Eigenmitteln, den Agrarabsch ö pfungen (Einnahmen im EU-Haushalt 1999: 2,2 Prozent) und den Z ö llen (1999: 13,8 Prozent) werden lediglich 16 Prozent des Haushaltes aufgebracht. Der Anteil der Mehrwertsteuereigenmittel sorgte mit 35,2 Prozent im Jahre 1999 für den zweitgrößten Posten. Jeder Mitgliedstaat führt rund ein Prozent des eigenen Mehrwertsteueraufkommens an die EU ab. Den Löwenanteil am EU-Haushalt machen jedoch die BSP-Eigenmittel mit 48,1 Prozent (1999) aus, die erst seit 1988 zum Eigenmittelsystem der EU gehören und sich am Bruttosozialprodukt orientieren. Diese Eigenmittel haben die Aufgabe den EU-Haushalt auszugleichen, da dieser nicht wie in einem Staat üblich durch Kredite ausgeglichen werden darf. Verschwindend gering sind die restlichen Einnahmen (1999: 0,7 Prozent), die in Form von Gebühren, Zinsen und Abgaben der EU-Bediensteten aufgebracht werden.^{7 8}

Tabelle 1: Finanzierung des EU-Haushaltes 1990-1999 (in Mio. ECU/Euro)⁹

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Entscheidend für die Verteilung der Finanzmittel ist das Instrument der finanziellen Vorausschau, womit der Finanzrahmen für mehrere Jahre gesteckt wird und an dem sich Parlament und Kommission orientieren können. Für die Jahre 2000 bis 2006 ist die Agenda 2000 die Leitlinie der Institutionen, in der „(...) sowohl eine Obergrenze für die Gesamtausgaben als auch die Aufteilung der Ausgaben auf die wichtigsten Ausgabekategorien festgelegt (...)“¹⁰ sind. Dies hieß für das Jahr 1999, dass von den 86,4 Milliarden Euro auf die Gemeinsame Agrarpolitik 47,4 Prozent und auf die Strukturpolitik 36,1 Prozent des Budgets entfielen. Der Anteil der Internen (5,6 Prozent) und Externen (5,3 Prozent) Politikbereiche, sowie den Reservepositionen (0,4 Prozent) und die Verwaltungsausgaben (5,2 Prozent) fallen im Vergleich zu den erstgenannten Positionen gering aus. Das Ziel für den Gipfel von Berlin war somit, eine weitere Aufstockung des EU-Haushaltes zu verhindern und eventuell eine Senkung der Ausgaben im quantitativ bedeutsamsten Politikbereich, der GAP, zu erreichen. Durch die angestrebte Erweiterung stellt sich vor allem im Agrarbereich eine finanzielle Herausforderung, da der primäre Sektor durchweg in den Bewerberländer einen hohen Anteil der volkswirtschaftlichen Wertschöpfung und der Beschäftigungszahl darstellt. Jedoch gehört eben die GAP zu den sogenannten obligatorischen Ausgaben. Das sind Ausgaben, die sich „(...) zwingend aus dem Vertrag oder (...) von Vorgaben des Sekundärrechts ergeben (...)“¹¹, bei denen dem Rat die letzte Entscheidungsgewalt zufällt. Im Gegenzug hat das Parlament, als einer der Akteure im jährlichen Haushaltsprozess, in allen nicht-obligatorischen Ausgabenfeldern das letzte Wort. Zu diesen Feldern gehört die Strukturpolitik. Ein weiteres Problem der Erweiterung ist der Kaufkraftvergleich der Bewerberländer mit der EU, der zeigt, dass die Unterschiede im Einkommensniveau extrem groß sind. Dies würde bei einer einfachen Übertragung der bestehenden Förderregeln auf neue Mitgliedstaaten zu einem sprunghaften Anstieg der benötigten Finanzmittel in den Bereichen GAP und Strukturpolitik führen.¹²

