Der Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland

Inhaltsverzeichnis

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Einleitung

1. Grundprinzipien des Föderalismus
1.1 Begriff und Erscheinungsformen
1.2 Begründungen für den Föderalismus
1.3 Vorteile des Föderalismus

2. Der Föderalismus in der deutschen Geschichte

3. Das Bundesstaatsprinzip des Grundgesetzes
3.1 Überblick
3.2 Das Wesen des Föderalismus nach dem Grundgesetz
3.2.1 Staatlichkeit der Gliedstaaten und des Gesamtstaats
3.2.2 Homogenitätsprinzip
3.2.3 Vorrang des Bundesrechts
3.2.4 Gegenseitige Einwirkungsrechte
3.2.5 Prinzip der Bundestreue

4. Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
4.1 Überblick
4.2 Zuständigkeitsvermutung des Art. 30 GG
4.3 Die Gesetzgebungskompetenz
4.4 Die Verwaltungskompetenz
4.5 Die Rechtsprechungskompetenz
4.6 Die auswärtigen Angelegenheiten

5. Die Finanzordnung
5.1 Steuergesetzgebung
5.2 Aufteilung der Steuern
5.3 Finanzausgleich
5.4 Finanzhilfen des Bundes

6. Der kooperative Föderalismus
6.1 Das Bund-Länder-Verhältnis
6.1.1 Der Bundesrat
6.1.2 Gemeinschaftsaufgaben
6.2 Kooperationen zwischen den Ländern
6.3 Gefahren der Kooperation

7. Konfliktbewältigung zwischen dem Bund und den Ländern
7.1 Die Bundesaufsicht
7.2 Der Bundeszwang
7.3 Der Bund-Länder-Streit

8. Gefahren für den Föderalismus
8.1 Nachteile des Föderalismus
8.2 Bundesrat und Parteien als unitarisierende Faktoren
8.3 Auswirkungen der europäischen Integration und der deutschen Vereinigung

9. Zukunftsperspektiven

Literaturverzeichnis

Einleitung

Im Jahre 1939 prophezeite Harold L. Laski: "Das Zeitalter des Föderalismus ist vorbei." Der Föderalismus wurde häufig nur als geschichtliche Durchgangsstation zu einem zentralistischen Staat gesehen. Er wurde als zu teuer und zu schwerfällig bei politischen Entscheidungen bezeichnet. Trotz allem hat sich der Föderalismus in vielen Staaten der Erde bis zum heutigen Tage behauptet. Zwar unterliegt er in seinen Strukturen und seinen Aufgaben immer neuen Umwandlungen, sein Kern ist aber erhalten geblieben.

Auch der Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland unterliegt ständigen Veränderungen, vor allem in Folge der Wiedervereinigung und der europäische Integration. Es muß über einen neuen Finanzausgleich und über eine neue Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern nachgedacht werden. Immer wieder ist auch die Neugliederung des Bundesgebietes in der Diskussion.

Im Zuge der Wiedervereinigung wurde als Auftrag aus dem Einigungsvertrag ein Verfassungsausschuß eingesetzt, dessen eines Ziel auch die Stärkung des Föderalismus in der BRD ist. Nach den Erfahrungen in den letzten Jahren hat sich gezeigt, daß der Gedanke des Föderalismus weder tot, noch am Absterben ist, sondern sich als dauerhaft und lebendig präsentiert.

Das Wesen des Föderalismus in der BRD, die Untersuchung, welche Gefahren heute dem Föderalismus drohen und ob er überhaupt noch seinen Namen zurecht trägt, sind Gegenstand der folgenden Arbeit.

1. Grundprinzipien des Föderalismus

1.1 Begriff und Erscheinungsformen

Im Föderalismus werden selbständige Glieder - wobei der Grad der Selbständigkeit keine Rolle spielt - politisch und organisatorisch zu einer übergreifenden Gesamtheit zusammmengefaßt^[1]. Die wichtigsten Aufgaben des Föderalismus sind einerseits die Machtaufteilung mittels vertikaler Gewaltenteilung und andererseits die Integration heterogener Gesellschaften.

