Direkte Demokratie in Deutschland auf Bundes- und Landesebene nach 1990

1 Inhalt

2 Einleitung
2.1 Ziel und Gegenstand der Arbeit

3 Direkte Demokratie: theoretische Basis
3.1 Historisches
3.2 Definitionen und Begriffskl ärungen
3.2.1 Die Initiative20
3.2.2 Das Referendum
3.2.3 Das Plebiszit

4. Direkte Demokratie auf Landesebene
4.1 Die Wende und der Wandel in den Landesverfassungen
4.2 Vorbild Schleswig-Holstein
4.2.1 Schleswig-Holsteins Drei-Stufen-Modell32
4.3 Die Bundesländer im Vergleich
4.3.1 Die direkt-demokratische Rangliste
4.3.2 Praxis
4.3.3 Themen

5. Direkte Demokratie auf Bundesebene
5.1Diskussionen und aktueller Stand
5.1.1 Der rot-gr üne Gesetzesentwurf57
5.2 Direkte Demokratie und Parteien
5.3 Grundgesetz und Direkte Demokratie65

6. Fazit und Perspektiven

7. Literatur

2 Einleitung

2.1 Ziel und Gegenstand der Arbeit

Die vorliegende Arbeit ist anschließend an das Proseminars von Prof. Dr. Theo Schiller “Demokratietheorien und Formen der Bürgerbeteiligung” im Wintersemester 2004/2005 entstanden und dient als studienbegleitende Hausarbeit für die Zwischenprüfung im Lehramtsstudium Sozialkunde.

In dem Thema “Direkte Demokratie” soll eine Form der Bürgerbeteiligung näher untersucht und beschrieben werden, geographisch eingegrenzt auf Deutschland, zeitlich beschränkt auf den Zeitraum nach 1990 und damit nach der Deutschen Wiedervereinigung. Ferner bezieht sich die Untersuchung nur auf Bundes- und Landesebene, das heißt, dass die kommunale Ebene hier nicht näher beschrieben wird. Ziel ist es, über die Theorie der Direkten Demokratie mit all ihren Verfahren zu informieren und einen Überblick über deren Existenz in der politischen Praxis zu geben.

Dem zeitlichen Rahmen (ab dem Jahr 1990) liegt die Feststellung zugrunde, dass besonders die “Wiedervereinigung zum Anlass für grundsätzliche verfassungspolitische Überlegungen wurde”¹, was nicht nur für die neu entstehenden Landesverfassungen der neuen Bundesländer, sondern auch für Verfassungsänderungen der westdeutschen Bundesländer gilt, die aufgrund der Verfassungsneuschöpfungen in der ehemaligen DDR auch ihre eigenen Landesverfassungen hinsichtlich direkt-demokratischer Elemente evaluierten.

Die Frage des Verhältnisses zwischen Demokratie und Volkssouveränität stellte sich also neu. Die durch das Volk friedlich vorangebrachte deutsche Einheit, zusammengefasst in dem Satz “Wir sind das Volk”, zeigt, dass durchaus die “Fähigkeit und Bereitschaft der Bürgerinnen und Bürger zu demokratisch verantwortlichem Handeln”² vorhanden war, und dass jener Tatsache verfassungspolitisch in irgendeiner Form Rechnung getragen werden musste.³ Das Misstrauen, dass man gegenüber dem Volke bei der Verfassungsgebung nach dem Zweiten Weltkrieg hatte, steht dem konträr gegenüber⁴. Die Überlegungen zu mehr Direkter Demokratie nach den Erfahrungen der Weimarer Republik und der NS-Zeit Ende der 1940er Jahre sind deshalb ebenso interessant und untersuchenswert, spielen jedoch in dieser Arbeit keine Rolle.

Jene gliedert sich im Wesentlichen in drei Themenblö>Anschließend wird die Landesebene direkt-demokratisch näher betrachtet. Hier werden drei Schwerpunkte gesetzt: Erstens soll der Wandel zu mehr direkter Demokratie nach der Deutschen Einheit erläutert werden . Zweitens soll die Verfassung Schleswig-Holsteins mit ihren direkt-demokratischen Elementen als exemplarisches Beispiel beschrieben werden, da ihr eine Art Vorbildfunktion für die anderen Bundesländer zukommt. Drittens schließlich soll in einer Art Bestandsaufnahme (auch aus empirischer Sicht) geklärt werden, in welchen Bundesländern wie viel Direkte Demokratie möglich ist, wie hoch die Hürden sind, wie sich Verfassungsänderungen auf die direkt-demokratische Praxis ausgewirkt haben und welche Themen bei der Volksgesetzgebung vorherrschen.