In Berlin wurde im Hinblick auf die Finanzplanung ein Erfolg erzielt und eine weitere Steigerung des Haushaltsvolumens über die 1,27 Prozent-Marge des Bruttosozialprodukts verhindert und somit auch eine erneute Aufstockung des Budgets. Mit dem Konzept der „realen Konsistenz“¹³ soll das Budget der EU-15 in den Jahren bis 2006 lediglich um die realen Wachstumsprognosen steigen. Der gesamte Haushalt beläuft sich im Rahmen der Agenda 2000 auf rund 686 Milliarden Euro. Weiter ist zu bemerken, dass die finanzielle Reserve am Ende der mittelfristigen Finanzplanung mit 0,14 Prozent größer ausfällt als erwartet. Die Befürworter einer strikten Sparpolitik haben ihre wesentlichen Ziele erreicht und die Ergebnisse von Berlin bleiben „(...) damit um 62 Milliarden Euro unter dem Entwurf der Kommission(...)“¹⁴. Zusätzlich in der Finanzplanung der bisherigen 15 Mitgliedsstaaten weist die Agenda 2000 zusätzlich auch die Rubrik 7 „Hilfe zur Vorbereitung auf den Beitritt“ aus, auf die pro Jahr 3,12 Milliarden Euro entfallen. Im Hinblick auf eine Erweiterung, wurde eine zweite Vorausschau der EU-21 aufgestellt. In dieser Rubrik 8, der „Erweiterung“, werden ab dem Jahr 2002 Finanzmittel für eventuelle Beitritte bereitgestellt.¹⁵ Diese potentiellen Mehrausgaben von durchschnittlich rund 11,5 Milliarden Euro in den Jahren 2002 bis 2006 belasten den Haushalt nur geringfügig, da zusätzlich Einnahmen aus den Beitrittsländern dem Gesamtbudget zufließen.¹⁶ Durch das komplexe System der Eigenmittel ergeben sich jedoch heute „(...) neue Herausforderungen für die Finanzverfassung der Europäischen Union (...) aus der angestrebten Erweiterung der EU nach Osten (...)“¹⁷. In diesem Zusammenhang wird immer wieder eine einheitliche EU-Steuer genannt, die das komplizierte Eigenmittelsystem ergänzen oder ganz ablösen könnte. Jedoch wurden mit dem neuen Eigenmittelbeschluss, der nach der Ratifikation in allen Mitgliedstaaten 2002 in Kraft treten soll, keine wesentlichen Änderungen verabschiedet. Die Bedeutung der Eigenmittel aus dem BSP wird hier weiterhin das Finanzsystem dominieren. Der Anteil der Gelder, die über den Mehrwertsteuersatz dem EU-Haushalt zufließen, werden verringert. Im Gegenzug erhöht sich der Anteil der Finanzmittel, die über das BSP der Mitgliedsstaaten errechnet werden. Mit dieser Umschichtung wird dem „(...) Prinzip der realen Wirtschaftsleistung der Mitgliedsstaaten stärker Bedeutung beigemessen (...)“¹⁸. Darüber hinaus blieb der britische Beitragsrabatt grundsätzlich unverändert. Lediglich bei den Heranführungshilfen für die Beitrittskandidaten und den sogenannten „Windfall- Gewinnen“ erhält Großbritannien keinen Sonderstatus. Im Gegenzug zum britischen Rabatt sind die Anteile der Nettozahler Deutschland, Schweden, Österreich und Niederlande an dessen Finanzierung auf 25 Prozent begrenzt worden.^{19 20}

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¹ Weidenfeld, Werner und Wessels, Wolfgang (Hrsg.): Europa von A -Z, Bonn 2000, S. 372 ff.

² Europa von A -Z, S. 53 ff.

³ ebd., S. 53 ff.

⁴ Internet: http://europa.eu.int/comm/agenda2000

⁵ Becker, Peter: Die Reformbereitschaft der Europäischen Union auf dem Prüfstand - die Agenda 2000, in: Osterweiterung der Europäischen Union - die doppelte Reifeprüfung, Bonn 2000, S. 61

⁶ ebd.,: S. 61 ff.

⁷ Europa von A -Z: S. 242 ff.

⁸ Internet: http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/l34001.htm

⁹ Europa von A -Z: S. 245 ff.

¹⁰ ebd., S. 245

¹¹ ebd., S. 245

¹² Internet: http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/l34007.htm

¹³ Eine Definition des Konzepts der realen Konsistenz wird in der Schlussfolgerung von Berlin gegeben: „Indem eine neue

Finanzielle Vorausschau festgelegt wird, mit der auf Unionsebene eine ähnlich strenge Haushaltsdisziplin wie auf nationaler Ebene sichergestellt wird, und indem ferner vereinbart wird, dass Ausgaben der EU nicht schneller als die öffentlichen Ausgaben der Mitgliedstaaten steigen, wird die Höhe der Gesamtausgaben der Union nunmehr in einem konsolidierten Rahmen stabilisieren“

¹⁴ Becker: Die Reformbereitschaft der Europäischen Union auf dem Prüfstand, S. 65

¹⁵ ebd., S. 64 ff.

¹⁶ Eine genaue Übersicht über den Finanzrahmen der EU geben Tabelle 4 und 5 im Anhang

¹⁷ Europa von A -Z, S. 242

¹⁸ Becker: Die Reformbereitschaft der Europäischen Union auf dem Prüfstand, S. 66

¹⁹ ebd.,: S. 64 ff.

²⁰ Internet: http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/l34007.htm