Die möglichen Erscheinungsformen des Föderalismus nehmen dabei ein großes Spektrum ein. Zwei Grundstrukturen des Föderalismus lassen sich jedoch unterschieden^[2]. Im Staatenbund behalten die Mitgliedstaaten ihre völkerrechtliche Souveränität. Sie sind durch einen Vertrag zusammengeschlossen und haben gemeinsame Organe zur Erledigung gemeinsamer Aufgaben (z.B. Deutscher Bund von 1815). Der Staatenbund selbst besitzt jedoch keine Staatsqualität^[3].

Im Bundesstaat behalten die Gliedstaaten durch den Zusammenschluß zwar ihre Staatlichkeit und eine partielle Selbständigkeit, nicht aber ihre uneingeschränkte völkerrechtliche Souveränität. Das liegt daran, daß im Bundesstaat auch der Bund Staatsqualität besitzt. Die staatlichen Aufgaben sind zwischen dem Zentralstaat und den Gliedstaaten aufgeteilt. Dabei müssen beide bei der Erledigung der staatlichen Aufgaben zusammenwirken.

Als Mindestvoraussetzungen für ein föderalistisches System ist eine gewisse Homogenität der Mitglieder des politischen Systems erforderlich. Diese Homogenität muß die Übereinstimmung in die wesentlichen Strukturen des politischen Systems, nämlich den Willen zur Einheit, die Bereitschaft zum inner staatlichen Konflikt und die Bereitschaft zur politischen Mitwirkung auf den verschiedenen staatlichen Ebenen beinhalten. Es ist auf der anderen Seite aber auch eine gewisse Unterschiedlichkeit und Individualität der verschiedenen Gruppen notwendig^[4].

Der Gegenbegriff zum Föderalismus ist der Unitarismus. In einem Einheitsstaat ist die staatliche Organisation nicht aufgeteilt, sondern sie liegt gänzlich bei einer Zentralstelle. Es gibt folglich nur eine öffentliche Gewalt, ohne Gliederung von oben nach unten.

1.2 Begründungen für den Föderalismus

Der Föderalismus läßt sich zum Teil historisch begründen (z.B. Deutschen Reich von 1871). Er diente dann als Ordnung, um von selbständigen Kleinstaaten ausgehend, zu einer nationalen politischen Einheit zu gelangen.

Er kann aber auch aus geographischen Gründen erforderlich sein, wenn der Gesamtstaat solche territorialen Ausmaße annimmt, daß diese sachädaquate Entscheidungen von Zentralinstanzen nicht zulassen (z.B. Vereinigte Staaten von Amerika oder Kanada).

Der Föderalismus kann außerdem als Staatsform dienen, wenn verschiedene ethnische Gruppen auf einem anderen Wege zu einer staatlichen Einheit nicht bereit sind (z.B. ehemaliges Jugoslawien)^[5].

In der Bundesrepublik Deutschland findet der Föderalismus seine Rechtfertigung in erster Linie in den politischen Vorteilen^[6]. Sie liegen vor allem in den folgenden Bereichen.

1.3 Vorteile des Föderalismus

Durch die enge Verbindung der Bürger mit den staatlichen Institutionen und deren Amtsträgern intensiviert der Föderalismus die Demokratie. Außerdem besteht eine größere Mitwirkungsbasis der Bürger am politischen System^[7].

Die vertikale Gewaltenteilung im Föderalismus führt zu einer Zunahme von Mitwirkungs- und Kontrollmechanismen, die das System kontrollierbarer und reversibler machen. Auch wird die staatliche Gewalt vielfältiger differenziert und damit überschaubarer und beschränkbarer. Aufgrund der dezentralen Organisation entsteht außerdem ein Zwang zur Kooperation und Verständigung^[8].

Das politische Experimentieren auf der Gliedstaatenebene führt zu einem Mehr an politischer Erfahrung, die man dann auf der Bundes- oder den anderen Landesebenen verwerten kann^[9].

Durch den Föderalismus werden auch eine Vielzahl politischer, kultureller und wirtschaftlicher Zentren ermöglicht. Dies begünstigt eine ausgewogene regionale Struktur (regionale Pluralität)^[10].

Außerdem führt der Föderalismus zu einer Leistungssteigerung, weil die Entscheidungsgremien näher an den Sachproblemen liegen und deswegen sachadäquatere Entscheidungen zustande kommen^[11].