Im dritten Themenblock der Arbeit geht es um Direkte Demokratie auf Bundesebene. Dazu gehört der aktuelle Stand der Diskussionen, der durch die Betrachtung der Parteiprogramme beschrieben werden soll, die Beschäftigung mit dem Grundgesetz, die auf der Frage basiert, bis zu welchem Grad Direkte Demokratie überhaupt mit jenem zu vereinbaren ist. Außerdem ist noch der Gesetzesentwurf von SPD und Grünen “zur Einführung von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid in das Grundgesetz”⁵ Bestandteil dieses Kapitels.

Dieser abgelehnte Entwurf, der gemäß der Koalitionsvereinbarung von 1998 entstand, ist hinsichtlich der Neueröffnung der Debatte über Direkte Demokratie in Deutschland interessant, die bereits durch die gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat (1992-1993) nach der deutschen Einheit begonnen wurde, jedoch keine zur Verfassungsänderung vorgeschriebene Zwei-Drittel-Mehrheit erhielt.⁶

3 Direkte Demokratie: theoretische Basis

3.1 Historisches

Bei der Betrachtung des direkt-demokratischen status quo in Deutschland ist es unabdingbar, Begründungen für diesen in der jüngeren (deutschen) Geschichte zu betrachten. Natürlich darf dabei nicht vergessen werden, dass die Vorläufer der direkten und der Demokratie allgemein bis in die Antike zurückgehen. Die polis in Athen gilt wohl ohnehin als Ursprung aller Demokratie und Bürgerbeteiligung. Und auch große Demokratietheoretiker, wie zum Beispiel Rousseau im 18. Jahrhundert, oder historische Ereignisse, wie die Französische Revolution, sind Meilensteine und Vorläufer für demokratische Systeme und Formen der Bürgerbeteiligung.

Was aber den Stellenwert der Direkten Demokratie in Deutschland nachhaltig geprägt hat, ist die Weimarer Republik mit ihren Folgen. Bei der Weimarer Verfassung (1919) wurden “[...]direkte Volksrechte in Deutschland erstmals breiter eingeführt”⁷. In der Weimarer Verfassung wurden direkte Beteiligungsrechte des Volkes auf Reichsebene und teilweise in Länder- und Gemeindeverfassungen verankert. Dies bedeutete verschiedene Formen unmittelbarer Gesetzgebung sowie die direkte Wahl des Reichspräsidenten.⁸

Diese politische Stärkung des Volkes wurde vom NS-Regime geschickt genutzt und missbraucht. “Die Destabilisierung der Ersten Deutschen Republik sei - so eine weitverbreitete Auffassung - in der plebiszitär-autoritären Weimarer Reichsverfassung angelegt gewesen [...].”⁹

Zwar führten nach dem Zweiten Weltkrieg einige westdeutsche Bundesländer direkt-demokratische Elemente ein, die Väter des Grundgesetzes wollten einer möglichen Destabilisierung durch solche Elemente indes entgegenwirken und “[...] bauten bewusst feste Sicherungen[...] ein”1⁰.

Mittlerweile sind die Meinungen in der Forschungsliteratur bezüglich der negativen Bewertung der direkten Demokratie in der Weimarer Republik jedoch nicht ausschließlich per se negativ1¹. Jung sieht die “Volksabstimmungen im Dritten Reich” nur noch als politische “Zerrbilder” an1².

Dem ist indes entgegenzuhalten, dass die politischen Machthaber der NS-Zeit natürlich keine Verfechter der direkten Demokratie waren und die Gesetze missbrauchten. Dennoch trifft das bekannte Heuss-Zitat, direkte Demokratie sei eine “Prämie für jeden Dämagogen” zumindest für die 1930er Jahre bis zu einem gewissen Grade zu. Wenn nicht Auslöser, so wirkte die Weimarer Verfassung zumindest verstärkend.

Es scheint also nicht übertrieben zu sein, dass jene Ereignisse bezüglich direkter Demokratie lange traumatisch gewirkt haben. Dies muss bei der heutigen Diskussion über direkte Demokratie bedacht werden, die erst nach der Deutschen Einheit wieder ernsthaft aufgenommen wurde (siehe Einleitung).

3.2 Definitionen und Begriffskl ä rungen

Nach einer Definition von Schiller bedeutet “Direkte Demokratie heute, dass die Bürgerinnen und Bürger als Stimmbürger im Wege der Volksabstimmung politische Sachfragen selbst entscheiden”1³.

Direkte Demokratie wird auch plebiszitäre Demokratie genannt, bei der das Hauptkriterium ist, dass die politischen Entscheidungen unmittelbar vom Volk ausgehen. Lediglich die Ausführung von Sachentscheidungen wird an Behörden und Institutionen übergeben. Hierin liegt ein Hauptmerkmal der direkten Demokratie: Sie bezieht sich auf Sachfragen und grenzt sich damit von Direktwahlen (Personenwahlen etc.) ab.