2. Der Föderalismus in der deutschen Geschichte

Die Organisationsform des Föderalismus zieht sich durch die ganze deutsche Verfassungsgeschichte - vom Westfälischen Frieden bis zur Weimarer Republik - hin. Auf deutschem Boden hatte sich eben kein zentralistischer Staat, wie z.B. in Frankreich, sondern eine Vielzahl von souveränen Kleinstaaten gegründet, die das Deutsche Reich bildeten^[12]. Die Entwicklungstendenz zeigte jedoch im Laufe der Geschichte einen immer stärker werdenden Zentralismus auf, der seinen Höhepunkt im nationalsozialistischen Einheitsstaat hatte.

Den 1815 unter der Leitung Österreichs entstandenen "Deutschen Bund" bezeichnete man als Staatenbund, weil hier der Zusammenschluß der Einzelstaaten noch sehr locker war^[13].

Auf deutschem Boden wurde dann im Jahre 1871 das "Deutsche Reich" als Bundesstaat gegründet^[14]. In ihm lag das Schwergewicht der Staatlichkeit noch eindeutig bei den Ländern. Dies spiegelte sich vor allem in der Aufgaben- und Kompetenzverteilung wider. Auch spielte der aus den Ländervertretern zusammengesetzte Bundesrat noch eine entscheidende Rolle im Gesetzgebungsverfahren des Reiches.

Dagegen war die bundesstaatliche Ordnung in der Weimarer Republik so ausgestaltet, daß insgesamt gesehen, das politische Schwergewicht beim Gesamtstaat lag. Diese Tendenz wurde noch durch die verfassungsrechtlich relativ schwache Stellung der Länderkammer verstärkt. Teilweise wird die Weimarer Republik sogar als dezentralisierter Einheitsstaat angesehen^[15].

Durch das "Gesetz über den Neuaufbau des Reiches" vom 30. Januar 1934 wurde der Föderalismus von den Nationalsozialisten völlig beseitigt und das Deutsche Reich als Einheitsstaat organisiert^[16].

Durch die Wiederherstellung West-Deutschlands nach dem 2. Weltkrieg "von unten nach oben" und dem Fehlen einer deutschen Zentralgewalt, bildete sich fast zwangsläufig der Föderalismus als Ordnungsprinzip heraus^[17]. Auch die Alliierten drängten auf eine "föderative Dezentralizierung" des deutschen Staatswesens^[18]. Das Grundgesetz von 1949 versuchte ein Modell zu entwickeln, das zwischen der föderalistischen Bundesstaatlichkeit des Deutschen Reiches von 1871 und der zentralistischen bundesstaatlichen Ordnung der Weimarer Verfassung liegt.

3. Das Bundesstaatsprinzip des Grundgesetzes

3.1 Überblick

Art 20 I GG enthält das wichtige Staatsformmerkmal der Bundesstaatlichkeit. Die Ewigkeitsklausel des Art. 79 III GG trägt dafür Sorge, daß die föderative Struktur der Bundesrepublik Deutschland nicht beseitigt werden kann.

Das Bundesstaatsprinzip ist aber darüber hinaus im Grundgesetz nicht genauer definiert. Es wird allerdings mit den Art. 20, 23, 28, 29, 37, sowie den Art. 30, 70ff, 83ff, 92, 104aff GG umschrieben.

Man kann nun versuchen aus diesen Einzelvorschriften die Wesensmerkmale der bundesstaatlichen Ordnung herauszulesen. Dabei sind wohl folgende fünf Elemente entscheidend.

3.2 Das Wesen des Föderalismus nach dem Grundgesetz

3.2.1 Staatlichkeit der Gliedstaaten und des Gesamtstaats

Sowohl der Bund, als auch die Bundesländer besitzen Staatsqualität^[19]. Die Staatsgewalt ist dabei zwischen Bund und Ländern nach Aufgaben- und Funktionsbereichen aufgeteilt. Hinsichtlich der ihm zustehenden Aufgabengebiete besitzt der Bund bzw. jedes Bundesland höchste unabgeleitete Staatsgewalt. Die Aufgabenverteilung ist dabei lückenlos im Grundgesetz festgelegt.

Zum Wesen der Länderstaatlichkeit gehört, daß die Länder erstens einen uneinschränkbaren und unentziehbaren Kernbereich an Aufgaben haben (Mindestkompetenz)^[20], zweitens ihre Verfassungsautonomie^[21] und drittens die Garantie der angemessenen Beteiligung am Gesamtsteueraufkommen im Bundesstaat^[22].

Die Bundesländer sind trotz ihrer unterschiedlichen Größe und Bevölkerungszahl untereinander und gegenüber dem Bund gleichgestellt. Man wollte keine Vormachtsstellung mehr aufkommen lassen, wie dies früher im Deutschen Reich mit Preußen der Fall war.

Tatsächlich beschränkt sich der Föderalismus aber nicht nur auf das Verhältnis zwischen dem Bund und den Ländern^[23]. Zwar gehören die Gemeinden zur inneren Gliederung eines Landes, sie sind aber hinsichtlich der örtlichen Angelegenheiten als kommunale Selbstverwaltungskörperschaften aus dem Behördenaufbau ausgegliedert. Art. 28 II GG enthält als institutionelle Garantie auch eine eigene Organisationsgewalt^[24] und eine Finanzhoheit^[25] der Gemeinden.

3.2.2 Homogenitätsprinzip

Eine wichtige Voraussetzung für den Bundesstaat ist eine gewisse Homogenität der gesamt- und gliedstaatlichen Ordnung^[26]. Die Aufzählung von obersten Verfassungsprinzipen im Grundgesetz würde keinen Sinn machen, wenn sich nicht auch die Gliedstaaten daran zu halten hätten. Außerdem könnten bei zu großen Differenzen in den Lebensbedingungen und im politischen System Auflösungstendenzen des Bundesstaates eintreten

[...]

^[1] Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 18. Auflage, Heidelberg 1991, Rdnr. 219.

^[2] Ausführlicher dazu Reinhold Zippelius, Allgemeine Staatslehre, 11. Auflage, München 1991, S. 370ff.

^[3] Theodor Maunz/Reinhold Zippelius, Deutsches Staatsrecht, 28. Auflage, München 1991, S. 102.

^[4] Heinz Laufer, Föderalismus, in: Wolfgang W. Mickel (Hrsg.), Handlexikon zur Politikwissenschaft, München 1986, S. 147.

^[5] Heinz Laufer, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, 6. Auflage, Stuttgart u.s.w. 1991, S. 73.

^[6] So auch Wolfgang Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 3. Auflage, Opladen 1991, S. 331.

^[7] Alfred Katz, Staatsrecht, 10. Auflage, Heidelberg 1991, Rdnr. 258.

^[8] Laufer, Föd. System, S. 75.

^[9] Zippelius, Allg. Staatslehre, S. 374.

^[10] Katz, Staatsrecht, Rdnr. 259.

^[11] Zippelius, Allg. Staatslehre, S. 374.

^[12] Otto Kimminich, Historische Grundlagen und Entwicklung des Föderalismus in Deutschland, in: Probleme des Föderalismus, Tübingen 1985, S. 1ff.

^[13] Ernst Deuerlein, Föderalismus, München 1972, S. 70.

^[14] Vgl. im einzelnen Deuerlein, Föderalismus, S. 116ff.

^[15] so Klaus von Beyme, Das politische System der Bundesrepublik deutschland nach der Vereinigung, 6. Auflage, München/Zürich 1991, S. 328 und Deuerlein, Föderalismus, S. 171.

^[16] Deuerlein, Föderalismus, S. 194ff.

^[17] Werner Thieme, Vierzig Jahre Bundesstaat, in: Die öffentliche Verwaltung 1989, 500.

^[18] Laufer, Föd. System, S. 46ff.

^[19] BVerfGE 36, 342, 360f.

^[20] BVerfGE 34, 9, 20.

^[21] BVerfGE 34, 9, 20; 36, 342, 361; 60, 175, 207; 64, 301, 317.

^[22] BVerfGE 34, 9, 20; 72, 330, 383.

^[23] Fritz Ossenbühl, Landesbericht Bundesrepublik Deutschland, in: Föderalismus und Reginalismus in Europa, Baden-Baden 1990, S. 129f.

^[24] BVerfGE 38, 278f.

^[25] BVerfGE 71, 36.

^[26] Ob dies sogar eine unerläßliche Voraussetzung ist, gilt als streitig, vgl. Maunz/Zippelius, Staatsrecht, S. 115.