“Direkte Demokratie ist etwas grundsätzlich anderes als Wahlen. Nur direkte Sachentscheidungen der Bürger machen die direkte Demokratie aus.”1⁴

Allerdings besteht die direkte Demokratie in der politischen Praxis fast nie als exklusive, sondern als ergänzende demokratische Herrschaftsform. So fließen heute eher direkt-demokratische Elemente in Repräsentativsysteme ein - wenn auch mit unterschiedlicher Intensität - auch wenn beide Systeme historisch gesehen aus gegenseitiger “Konfrontation”1⁵ entstanden sind.

Wesentlicher Bestandteil des Entscheidens der Stimmbürger über Sachfragen ist die Volksabstimmung. Jene “Institution”1⁶ Volksabstimmung beinhaltet differenzierte Verfahrensregeln, das heißt, wer (welche Menge an Stimmbürgern) kann wann eine Volksabstimmung auslösen oder über welche Themen darf abgestimmt werden (oft Verfassung-, Gesetzes- und Finanzthemen).1⁷

Der wichtigste Faktor, der über das Scheitern und Gelingen einer Volksabstimmung entscheidet, sind die so genannten Quoren , die gewisse prozentuale Hürden, aber auch Schutz gegen zufällig herbeigeführte Mehrheiten darstellen. Das Quorum bezieht sich also auf die Anzahl der Stimmberechtigten und nicht auf die Anzahl der abgegebenen Stimmen.

Bei demokratischen Sachentscheidungen muss unterschieden werden, ob sie “von unten” oder “von oben”1⁸ ausgelöst werden.

In vielen Staaten oder Bundesländern kommen indes nur einige der im Folgenden beschriebenen Verfahrenstypen zum Tragen oder beziehen sich nur auf ausgewählte Entscheidungsgegenstände.1⁹

Außerdem existiert beispielsweise in einigen deutschen Bundesländern die Möglichkeit einer „unverbindlichen Anregung“, die dazu führen soll, dass sich das Parlament mit einer bestimmten Sachfrage auseinandersetzt.

3.2.1 Die Initiative20

Die Initiative fasst die im deutschen Sprachgebrauch üblichen und hintereinandergeschalteten Verfahrensweisen des Volksbegehrens und des Volskentscheides zusammen. In einigen deutschen Ländern bezieht sich dieser Typ auf die Verfassung und auf Gesetze. Die Initiativmöglichkeiten und die Erfolgsaussicht in einem Volksentscheid sind jedoch von Bundesland zu Bundesland und von Staat zu Staat äußerst heterogen. Das liegt unter anderem an der (eingeschränkten) Freiheit der Themenwahl, den zeitlichen Fristen oder der unterschiedlichen Höhe eines Unterschriften- oder Zustimmungsquorums. Bei der Initiative herrscht in der Regel Entscheidungsverbindlichkeit.

[...]

¹ Klages; Paulus 1996, 13.

² Vogel 1994, 148. Zitiert in Klages ; Paulus 1996, 13.

³ Vgl. Klages; Paulus 1996, 13-14.

⁴ Ernst Gottfried Mahrenholz, Richter des Bundesverfassungsgerichts a. D. beschreibt dieses “Misstrauen” in seinem Vorwort zu: Klages; Paulus 1996, 9.

⁵ Gesetzesentwurf wird zitiert in Schiller 2002, 186 f.

⁶ Vgl. Schiller 2002, 12.

⁷ Schiller 2002, 13.

⁸ Vgl. Klages; Paulus 1996, 14 f.

⁹ Schmidt 1995, 256 f.

¹⁰ Schmidt 1995, 256.

¹¹ Vgl. Schmidt 1995, 257.

¹² Heußner; Jung 1999, 72.

¹³ Schiller 2002, 11.

¹⁴ Schiller 2002, 13.

¹⁵ Schiller 2002, 13.

¹⁶ Vgl. Schiller 2002, 13.

¹⁷ Zu den terminologischen Grundlagen direkter Demokratie und den Themenbereichen von Volksabstimmungen siehe auch: Weixner 2002, 82 f.

¹⁸ Vgl. Schiller 2002, 14. Der g ängige Weg der direkten Demokratie ist die Ausl ösung von unten, d.h., von Personen oder Gruppen der Stimmb ürgerschaft. Eine Ausl ösung von oben, also von einer staatlichen Institution, widerspricht insofern in gewisser Weise dem Prinzip direkter Demokratie.

¹⁹ Vgl. Schiller 2002, 15 (Tabelle 2.1.)

²⁰ Zu den Ausl ösungskompetenzen und diversen Verfahrenstypen siehe auch: Schiller 2002, 14 f.